III ZS 5/10

Sygn. akt III ZS 5/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 maja 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)

SSN Andrzej Wróbel

w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości

na uchwałę Rady Izby Notarialnej z dnia 27 listopada 2009 r., Nr 172/2009 w

sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały pozytywny wynik z

egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, w zakresie jej § 2, 3, 4 oraz 6.,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 13 maja 2010 r.,

1) uchyla zaskarżoną uchwałę w paragrafie 4,

2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego

1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) zaskarżył,

jako sprzeczną z prawem uchwałę Rady Izby Notarialnej Nr 172/2009 z dnia 27

2

listopada 2009 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały

pozytywny wynik z egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, w zakresie jej § 2,

§ 3, § 4 oraz § 6 w następującym brzmieniu:

„Rada Izby Notarialnej /.../ stwierdza, że wpis na listę aplikantów

notarialnych, o których mowa w art. 71 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest

równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji notarialnej." (§ 2),;

„Aplikacja notarialna trwa 2 lata i 6 miesięcy, rozpoczyna się w pierwszy

poniedziałek po dniu 1 stycznia i polega na zapoznaniu się aplikanta z

całokształtem pracy notariusza. Odbywanie aplikacji notarialnej, w tym

uczestnictwo w zajęciach seminaryjnych, rozpoczynają osoby wpisane na listę

aplikantów notarialnych, które w terminie do dnia rozpoczęcia zajęć seminaryjnych

przedstawią Radzie Izby Notarialnej w /.../ oświadczenie notariusza prowadzącego

Kancelarię Notarialną na obszarze właściwości Izby Notarialnej o zawarciu umowy

o pracę z aplikantem (aplikant etatowy) albo zostanie podjęta uchwała Rady Izby

Notarialnej o wyznaczeniu dla nich notariusza jako patrona (aplikant pozaetatowy) i

spełniają wymogi określone w art. 19 w zw. art. 78 wyżej cyt. ustawy." (§ 3);

„Na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22

grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz.

2169 ze zm.) Rada Izby Notarialnej wyznaczy notariuszy, u których osoby wpisane

na listę aplikantów notarialnych mogą odbywać aplikację w trybie pozaetatowym,

jedynie spośród notariuszy wyróżniających się wysokimi kwalifikacjami

zawodowymi i umiejętnościami dydaktycznymi którzy wyrażą na to pisemną zgodę.

Lista takich notariuszy dostępna będzie w siedzibie Rady Izby Notarialnej ." (§ 4);

„Opłaty za aplikację notarialną, określone w rozporządzeniu Ministra

Sprawiedliwości z dnia 9 grudnia 2005 roku w sprawie wysokości opłaty rocznej

wnoszonej przez aplikantów notarialnych na szkolenia (Dz. U. Nr 244, poz. 2077),

pobierane będą jedynie od osób, które spełniają warunki do rozpoczęcia odbywania

aplikacji w rozumienie § 3 niniejszej uchwały." (§ 6).

Wskazana przez Ministra Sprawiedliwości sprzeczność z prawem

zaskarżonej uchwały dotyczy::

a) art. 71 § 1, § 2, § 3 i § 5 ustawy - Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1

i ust. 2 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z

3

dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej

(Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) przez zawarcie w § 2, § 3 i § 4

zaskarżonej uchwały postanowień sprzecznych z powołanymi,

jednoznacznie brzmiącymi przepisami prawa powszechnie

obowiązującego, z konsekwencjami niemożliwymi do

zaakceptowania z punktu widzenia praworządności,

b) art. 72 § 1 Prawa o notariacie oraz § 11 ust. 1 i ust. 2

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.

w sprawie organizacji aplikacji notarialnej przez dopuszczenie (w §

2 i § 3) możliwości wydłużenia – ponad okres wskazany w ustawie

– czasu trwania aplikacji i ominięcie prawnego nakazu rozpoczęcia

aplikacji w ustalonym ustawą dniu;

c) art. 73 i art. 72 § 1 oraz art. 35 pkt 3 w związku z art. 75 Prawa o

notariacie, przez przekroczenie w postanowieniach § 2, § 3, § 4

oraz § 6 kompetencji Rady, zgodnie z którymi na radzie izby

notarialnej spoczywa obowiązek organizacji i prowadzenia aplikacji

notarialnej, a jego realizacja podlega wydanemu na podstawie art.

