III ZS 7/10

Sygn. akt III ZS 7/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 maja 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)

SSN Andrzej Wróbel

Protokolant Halina Kurek

w sprawie ze skargi Ministra Sprawiedliwości

na uchwałę Rady Izby Notarialnej w S. z dnia 2 grudnia 2009 r., Nr 103/2009 w

sprawie organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały pozytywny wynik z

egzaminu konkursowego, przeprowadzonego w dniu 19 września 2009 r.,

zmienioną uchwałą Nr 5/2010 Rady Izby Notarialnej w S. z dnia 20 stycznia 2010 r.,

w sprawie zmiany uchwały nr 103/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., w zakresie jej pkt

1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,10 i 13.,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 13 maja 2010 r.,

1) uchyla zaskarżoną uchwałę w punktach: 3, 4, 5, 8, 9, 10 i 13

i przekazuje w tym zakresie sprawę Radzie Izby Notarialnej w S.

do ponownego rozpoznania,

2) utrzymuje w mocy zaskarżoną uchwałę w pozostałej części.

2

Uzasadnienie

Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 47 § 1 ustawy z dnia 14 lutego

1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), zaskarżył

uchwałę Rady Izby Notarialnej w S. Nr 103/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r. w sprawie

organizacji aplikacji notarialnej dla osób, które uzyskały pozytywny wynik z

egzaminu konkursowego, przeprowadzonego w dniu 19 września 2009 r.,

zmienioną uchwałą Rady Izby Notarialnej w S. Nr 5/2010 z dnia 20 stycznia 2010 r.

w sprawie zmiany uchwały nr 103/2009 z dnia 2 grudnia 2009 r., w zakresie jej pkt

1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 13 i wniósł o uchylenie zaskarżonej części uchwały.

Zaskarżono następujące postanowienia:

„Komisja kwalifikacyjna, mająca siedzibę w P., obejmująca obszar

właściwości Izby Notarialnej w […], jest organem do przeprowadzenia egzaminu

wstępnego na aplikację, zaś Rada Izby Notarialnej w S. dokonuje wpisu na listę

aplikantów notarialnych osoby, które uzyskały pozytywny wynik tego egzaminu i

deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze właściwości Izby Notarialnej

w S.” (pkt 1); “Rada Izby Notarialnej w S. stwierdza, że wpis na listę aplikantów

notarialnych, o którym mowa w art. 71 § 3 ustawy Prawo o notariacie, nie jest

równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji i ma jedynie charakter

rejestracji”. (pkt 3); “(...) Z dniem 1 stycznia 2010 roku aplikację rozpoczynają osoby

wpisane na listę aplikantów notarialnych, które w terminie do dnia 31 grudnia 2009

r. (...) przedstawią Radzie Izby Notarialnej w S. umowę o pracę z notariuszem

(aplikant etatowy) albo w terminie do dnia 29 grudnia 2009 r. Rada Izby Notarialnej

w S. podejmie uchwałę o wyznaczeniu na patrona notariusza (...), który wyraził

pisemną zgodę na objęcie patronatem aplikanta (aplikant pozaetatowy) (...)” (pkt 4);

“Rada Izby Notarialnej w S. nie będzie zawierać umów o pracę, o których mowa w

§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w

sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) z osobami

wpisanymi na listę aplikantów notarialnych” (pkt 5); “Mając na względzie dbałość o

odpowiedni poziom szkolenia oraz wymogi ustawy Prawo o notariacie i

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie

organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) jeden notariusz nie

3

może być patronem więcej niż 5 aplikantów. Jeżeli przemawiają za tym szczególne

okoliczności, w szczególności wyjątkowe uznane zdolności dydaktyczne notariusza

i warunki lokalowe jego Kancelarii, Rada Izby Notarialnej w S. może wyrazić zgodę

na szkolenie przez takiego notariusza większej liczby aplikantów.” (pkt 6); “Z uwagi

na zachowanie powagi i godności wykonywania zawodu notariusza, Rada Izby

Notarialnej w S. zastrzega sobie możliwość kontroli przebiegu odbywania aplikacji

przez poszczególnych aplikantów.” (pkt 7); “Osoby wpisane na listę aplikantów

notarialnych, które w terminie do 31 grudnia 2009 roku nie przedstawią Radzie Izby

Notarialnej w S. umowy o pracę z notariuszem lub w terminie do dnia 28 grudnia

2009 roku nie przedłożą zgody notariusza na objęcie patronatem (...) rozpoczynają

odbywanie aplikacji notarialnej od dnia 1 stycznia roku następnego po roku, w

którym przedstawią taką umowę albo zgodę na objęcie patronatem, wyrażoną

przez notariusza, który następnie przez Radę Izby Notarialnej w S. zostanie

wyznaczony na patrona” (pkt 8); “Zawarcie, przez osobę wpisaną na listę

aplikantów notarialnych, umowy o której mowa w punkcie 4) powyżej lub powzięcie

uchwały przez Radę Izby Notarialnej w S. o wyznaczeniu na patrona notariusza,

który wyraził pisemną zgodę na objęcie patronatem osoby wpisanej na listę

aplikantów, uprawnia taką osobę do uczestnictwa w zajęciach seminaryjnych,

przewidzianych w § 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia

2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (...)” (pkt 9); “Opłaty za

aplikację notarialną, określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9