75 ustawy rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie

organizacji aplikacji notarialnej;

d) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, ze względu na uchylenie się Rady

Izby Notarialnej w Krakowie od wykonania, w interesie publicznym,

obowiązków nałożonych na samorząd przez ustawę – Prawo o

notariacie (art. 73 ustawy) i podjęcie uchwały sprzecznej z

przepisami ustawowymi i przepisami aktów wykonawczych,

wykraczających poza ustawowe kompetencje Rady;

e) art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP

przez naruszenie praw kandydatów na aplikantów notarialnych

wynikających z wymienionych przepisów Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe zarzuty Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie

zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2, § 3, § 4 oraz § 6.

4

W uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na wyrok Trybunału

Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, podkreślono, że uchwały organów

samorządu notarialnego wydawane są w granicach powszechnie obowiązującego

prawa i nie mogą być sprzeczne z prawem. Powołując z kolei wyroki Sądu

Najwyższego z 26 lutego 2004 r., III SZ 3/03 i z 19 września 1996 r., I PO 7/96,

Minister Sprawiedliwości stwierdził, że organy samorządu notarialnego nie mają

kompetencji do dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego, oraz,

że w świetle przepisów Prawa o notariacie nie jest możlwe zawieszenie

wykonywania obowiązku organizowania i przeprowadzenia aplikacji notarialnej.

Przepisy ustawy nie uzależniają realizacji przez organ samorządu notarialnego

tego obowiązku w stosunku do niektórych aplikantów od dokonania czynności

nieprzewidzianych w ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 1999 r., III SZ

4/99). Ustawa – Prawo o notariacie jednoznacznie wiąże status aplikanta z

momentem wpisu na listę aplikantów a wyznaczenie patrona dla aplikanta należy

do zadań rady izby notarialnej. Prawo o notariacie i rozporządzenie w sprawie

organizacji aplikacji notarialnej wskazują, że nie ma przepisów, które zobowiązują

aplikanta do samodzielnego poszukiwania notariusza w celu zawarcia umowy o

pracę lub szkolenie. Brak też regulacji, które uprawniają izby do wprowadzenia

innych niż ustawowe warunków uzależniających rozpoczęcie aplikacji. Z

powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 1999 r., II

SA 1537/98, wskazano, że przyjęcie na aplikację notarialną nie następuje przez

zatrudnienie, czyli w drodze cywilnoprawnej. Zatrudnienie aplikanta jest czynnością

wtórną w stosunku do wcześniejszej decyzji o przyjęciu na aplikację. Tym samym,

dokonanie wpisu na listę aplikantów notarialnych jest równoznaczne z obowiązkiem

umożliwienia aplikantowi rozpoczęcia odbywania aplikacji.

Zaznaczono również, że osoba wpisana na listę aplikantów uzyskuje status

aplikanta i rozpoczyna trwającą 2 lata i 6 miesięcy aplikację. Niewypełnienie przez

Radę obowiązku wyznaczenia patrona w terminie umożliwiającym zgodne z

przepisami rozpoczęcie aplikacji wpływa na czas jej trwania. Rada przyznała sobie

uprawnienie do przedłużania czasu aplikacji.

W ocenie Ministra, zaskarżona uchwała wykracza poza wynikające z art. 35

pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie umocowanie do organizowania szkolenia

5

aplikantów. Uprawnienia z art. 73 i art. 35 pkt 3 należy rozumieć jako umocowanie

do organizowania zajęć szkoleniowych dla aplikantów stosownie do rozporządzenia

w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Rada nie była uprawniona do

interpretowania ich jako upoważnienia do decydowania o procedurze wpisu na listę

aplikantów, zasad rozpoczęcia aplikacji, wyboru sposobu jej odbywania, ponieważ

kwestie te reguluje ustawa. Fakt upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w art. 75

ustawy Prawo o notariacie do określenia, po uzgodnieniu z Krajową Radą

Notarialną, w drodze rozporządzenia, organizacji aplikacji notarialnej (w

odróżnieniu od aplikacji adwokackiej i radcowskiej, których organizacja podlega

uchwalonym przez te samorządy regulaminom) przesądza o ograniczonej roli

samorządu notarialnego w tym zakresie.

Postanowienia zaskarżonej uchwały w § 2 3, 4 oraz 6 z uwagi na ich

sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy - Prawo o notariacie oraz

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej

naruszają także prawa gwarantowane jednostce w przepisach konstytucyjnych, tj.

w art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 (równość wobec prawa) oraz art. 65 ust. 1

Konstytucji RP (wolność wykonywania zawodu). Wprowadzenie dodatkowych

wymogów ograniczających w konsekwencji dostęp do wykonywania wybranego

zawodu, narusza art. 65 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wolność wykonywania zawodu jest każdemu zapewniona, a wyjątki od tej zasady

może przewidywać jedynie ustawa. Ustawa — Prawo o notariacie wprowadziła

wymogi niezbędne do uzyskania wpisu na listę aplikantów notarialnych,natomiast

uchwała rady izby notarialnej w sposób nieuprawniony warunki te rozszerza.

Z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące

zasady równości (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/87, orzeczenie z 26 kwietnia

1995 r., K 11/94; wyrok z 28 maja 2002 r., P 10/01, wyrok z 24 kwietnia 2006 r., P

9/05, wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, wyroku z 2 września 2008 r., K 35/06),

stwierdzono, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają różnicowania wymogów

zarówno wobec osób, które uczestniczyły w naborze na aplikację notarialną w

drodze egzaminu wstępnego, jak i tych, które egzamin ten zdały. Wszystkie te

osoby podlegają tym samym regulacjom prawnym i posiadają takie same prawa do

uzyskania wpisu na listę aplikantów i odbywania aplikacji. Postanowienia § 2, 3, 4

6

oraz 6 uchwały, zakładają nierówne traktowanie kandydatów, mimo że przystąpili

do egzaminu wstępnego na tych samych warunkach i przysługują im jednakowe

prawa.

Rada Izby Notarialnej w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W

uzasadnieniu wskazano w szczególności, że wskazana uchwała wiąże się z

obiektywnymi przeszkodami w wyznaczeniu patronów dla wszystkich aplikantów

notarialnych. Dotyczyło to 14 osób na 100 aplikantów które albo nie znalazły sobie

patronów albo Radzie Izby Notarialnej, wobec braku zgody notariuszy nie udało się

wyznaczyć patronów. Podkreślono jednak, że „przedmiotowa uchwała w żadnej

mierze nie ustanawia dodatkowych warunków uzyskania wpisu na listę aplikantów

notarialnych w stosunku do regulacji ustawowej”.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Minister Sprawiedliwości korzystający z kompetencji określonej ustawowo do

wystąpienia do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał

samorządu notarialnego (art. 47 § 1 Prawa o notariacie) już po rozpoczęciu

postępowania w sprawie ograniczył zakres przedmiotowego wystąpienia do § 4

zaskarżonej uchwały. Ograniczenie zaskarżenia wiąże się z uchyleniem przez

Radę Izby uchwały pierwotnie objętej tym zaskarżeniem (w zakresie § 2, 3 i 6

uchwały z dnia 27 listopada 2009 r.). Wobec zbędności w związku z tym

rozpatrywania zgodności z prawem uchwały już uchylonej, pełnomocnicy Ministra

Sprawiedliwości oraz Rady Izby Notarialnej wnieśli o umorzenie postępowania w

tym zakresie.

Sąd Najwyższy podzielając powyższe wnioski umorzył postępowanie w

zakresie w jakim Minister Sprawiedliwości ograniczy (wycofał) swe wystąpienie

natomiast rozpoznał sprawę w zakresie zaskarżonego §4 uchwały Rady Izby

Notarialnej z dniem 27 listopada 2009 r.