grudnia 2005 roku w sprawie wysokości opłaty rocznej wnoszonej przez aplikantów

notarialnych na szkolenie (Dz. U. Nr 244, poz. 2077), pobierane będą jedynie od

osób, które w terminie do 31 grudnia 2009 roku przedstawią Radzie Izby Notarialnej

w S. umowę o pracę z notariuszem albo dla których w terminie do dnia 29 grudnia

2009 r. Rada Izby Notarialnej w S. wyznaczy na patrona notariusza, który wyraził

pisemną zgodę na objęcie patronatem” (pkt 10); “Nieusprawiedliwione nie

uczestniczenie przez aplikanta w szkoleniu jest podstawą do wszczęcia wobec

niego postępowania dyscyplinarnego, zaś nie przystąpienie do kolokwiów, o

których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia

2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze

zm.) i § 6 uchwały nr VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 września

4

2009 roku w sprawie programu aplikacji notarialnej lub uzyskanie z jednego z tych

kolokwiów i kolokwium poprawkowego ocen niedostatecznych, stanowi podstawę

do skreślenia z listy aplikantów notarialnych” (pkt 13);

Według Ministra Sprawiedliwości zaskarżona uchwała narusza przepisy:

1) art. 71 § 1, § 2, § 3 i § 5 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1

i ust. 2 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z

dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej

(Dz.U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) przez zawarcie w pkt 3, 4, 8, 9 i

10 zaskarżonej uchwały postanowień sprzecznych z powołanymi,

jednoznacznie brzmiącymi przepisami prawa powszechnie

obowiązującego, które wywołują konsekwencje niemożliwe do

zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i rażąco

naruszają wymienione przepisy;

2) art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 11 ust. 1 i ust. 2

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.

w sprawie organizacji aplikacji notarialnej regulujące czas aplikacji,

przez dopuszczenie w pkt 3, 4, 8 i 9 zaskarżonej uchwały

możliwości wydłużenia – ponad okres wskazany w ustawie – czasu

trwania aplikacji i ominięcie prawnego nakazu rozpoczęcia aplikacji

w ustalonym ustawą dniu;

3) art. 35, art. 73 i art. 75 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 7 ust. 1

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji

aplikacji notarialnej, przez uchwalenie w pkt 13 zaskarżonej

uchwały regulacji niezgodnej z normami ustawy oraz wskazanego

rozporządzenia, wykraczającej poza upoważnienie ustawowe,

przez ustanowienie sankcji skreślenia z listy aplikantów z powodu

nie przystąpienia do kolokwiów lub uzyskania z jednego z

kolokwiów i kolokwium poprawkowego ocen niedostatecznych, oraz

określenie przesłanki stanowiącej naruszenie odpowiedzialności

dyscyplinarnej aplikantów;

4) art. 73 i art. 72 § 1 oraz art. 35 pkt 3 w związku z art. 75 ustawy -

Prawo o notariacie, przez przekroczenie w postanowieniach pkt 1,

5

3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 i 13 zaskarżonej uchwały kompetencji Rady,

zgodnie z którymi na radzie izby notarialnej spoczywa obowiązek

organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej, a jego realizacja

podlega wydanemu na podstawie art. 75 ustawy rozporządzeniu

Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej;

5) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na uchylenie się Rady Izby

Notarialnej w S. od wykonania, w interesie publicznym, obowiązków

nałożonych na samorząd przez ustawę – Prawo o notariacie (art.

73 ustawy) i podjęcie uchwały sprzecznej z przepisami ustawowymi

i przepisami aktów wykonawczych, wykraczających poza ustawowe

kompetencje Rady;

6) art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP

przez naruszenie praw kandydatów na aplikantów notarialnych

wynikających z wymienionych przepisów konstytucyjnych.

W uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na wyrok Trybunału

Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, podkreślono, że uchwały organów

samorządu notarialnego wydawane są w granicach powszechnie obowiązującego

prawa i nie mogą być sprzeczne z prawem. Wskazując na wyroki Sądu

Najwyższego z 26 lutego 2004 r., III SZ 3/03 i z 19 września 1996 r., I PO 7/96,

stwierdzono, że organy samorządu notarialnego nie mają kompetencji do

dokonywania wykładni prawa powszechnie obowiązującego. Poza tym żaden

przepis ustawy nie przewiduje zawieszenia wykonywania obowiązku organizowania

i przeprowadzenia aplikacji notarialnej. Przepisy ustawy nie uzależniają realizacji

tego obowiązku w stosunku do niektórych aplikantów od dokonania czynności

nieprzewidzianych w ustawie (wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 1999 r., III SZ

4/99). Ustawa – Prawo o notariacie jednoznacznie wiąże status aplikanta z

momentem wpisu na listę aplikantów a wyznaczenie patrona dla aplikanta należy

do zadań rady izby notarialnej. Prawo o notariacie i rozporządzenie w sprawie

organizacji aplikacji notarialnej wskazują, że nie ma przepisów, które zobowiązują

aplikanta do samodzielnego poszukiwania notariusza w celu zawarcia umowy o

pracę lub szkolenie. Brak też regulacji, które uprawniają izby do wprowadzenia

6

innych niż ustawowe warunków uzależniających rozpoczęcie aplikacji. Z

powołaniem się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 1999 r., II

SA 1537/98, zaznaczono, że przyjęcie na aplikację notarialną nie następuje

poprzez zatrudnienie, czyli w drodze cywilnoprawnej. Zatrudnienie aplikanta jest

czynnością wtórną w stosunku do wcześniejszej decyzji o przyjęciu na aplikację.

Tym samym, dokonanie wpisu na listę aplikantów notarialnych jest równoznaczne z

obowiązkiem umożliwienia aplikantowi rozpoczęcia odbywania aplikacji.

Zaznaczono również, że osoba wpisana na listę aplikantów uzyskuje status

aplikanta i rozpoczyna trwającą 2 lata i 6 miesięcy aplikację. Niewypełnienie przez

Radę obowiązku wyznaczenia patrona w terminie umożliwiającym zgodne z

przepisami rozpoczęcie aplikacji wpływa na czas jej trwania. Rada przyznała sobie

uprawnienie do przedłużania czasu aplikacji.

Uzasadniając niezgodność postanowień zawartych w pkt 13 zaskarżonej

uchwały z art. 35, art. 73 oraz art. 75 ustawy – Prawo o notariacie oraz z § 7 ust. 1

rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, Minister Sprawiedliwości

wskazał, że ani w ustawie – Prawo o notariacie ani w przepisach wykonawczych do

tej ustawy nie ustanowiono dla rad izb notarialnych kompetencji do ustalania

przesłanek skreślenia aplikantów z listy aplikantów notarialnych oraz przesłanek

odpowiedzialności dyscyplinarnej aplikantów. Status aplikantów notarialnych

normuje ustawa – Prawo o notariacie oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie

Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Nie jest

dopuszczalne, aby rada izby notarialnej, poza upoważnieniem zawartym w

przepisach prawa powszechnie obowiązującego, określała przesłanki skreślenia

aplikanta z listy, jak również przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej. Jeżeli w

przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest takich obostrzeń w

odniesieniu do aplikantów, to nie można zawierać ich w akcie niższego rzędu, jakim

jest uchwała rady izby notarialnej. Skreślenie z listy aplikantów może nastąpić -

zgodnie z ustawą – jedynie jako kara dyscyplinarna (art. 78 pkt 1 lit. e). Jest to

jednak jedna z kilku możliwych kar, która wymierzana jest fakultatywnie, a nadto

przez właściwy organ, w ustalonych procedurach, przy odpowiednim stosowaniu

Kodeksu postępowania karnego. Ustawa nie określa jako przesłanki

odpowiedzialności dyscyplinarnej – nieuczestniczenia w zajęciach na aplikacji.

7

Kwestię tę reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji

aplikacji notarialnej. Zgodnie z tym rozporządzeniem (§ 4 ust. 2 i § 5 ust. 2), do

okresu aplikacji nie wlicza się nieobecności aplikanta na zajęciach trwających

dłużej niż 30 dni w każdym roku aplikacji, a w przypadku aplikanta pozaetatowego

trwającej dłużej niż 10 dni w każdym roku aplikacji, bez względu na przyczynę

nieobecności (nie wliczając do tego okresu przysługujących aplikantom urlopów).

Brak jest także upoważnienia dla Rady Izby Notarialnej w S. do określenia sankcji

za nieusprawiedliwione nieuczestniczenie aplikanta na zajęciach szkoleniowych.

W ocenie Ministra, zaskarżona uchwała wykracza poza wynikające z art. 35

pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie umocowanie do organizowania szkolenia

aplikantów. Uprawnienia z art. 73 i art. 35 pkt 3 należy rozumieć jako umocowanie

do organizowania zajęć szkoleniowych dla aplikantów stosownie do rozporządzenia

w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Rada nie jest uprawniona do

decydowania o procedurze wpisu na listę aplikantów, zasad rozpoczęcia aplikacji,

wyboru sposobu jej odbywania, ponieważ kwestie te reguluje ustawa. Fakt

upoważnienia Ministra Sprawiedliwości w art. 75 ustawy – Prawo o notariacie do

określenia, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, w drodze rozporządzenia,

organizacji aplikacji notarialnej (w odróżnieniu od aplikacji adwokackiej i

radcowskiej, których organizacja podlega uchwalonym przez te samorządy

regulaminom) przesądza o ograniczonej roli samorządu notarialnego w tym

zakresie.

Skarżący podkreślił, że jeżeli procedury naboru na aplikację oraz wpisu na

listę aplikantów zostały wyczerpująco i szczegółowo uregulowane w ustawie –

Prawo o notariacie w Rozdziale 7 “Aplikanci i asesorzy notarialni”, a zwłaszcza w

art. 71, 71a, 71b, 71d, 71e, 71k, 72, 72a oraz art. 73 ustawy, natomiast organizacja

aplikacji została ustalona w przepisach powoływanego rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości, to nie można kompetencji rad izb notarialnych w zakresie

organizowania i prowadzenia aplikacji interpretować rozszerzająco.