Nie budzą wątpliwości sformułowane w uzasadnieniu wystąpienia Ministra

Sprawiedliwości, - w ślad za wskazanymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego

i Sądu Najwyższego ogólne założenia (zasady) według których należy rozważyć

zgodność z prawem zaskarżonego § 4 postanowienia Rady Izby Notarialnej. Jest,

7

także w ocenie składu Sądu Najwyższego rozpoznającego sprawę niewątpliwe, że

uchwały organów samorządu notarialnego wydawane są w granicach prawa

powszechnie obowiązującego; prawo to wyznacza granice kompetencji samorządu

notarialnego i wymusza zgodność z tym prawem. Do weryfikowania uchwał

organów samorządu notarialnego pod kątem zgodności z prawem powszechnie

obowiązującym sprowadza się kompetencja Ministra Sprawiedliwości, z której

uczynił użytek w przedmiotowym wystąpieniu i odpowiadająca tej kompetencji

właściwość Sądu Najwyższego do rozpoznania wniosku Ministra Sprawiedliwości o

uchylenie sprzecznej z prawem uchwały (art. 47 § 1 i § 2 Prawa o notariacie).

W odniesieniu do §4 zaskarżonej uchwały istotne jest uwzględnienie

zasad, które wynikają z ustawy Prawo o notariacie (także z konkretyzującego

normy ustawy - wykonawczego do niej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z

dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej) a dotyczą

statusu prawnego aplikanta oraz odpowiedzialności rady izby notarialnej za

wdrożenie odbywania aplikacji.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego w spawach

dotyczących uchwał organów samorządu notarialnego przyjmuje się, że

organizowanie i prowadzenie aplikacji jest ustawowym obowiązkiem rady izby

notarialnej (art. 73 Prawa o notariacie), który nie podlega jakiemuś relatywizowaniu

(zawieszeniu) w zależności od warunków w ustawie wyraźnie .nieprzewidzianych.

Z przepisów ustawowych (oprócz art. 73 istotne są zwłaszcza regulacje z art. 71 §

1 i § 4 Prawa o notariacie) wynika systemowa konstrukcja z jednej strony

zapewnienia ustawowego, że nie można odmówić wpisu na listę aplikantów

osobie, która spełnia warunki ustawowe, a więc uzyskania przez nią statusu

aplikanta, a z drugiej strony określenie mechanizmu, który ma zapewniać

realizację statusu aplikanta przez każdą osobę, która uzyskała odpowiedni wpis.

Zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma powierzenie samorządowi notarialnemu

(radom izb notarialnych) obowiązku zapewnienia możliwości rozpoczęcia i

odbywania szkolenia, które jest istotą aplikacji (art. 72§ 1 Prawa o notariacie).

Skoro istotą aplikacji jest odbycie odpowiedniego szkolenia to status aplikanta

chociaż gwarantowany ustawą mógłby niekiedy mieć znaczenie tylko iluzoryczne,

gdyby rady izb notarialnych przestały zapewniać każdemu aplikantowi możliwości

8

zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (por. art. 72 § 1 Prawa o

notariacie).

Możliwość tę, zgodnie z normą wyrażoną w art. 72 § 1 i art. 73 Prawa o

notariacie a skonkretyzowaną w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 205 r., uzyskuje aplikant na skutek zatrudnienia

przez notariusza lub przez radę izby notarialnej; ostatnią możliwością jest ta o

której mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia stanowiącym iż w przypadkach

niewymienionych w ust. 1 aplikant odbywa aplikację u notariusza wyznaczonego

przez radę izby notarialnej, która dokonała wpisu na listę aplikantów notarialnych.

Ten ostatni przepis stanowi o formie odbywania aplikacji dopełniającej czy

uzupełniającej – formy dotyczące umowy o prace wymienione w art. 1 § 1

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. W kontekście tego co powiedziano wyżej

o ustawowo określonym mechanizmie zabezpieczającym status aplikanta

niesposób widzieć inaczej regulacji z § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia niż jako

zapisu wszystkich sposobów odbywania aplikacji, zapewniających jej realność.