W odniesieniu do pkt 1 zaskarżonej uchwały, skarżący podkreślił, że status

komisji kwalifikacyjnej wynika wprost z przepisów ustawy – Prawo o notariacie oraz

z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2009 r. w

sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz

8

przeprowadzenia egzaminu wstępnego. Analiza tych przepisów prowadzi do

wniosku, że komisja jest organem do przeprowadzenia egzaminu wstępnego, ale

ma też szereg innych kompetencji, związanych m.in. z dopuszczeniem kandydatów

do egzaminu oraz ustaleniem wyników egzaminu. Uchwała organu samorządu

notarialnego nie może zatem zawierać zapisów, które zawężają kompetencje

niezależnej od samorządu właściwego komisji.

Minister Sprawiedliwości uznaje, że zastosowanie postanowień zawartych w

pkt 3, 4, 8, 9 i 10 zaskarżonej uchwały skutkowałoby pogorszeniem sytuacji

aplikantów przez zmianę charakteru prawnego wpisu na listę aplikantów. Uzyskanie

wpisu stanowi bowiem prawo osoby spełniającej wymogi określone w art. 71 § 2 i 3

ustawy – Prawo o notariacie, którego realizację ustawodawca dodatkowo

zagwarantował formułując w art. 71 § 4 tej ustawy zakaz odmowy dokonania wpisu

na listę aplikantów po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach – wśród

wymogów tych nie ma jednak obowiązku poszukiwania patrona. Kwestionowane

zapisy uchwały naruszają także ustawowo zagwarantowane (art. 71 ustawy –

Prawo o notariacie oraz § 1 ust. 1 i 2, a także § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie

organizacji aplikacji notarialnej) prawa osób, które uzyskały pozytywny wynik z

egzaminu wstępnego na aplikację w zakresie 2 – letniego okresu do złożenia

wniosku o wpis na listę aplikantów notarialnych od dnia doręczenia uchwały

ustalającej wynik egzaminu wstępnego, ograniczając de facto możliwość wyboru

terminu rozpoczęcia aplikacji, przez zobowiązanie aplikantów do uprzedniego

przedstawienia umów o szkolenie lub umów o pracę z notariuszami.

Skarżący zwrócił uwagę że zapisane w pkt 5 zaskarżonej uchwały,

wykluczenie możliwości zatrudnienia aplikantów przez Radę, jest sprzeczne z

ustawą – Prawo o notariacie i rozporządzeniem w sprawie organizacji aplikacji

notarialnej. Ponadto przepisy ustawy – Prawo o notariacie oraz rozporządzenia

Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie zawierają

też ograniczenia liczby aplikantów, których patronem może być jeden notariusz.

Tymczasem ograniczenie do liczby 5 aplikantów zostało zawarte w pkt 6

zaskarżonej uchwały.

Według skarżącego pkt 7 zaskarżonej uchwały jest zbędny wobec

jednoznacznego brzmienia art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, który dotyczy

9

organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej przez radę izby notarialnej na

podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.

Skarżący zauważył, że zgodnie z pkt 8 zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy

aplikant nie przedstawi takiej umowy będzie zmuszony to zrobić w roku następnym,

a zatem przysługujący mu okres 2 lat przewidzianych na złożenie wniosku ulegnie

skróceniu.

Z kolei pkt 10 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 72a § 1

ustawy – Prawo o notariacie stanowiącym, że “aplikacja notarialna jest odpłatna”.

Do uiszczenia opłaty zobowiązani są bowiem ustawowo wszyscy aplikanci, tj.

osoby wpisane na listę aplikantów, jak również wszyscy są uprawnieni i zarazem

zobowiązani do rozpoczęcia aplikacji w jednym ustawowym terminie. Dokonana w

kwestionowanej uchwale modyfikacja, że opłata zostanie pobrana od osób, które

przedstawią umowę o pracę z notariuszem lub którym rada wyznaczy patrona, jest

niezgodna z art. 72a § 1 ustawy – Prawo o notariacie.

Również zawarte w pkt 13 zaskarżonej uchwały postanowienie dotyczące

podstaw do skreślenia aplikanta z listy aplikantów notarialnych stanowi

przekroczenie kompetencji Rady wynikających z art. 35 pkt 3 i doprecyzowanych w

art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, ponieważ art. 73 ustawy wyraźnie zawęża

kompetencje rad w tym zakresie określając, że organizacja i prowadzenie aplikacji

odbywa się na podstawie programu aplikacji, co wskazuje na jedynie

administracyjno – organizacyjny charakter tych uprawnień. Uprawnienia te nie

obejmują działań, do których należy władcze rozstrzyganie o utracie uprawnień

przez osobę, która uzyskała status aplikanta, czy też o przesłankach naruszenia

odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Postanowienia zaskarżonej uchwały zawarte w pkt 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 13 z

uwagi na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy – Prawo o notariacie

oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji

notarialnej naruszają także prawa gwarantowane jednostce w przepisach

konstytucyjnych, tj. w art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 32 ust. 1 (równość wobec prawa)

oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP (wolność wykonywania zawodu). Wprowadzenie

dodatkowych wymogów ograniczających w konsekwencji dostęp do wykonywania

wybranego zawodu, narusza art. 65 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3

10

Konstytucji RP. Zgodnie z art. 65 Konstytucji RP, wolność wykonywania zawodu

jest każdemu zapewniona, a wyjątki od tej zasady może przewidywać jedynie

ustawa. Ustawa – Prawo o notariacie wprowadziła wymogi niezbędne do uzyskania

wpisu na listę aplikantów notarialnych, a uchwała w sposób nieuprawniony warunki

te rozszerza.