Ujmując to samo w odniesieniu do § 1 ust. 2 rozporządzenia należy stwierdzić, że

określona w tym przepisie forma aplikacji jest obligatoryjna; wyrażają to dobitnie

słowa „aplikant odbywa aplikację”. Jest ona konieczna wtedy gdy nie zostaną

zrealizowane formy umowy o pracę aplikanta z notariuszem lub aplikanta z radą

notarialną.

Zaskarżony przez Ministra Sprawiedliwości § 4 uchwały Rady Izby

Notarialnej w dniu 27 listopada 2009 r. w swym brzmieniu powołuje się

bezpośrednio na podstawę z § 1 ust 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości. Jednakże określona w ten sposób konkretyzacja powołanej jej

podstawy, przeciwstawia się wskazanemu wyżej jej sensowi. Okazuje się bowiem,

że – według uchwały – przewidziana w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości forma odbywania aplikacji, chociaż powinna w sposób pewny

zabezpieczać odbywanie aplikacji przez aplikanta, który nie uzyskał

przewidzianego zatrudnienia przez notariusza lub radę izby notarialnej staje się

kolejną możliwością nie dającą pewności a raczej stwarzającą niepewność

odbywania aplikacji, bo – w tym przypadku – uzależnioną od określonych

9

warunków. Wszystko mianowicie zależy od tego, że aplikanci ci mogą odbywać

aplikację „jedynie” wówczas”, gdy notariusze wyróżniający się wysokimi

kwalifikacjami zawodowymi i umiejętnościami dydaktycznymi wyrażą na to pisemna

zgodę co zostaje uwidocznione na specjalnej liście. Zgodzić się należy z Ministrem

Sprawiedliwości, z jego krytyką zaskarżonej uchwały. Istotnie nie ma w niej

konkretyzacji obowiązku rady izby notarialnej takiego zapewnienia realizacji § 1

ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości ażeby wszyscy aplikanci mieli

możliwość odbycia aplikacji. W uchwale wyrażona została jeżeli nie swoista

zachęta to na pewno aprobata dla takiej postawy notariuszy tworzących

samorząd notarialny, że potrzebna jest specjalnie w tym celu wyrażona zgoda

notariusza powodująca wpisanie na specjalną listę. Nie widzi się w takim ujęciu, ani

potrzeby zapewnienia przez organ samorządu notarialnego realizacji jego

odpowiedzialności za odbywanie aplikacji przez wszystkich aplikantów, ani

obowiązków notariuszy jako członków samorządu odpowiedzialnych za

wykonywanie zadań samorządu (art. 26 ust. 1 prawa notarialnego). Należy

podkreślić, że w uchwale nie określa się warunków (przyczyn) odmowy podjęcia

się przez notariusza obowiązków wobec aplikanta, ale ustanawia się procedurę w

której podjęcie się takich obowiązków może stawać się raczej zdarzeniem

wyjątkowym natomiast niepoddanie się takiej specjalnej procedurze pozostawałoby

poza oceną samorządu notarialnego. W związku z akcentowaniem w odpowiedzi

na skargę znaczenia zgody notariusza na podjęcie się przewidzianej „opieki” nad

aplikantem, należy zwrócić uwagę – że jak to stanowi § 44 ust. 1 Kodeksu Etyki

Zawodowej Notariusza (uchwała Nr 19 z późniejszymi zmianami Krajowej Rady

Notarialnej z dnia 12 grudnia 1997 r.) – obowiązkiem notariusza jest

współdziałanie z władzami samorządu i lojalność wobec jego organów.

Z powyższych względów podzielając wystąpienie Ministra Sprawiedliwości o

uchylenie § 4 zaskarżonej uchwały naruszającej prawo Sąd Najwyższy orzekł jak

w pkt 1 wyroku na podstawie art. 457 § 2 Prawa o notariacie.