Ograniczenie przez zapisy wprowadzone zaskarżoną uchwałą wynikających

z ustawy uprawnień osób, które zdały egzamin wstępny na aplikację i spełniają

pozostałe warunki określone w art. 71 ustawy, przez przekroczenie kompetencji

Rady do wydawania w tym zakresie uchwał, narusza także art. 31 ust. 1 Konstytucji

RP, który jednoznacznie stanowi, że wolność podlega ochronie prawnej, a zatem

nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Nie

można zatem zmuszać zarówno kandydatów na aplikantów, jak i aplikantów (czyli

osoby wpisane na listę aplikantów), do spełnienia dodatkowych wymogów

nieprzewidzianych w art. 71 i art. 71 d § 2 ustawy – Prawo o notariacie oraz § 1

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej,

zwłaszcza, że umocowanie do tego rodzaju działań rady nie wynika z przepisów

obowiązującego prawa.

Skarżący podkreślił, że w wyroku Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., I PO

4/94, stwierdzono, iż organ samorządu zawodowego notariuszy nie może, mocą

własnej uchwały, odmówić wykonywania kompetencji powierzonej mu przepisami

ustawy oraz iż kompetentny organ nie może się zatem "zrzec" swej kompetencji,

bowiem jest ona w świetle prawa nie tylko uprawnieniem, lecz przede wszystkim

obowiązkiem działania w określonej sferze spraw (podobnie w wyroku Sądu

Najwyższego z 24 maja 1994 r., I PO 7/94 oraz postanowieniu Sądu Najwyższego

z 21 września 1995 r., I PO 8/95).

Akty niższej rangi, takie jako uchwały samorządów zawodowych, muszą być

wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i nie mogą być z sprzeczne z

regulacjami zawartymi w ustawie (wyroki Sądu Najwyższego z 14 października

1999 r., III SZ 2/99 i z 26 lutego 2004 r., III SZ 2/03).

Z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące

zasady równości (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U 7/87, orzeczenie z 26 kwietnia

1995 r., K 11/94; wyrok z 28 maja 2002 r., P 10/01, wyrok z 24 kwietnia 2006 r., P

11

9/05, wyrok z 18 lutego 2004 r., P 21/02, wyroku z 2 września 2008 r., K 35/06),

skarżący stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają różnicowania

wymogów zarówno wobec osób, które uczestniczyły w naborze na aplikację

notarialną w drodze egzaminu wstępnego, jak i tych, które egzamin ten zdały.

Wszystkie te osoby podlegają tym samym regulacjom prawnym i posiadają takie

same prawa do uzyskania wpisu na listę aplikantów i odbywania aplikacji.

Postanowienia pkt 9 zaskarżonej uchwały, uzależniając rozpoczęcie zajęć

seminaryjnych od zawartej przez aplikanta umowy o pracę z notariuszem lub

uzyskania pisemnej zgody notariusza na objęcie patronatem, zakładają nierówne

traktowanie kandydatów, pomimo że przystąpili do egzaminu wstępnego na tych

samych warunkach i przysługują im jednakowe prawa.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Stosownie do art. 47 § 1 Prawa o notariacie wystąpienie Ministra

Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego o uchylenie uchwały organu samorządu

notarialnego odnosi się do uchwał “sprzecznych z prawem”. Wymagana

sprzeczność nie musi mieć szczególnej intensywności, gdyż rażące naruszenie

prawa wydłuża tylko do 6 miesięcy przysługujący Ministrowi termin 3 miesięcy od

dnia doręczenia uchwały.

Nie budzą wątpliwości i zostały już jednoznacznie potwierdzone w

orzeczeniach Sądu Najwyższego dotyczących tego zakresu, zasady weryfikacji

uchwał organu samorządu notarialnego pod kątem ich niesprzeczności (zgodności)

z prawem.

Rozpoznając przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości zarzuty i

wniosek jego wystąpienia o uchylenie nieomalże wszystkich postanowień

zaskarżonej uchwały Sąd Najwyższy przyjął w punkcie wyjścia założenie, że

uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu

powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniowm

wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także

do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię

uregulowaną badź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi

12

powierzonymi należącymi do jego zadań i kompetencji. Do tego ostatniego

ograniczenia należy dodać zastrzeżenie, że kompetencja uchwałodawcza organów

samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu z ustawy do jej

skonkretyzowania wykonawczego tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą, a

aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy Prawo o natariacie i

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Z drugiej strony organy samorządu notarialnego nie muszą powoływać się na

konkretne upoważnienie (tzw. delegację) do wydania uchwały, gdy ich akty

prawodawcze dotyczą wewnętrznych spraw samorządu. Zawsze jednak realizacje

spraw samorządu notarialnego w formie aktów prawodawczych poddane są prawu

powszechnie obowiązującemu. W tym sensie należy odróżnić zawarte w art. 75

Prawa o notariacie ustawowe upoważnienie udzielone Ministrowi Sprawiedliwości

do określenia w drodze rozporządzenia organizacji aplikacji notarialnej od

ustawowego określenia – w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie – zakresu działania

rady izby notarialnej obejmującego organizowanie szkolenia aplikantów

notarialnych.

Podobnej formuły określającej zadania, a nie kompetencje prawodawcze

dotyczą także postanowienia art. 73 Prawa o notariacie, że aplikację notarialną

organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego

przez Krajową Radę Notarialną.

Nie można ograniczać prawa samorządu do wykonywania należącego do

niego zadania między innymi w formie uchwały. Jeżeli jednak rada izby notarialnej

wydaje uchwałę w zakresie zadania organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej,

to nie może w swych postanowieniach nie uwzględnić wynikających z prawa

powszechnego regulacji określających przesłanki (warunki) tego zadania, które do

rady izby notarialnej należy. Wykonywanie zadania organizacji i prowadzenia

aplikacji, także w drodze wewnętrznego aktu prawotwórczego, musi być zgodne z

regulacją prawa powszechnego między innymi co do warunków i skutków

uzyskania wpisu na listę aplikantów notarialnych (art. 71 § 3 i § 4 Prawa o

notariacie), rozpoczęcia, istoty i czasu trwania aplikacji (art. 72 ust. 1 Prawa o

notariacie) oraz form zatrudnienia aplikanta (art. 71 § 5 Prawa o notariacie).

13

Sąd Najwyższy uznaje, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał

sprzeczności z prawem postanowień zawartych w pkt 1, 6 i 7 zaskarżonej uchwały.

Nie jest przekonujące kwestionowanie pkt 1 uchwały, tylko dlatego – jak to

wynika z uzasadnienia skargi -, że “zapis ten może sugerować, że zadaniem

komisji jest jedynie przeprowadzenie egzaminu”.

Wbrew zastrzeżeniu Ministra Sprawiedliwości, nie ma podstaw do tego

ażeby dopatrywać się w uchwale jakiegoś całościowego uregulowania spraw

komisji kwalifikacyjnej, które wszak uregulowane są w ustawie i rozporządzeniu

wykonawczym do ustawy Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2009 r. W

tekście uchwały, niesprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego,

uregulowano wyłącznie specyficzny problem organizacyjny wynikający z tego, że

komisja kwalifikacyjna ma siedzibę w P., ale obejmuje obszar właściwości nie tylko

Izby Notarialnej w P., ale także Izb w Ł. i S. W tej sytuacji potrzebne było i o tym

tylko stanowi się w pkt 1 uchwały, ustalenie że “Rada Izby Notarialnej w S.

dokonuje wpisu na listę aplikantów notarialnych osoby, które uzyskały pozytywny

wynik tego egzaminu i deklarują odbywanie aplikacji notarialnej na obszarze

właściwości Izby Notarialnej w S”.

Nie jest także przekonującym argumentem mającym przemawiać - według

Ministra Sprawiedliwości – za sprzecznością z prawem pkt 6 zaskarżonej uchwały,

to że ani w ustawie ani w rozporządzeniu nie ma przepisu który stanowiłby o tym,

że notariusz nie może być patronem więcej niż 5 aplikantów. Jednakże w tym

wypadku brak regulacji w prawie nie ma znaczenia rozstrzygającego, skoro

wprowadzone w uchwale ograniczenie może być uznawane za mieszczące się w

zakresie odpowiedzialności rady notarialnej – jak to wyrażono wprost w zdaniu

pierwszym rozpatrywanego pkt 6 uchwały - za odpowiedni poziom szkolenia.

Zauważyć przy tym należy, że racjonalność i pragmatyzm także w aspektach

organizacji aplikacji należącej do rady ustaleń pkt 6 uchwały jest widoczny w

całości tej regulacji, według której jeden notariusz mógłby być patronem więcej niż

5 aplikantów “Jeżeli przemawiają za tym szczególne okoliczności, w szczególności

wyjątkowe uznane zdolności dydaktyczne notariusza i warunki lokalowe jego

kancelarii, Rada Izby Notarialnej w S. może wyrazić zgodę na szkolenie przez

takiego notariusza większej liczby aplikantów”.

14

Nie jest uzasadnione upatrywanie sprzeczności z prawem pkt 7 uchwały w

tym, że jest zbędny wobec jednoznacznego brzmienia art. 73 ustawy – Prawo o

notariacie. Abstrakcyjna formuła powołanego przepisu ustawy w jego brzmieniu

stanowiącym o organizowaniu i prowadzeniu aplikacji notarialnej nie porusza w

ogóle kwestii “kontroli przebiegu odbywania aplikacji przez poszczególnych

aplikantów”. Nie ma więc zarzuconej tożsamości porównywanych tekstów art. 73

Prawa o notariacie i pkt 6 uchwały. Istotne jest także, że Minister Sprawiedliwości

nie wysunął żadnych zastrzeżeń co do meritum kwestionowanego ustalenia

określającego właściwość Rady Izby Notarialnej w S. w zakresie kontroli przebiegu

odbywania aplikacji.

W zakresie pozostałym – poza punktami 1, 6 i 7 Sąd Najwyższy podzielił

wystąpienie Ministra Sprawiedliwości o sprzeczności z prawem zaskarżonych

postanowień uchwały.

Uznając zasadność przedstawionej przez Ministra Sprawiedliwości

argumentacji poszczególnych zarzutów w świetle założeń wyżej już omówionych

należy zwrócić uwagę na kwestie o znaczeniu zasadniczym.

Minister Sprawiedliwości zarzucił poszczególnym postanowieniom

zaskarżonej uchwały sprzeczność nie tylko ze wskazanymi przepisami ustawy

Prawo o notariacie ale także z niektórymi przepisami rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji

notarialnej.

Izba Notarialna w S.zakwestionowała możliwość weryfikowania zgodności z

prawem uchwały na podstawie powyższego rozporządzenia ze względu na

wydanie go na podstawie “blankietowego”, a więc niezgodnego z wymaganiem

wynikającym z art. 92 ust. 1 Konstytucji, upoważnienia ustawowego (art. 75 Prawa

o notariacie).

Rozważając powyższą kwestię Sąd Najwyższy wziął pod uwagę następujące

okliczności.

Istotnie w przepisie upoważniającym i zobowiązującym Ministra

Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia organizację aplikacji

notarialnej brak jest wytycznych dotyczących treści tego aktu. Pomimo tego nie ma

racji Izba Notarialna w S. określając rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości jako

15

niekonstytucyjne i dlatego pozbawione atrybutów legalności. Po pierwsze

bezpośrednio w art. 75 Prawa o notariacie zawarta jest swego rodzaju wskazówka,

która powinna mieć znaczenie dla aktu wykonawczego. Mianowicie Minister

Sprawiedliwości wykonuje kompetencję prawodawczą “po uwzględnieniu z Krajową

Radą Notarialną”, która jest reprezentantem notariatu (art. 38 Prawa o notariacie) i

która ma w zakresie działania między innymi ustalenie programu aplikacji

notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o

notariacie). Po drugie obowiązek uzgodnienia z Krajową Radą Notarialną dotyczy

materii ze swej natury specyficznie konkretnej – organizacji, regulowanie której w

akcie prawodawczym do ustawy wykonawczym, nie powinno wykraczać poza

zasady i granice w ustawie określone. Po trzecie nie jest tak, że ustawa Prawo o

notariacie nie zawiera bezpośrednich określeń organizacji aplikacji notarialnej. Jest

raczej przeciwnie, tyle tylko, że ustawowe uregulowanie spraw z zakresu

organizacji aplikacji notarialnej zostało zrealizowane w innych przepisach, między

innymi w przepisach, które stały się normatywnym wzorcem oceny przedmiotowej

uchwały (art.:35, 71 § 1 i § 2 i § 5,72 §1, 73 i 75). Izba Notarialna w Szczecinie nie

przedstawiła argumentacji, która mogłaby wskazywać na to, że zastosowane w

sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (§ 1 ust. 1 i 2, § 2 pkt 2,

§ 11 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1) są uregulowaniami oderwanymi od wymienionych wyżej

regulacji ustawowych. Przeciwnie zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości są regulacjami ściśle wykonawczymi zachowującymi zasady i sens

ustawy. Rozpoznając tę kwestię Sąd Najwyższy miał na uwadze konstytucyjną

analizę upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego zawartą w

uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 28/98.

W rozpoznawanym wypadku nie zachodzi niedopuszczalna blankietowość

upoważnienia dla aktu wykonawczego z pozostawieniem organowi upoważnionemu

“możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do

których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani

wskazówek”.

Powyższa ocena dotyczy w pierwszym rzędzie, w ustawie określonej a w

akcie wykonawczym jedynie doprecyzowanej zasady zobowiązania rady izby

notarialnej do organizowania i prowadzenia aplikacji (art. 73 Prawa o notariacie),

16

którego wykonywanie nie może być relatywizowane ze względu na warunki, które

sama rada, bez upoważnienia ustawowego, uznawałaby za zwalniające ją lub

ograniczające ustawowy obowiązek (kompetencję i odpowiedzialność). Z

powołanego przepisu, a także innych wskazanych i rozważonych w wystąpieniu

Ministra Sprawiedliwości, w szczególności art. 71 § 1, § 2 i § 3 i § 4 Prawa o

notariacie wynika, że osoby które spełniły warunki przewidziane w ustawie powinny

być wpisane na listę aplikantów. Z kolei wpis taki zapewnia uzyskanie atatusu

aplikanta z wszystkimi powiązanymi z tym statusem upoważnieniami i

obowiązkami, wśród których na pierwszym planie jest odbycie aplikacji. Zgodnie z

art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikacja rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku,

trwa 2 lata 6 miesięcy i polega na zaznajamianiu się aplikanta z całokształtem

pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia

się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych i wieczystoksięgowych.

Rozpatrując kwestie odmiennie przedstawione przez Ministra

Sprawiedliwości i przez Izbę Notarialną w S. należy zwrócić uwagę, że to nie

rozporządzenie wykonawcze ale sama ustawa przesądzająco rozstrzygnęła

(określiła) sporne problemy. Dotyczy to również zatrudnienia aplikanta, które staje

się środkiem realizacji jego statusu, w tym wymienionego wyżej prawa do odbycia

aplikacji w przewidzianym terminie. Jeżeli w art. 71 § 5 Prawa o notariacie stanowi

się o tym, że aplikant notarialny może być również zatrudniony przez notariusza

prowadzącego kancelarię lub radę izby notarialnej, to w połączeniu z pozostałymi

regulacjami ustawy, nie można odmówić racji Ministrowi Sprawiedliwości, że

określenie zawarte w art. 73 Prawa o notariacie należy rozumieć, jako powierzenia

radzie izby notarialnej kompetencji i obowiązku zapewnienia sposobów organizacji i

prowadzenia aplikacji, które umożliwią realizację zapewnionego przez ustawę

statusu aplikanta. Formy zatrudnienia aplikanta, o których mowa w art. 71 § 5

Prawa o notariacie nie zostały w ustawie określone wyczerpująco; znamienne co do

tego jest użycie w tym przepisie wyrażenia “również”. Takiej regulacji ustawowej

odpowiadają jej uszczegółowienia zawarte w rozporządzeniu Ministra

Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej powołane w

rozpatrywanym wystąpieniu Ministra Sprawiedliwości. Dotyczy to swego rodzaju

“domknięcia” form odbywania aplikacji w § 1 ust. 2 rozporządzenia, przez ustalenie,

17

że jeżeli nie dojdzie do zastosowania umowy o pracę z notariuszem lub radą izby

notarialnej, to “aplikant odbywa aplikację u notariusza wyznaczonego przez radę

izby notarialnej, która dokonała wpisu na listę aplikantów notarialnych.Ustalony jest

więc, zgodnie z ustawą, system który powinien zapewnić odbycie aplikacji każdemu

aplikantowi.

Rację ma Minister Sprawiedliwości, że w zaskarzonych postanowieniach

uchwały nie został zrealizowany sens kompetencji rady izby notarialnej do

organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej zgodnie z ustawą, jest raczej

wyrażony w tych postanowieniach sprzeciw przeciwko wynikającemu z ustawy

obowiązkowi stworzenia warunków organizacyjnych zapewnijących każdemu

aplikantowi prawo do odbycia aplikacji w przewidzianym terminie. Najbardziej

wyraźnie wyraża to pkt 3 uchwały w stwierdzeniu Rady Izby Notarialnej w S., że

wpis na listę aplikantów nie jest równoznaczny z rozpoczęciem odbywania aplikacji

notarialnej i ma jedynie charakter rejestracji. W takim duchu sprzeciwu wobec

systemu przewidzianego w ustawie brzmią także dyrektywy pkt 4 i 5, 8 i 9 uchwały,

według których aplikanci muszą praktycznie sami zapewnić sobie zatrudnienie u

notariusza; forma aplikacji pozaetatowej jest zaledwie tolerowana skoro opiera się

na procedurze uzyskiwania specjalnej pisemnej zgody notariusza, z wykluczeniem

zawierania umów o pracę przez Radę Izby Notarialnej w S. Można więc, tak jak to

interpretuje Minister Sprawiedliwości, uznać zaskarżone postanowienia jako

wyrażenie sprzeciwu wobec prawa powszechnie obowiązującego, któremu Rada

Izby Notarialnej w S. w okreslonym zakresie nie chce się poddać i nie chce

odpowiednio mobilizować do wykonania celów ustawy swych członków. Warto przy

tej okazji przypomnieć, że zgodnie z § 44 ust. 1 Kodeksu Etyki Zawodowej

Notariusza (uchwała Nr19 Krajowej Rady Notarialnej z dnia 12 grudnia 1997 r.)

obowiązkiem notariusza jest współdziałanie z władzami samorządu i lojalność

wobec jego organów. W tym wypadku problemem jest określenie przez Radę Izby

Notarialnej w S. jej odpowiedzialności za organizację i odbywanie aplikacji

notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Nalezy także zgodzić się z Ministrem Sprawiedliwości, że w ramach

kompetencji określonej w art. 35 pkt 3 Prawa o notariacie, na której opiera się

zaskarżona uchwała nie mieści się ustalenie w jej pkt 13 kwestii dotyczących

18

odpowiedzialności dyscyplinarnej aplikantów w szczególności ustalenia podstawy

do skreślenia z listy aplikantów notarialnych (por. w tym zakresie regulacje

ustawowe, w szczególności art. 74i oraz art. 78 Prawa o notariacie).

Z przedstawionych przyczyn podzielając wystąpienie Ministra

Sprawiedliwości w zakresie pkt 3, 4, 5, 8, 9, 10 i 13 zaskarżonej uchwały

naruszającej prawo Sąd Najwyższy orzekł jak w pkt 1 wyroku, natomiast w pkt 2

wyroku orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonych punktów 1, 6 i 7 uchwały, co

do których nie zachodzi sprzeczność z prawem (art. 47 § 2 Prawa o notariacie).