III CZP 30/10

Uchwała z dnia 27 maja 2010 r., III CZP 30/10

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący)

Sędzia SN Dariusz Dończyk

Sędzia SN Wojciech Katner (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w

W., Oddział Regionalny w O. przeciwko Małgorzacie H. przy uczestnictwie

interwenienta ubocznego Gminy O. o eksmisję i ustalenie odszkodowania, po

rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 27 maja 2010 r.

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Olsztynie

postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r.:

"Czy ze względu na treść artykułu 1 a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o

ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu

cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) przepis artykułu 45

ustęp 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych

Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398ze zm.)

stanowi podstawę do nałożenia na Gminę obowiązku dostarczenia lokalu

socjalnego osobie, której Sąd nakazał opróżnienie lokalu, będącego w dyspozycji

Wojskowej Agencji Mieszkaniowej?”

podjął uchwałę:

Przepisy art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o

zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (jedn. tekst: Dz.U. z

2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia

21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy

i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze

zm.) stanowią podstawę prawną do nałożenia na gminę obowiązku

dostarczenia lokalu socjalnego osobie, której sąd nakazał opróżnienie lokalu

mieszkalnego pozostającego w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Uzasadnienie

(...) Pozwana Małgorzata H. zajmuje lokal mieszkalny należący do zasobów

powodowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie decyzji z 1990 r. Ze

względu na to, że pozwana, będąca rencistką korzystającą z pomocy społecznej z

powodu swej niepełnosprawności, nie uiszcza czynszu ani innych opłat z tytułu

zajmowania mieszkania, a nie może być wobec niej wydana decyzja o

przymusowym wykwaterowaniu na podstawie art. 38 i 45 ust. 1 ustawy z dnia 22

czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (jedn.

tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm. – dalej" u.z.S.Z.R.P."). Agencja

zastosowała tryb przewidziany w art. 45 ust. 3 tej ustawy i skierowała sprawę na

drogę postępowania sądowego. Żądanie zasądzenia odszkodowania zostało oparte

na art. 37a ust. 1 u.z.S.Z.R.P.

Powołując się na art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P., Gmina O. przystąpiła do sprawy w

charakterze interwenienta ubocznego i wniosła o nieprzyznawanie pozwanej prawa

do lokalu socjalnego. Wskazała art. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie

praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

(jedn. tekst Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l." lub "ustawa o

ochronie praw lokatorów"), według którego jej przepisów nie stosuje się do lokali

będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Stwierdziła, że nie ma

podstaw do stosowania art. 18 ust. 5 tej ustawy, a zatem gmina nie ponosi

odpowiedzialności za dostarczenie lokali socjalnych osobom, zajmującym

dotychczas lokale znajdujące się w zasobie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

Wyrokiem Sądu pierwszej instancji nakazano pozwanej opróżnienie

zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego, z jednoczesnym przyznaniem

pozwanej prawa do otrzymania lokalu socjalnego i nakazaniem wstrzymania

czynności związanych z opuszczaniem lokalu do czasu złożenia przez Gminę O.

oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Określono także należne powódce

od pozwanej odszkodowanie miesięczne za korzystanie z lokalu.

Apelację od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła interwenientka uboczna

Gmina O. (...), a przy jej rozpoznawaniu powstało zagadnienie prawne budzące

poważne wątpliwości, które zostało przedstawione Sądowi Najwyższemu do

rozstrzygnięcia na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wiąże się z

wyjaśnieniem relacji między art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P. a art. 1a u.o.p.l., które

zostały wprowadzone do porządku prawnego przez ustawę z dnia 16 kwietnia

2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej

oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.). Z art. 45 ust. 3

u.z.S.Z.R.P. wynika, że do osób w nim wymienionych przepisie nie stosuje się trybu

egzekucji administracyjnej; Wojskowa Agencja Mieszkaniowa występuje do sądu z

pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, o orzeczenie o uprawnieniu

do otrzymania lokalu socjalnego, o wezwanie do udziału procesie gminy oraz o

określenie odszkodowania. Z kolei według art. 1a u.o.p.l., przepisów ustawy o

ochronie praw lokatorów nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej

Agencji Mieszkaniowej, co może prowadzić do wniosku, że lokale pozostające w

dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zostały wyłączone spod regulacji tej

ustawy w sposób bezwzględny i bez żadnych wyjątków. Z drugiej zaś strony art. 45

ust. 3 u.z.S.Z.R.P. przewiduje, że w razie nakazania eksmisji orzeka się o

uprawnieniu wskazanej w tym przepisie osoby do otrzymania lokalu socjalnego, po

wezwaniu gminy do udziału w sprawie, ale bez wskazania, czy spoczywa na niej

obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego. (...)

W kilku ustawach o tzw. służbach mundurowych znajdują się przepisy dające

prawo osobom, które na podstawie odpowiednich decyzji zajmują lokale mieszkalne

pozostające w zasobach różnych dysponentów, do dalszego ich zajmowania, mimo

utraty statusu osób, dla których te lokale zostały przeznaczone. Brak w tych

przepisach rozwiązania sytuacji, w której z różnych powodów, także takich jak w

sprawie rozpoznawanej przez Sąd przedstawiający zagadnienie prawne, występuje

potrzeba dostarczenia lokalu socjalnego. Poza ustawą o ochronie praw lokatorów, o

lokalach socjalnych stanowi tylko ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym

wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów

dla bezdomnych (Dz.U. Nr 251, poz. 1844 ze zm.). Kwestie budowy lokali

socjalnych powiązane zostały w tej ustawie ściśle z gminą, a w szczególności co do

wspierania jej w pozyskiwaniu lokali, które mogą być przeznaczone na cele

socjalne. Ustawa ta jednak nie definiuje lokalu socjalnego, odwołując się w tym

względzie do przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów.

W innych aktach prawnych można spotkać m.in. określenie "pomieszczenie

tymczasowe", którego używa art. 1046 k.p.c. w związku z opróżnieniem lokalu

służącego do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Ma ono jednak, w

przeciwieństwie do „lokalu socjalnego", ograniczony zasięg. Lokal socjalny jest

przyznawany osobom spełniającym określone prawem przesłanki, niezdolnym do

zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Jest także wyraźnie

wskazany podmiot zobowiązany, którym na podstawie art. 4 u.o.p.l. jest gmina.

Z tego artykułu wynika ponadto, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb

wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która wykonuje je,

wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Według art. 14 ust. 1

zdanie drugie u.o.p.l., obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie

właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu.

Z pojęciem „lokalu socjalnego" wiążą się zatem rozwiązania prawne

uregulowane w ustawie o ochronie praw lokatorów, które mają zapewnić realizację

prawa do takiego lokalu osobie do tego uprawnionej. Źródłem tych rozwiązań są

przepisy Konstytucji, a zwłaszcza art. 75, który wskazuje władze publiczne jako

zobowiązane do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokajaniu mieszkaniowych

potrzeb obywateli. W doktrynie trafnie zauważono, że próby odrywania prawa do

lokalu socjalnego od jedynej w systemie prawa regulacji bliżej określającej to

prawo, jaką stanowi ustawa o ochronie praw lokatorów, osłabiają ochronę lokatorów

i prowadzą do ochrony fasadowej, niedającej się skonkretyzować w realnych

uprawnieniach. (...)

W art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P. odwołano się do pojęcia „lokalu socjalnego" przez

nakazanie sądowi orzekającemu o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, będącego w

zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, orzeczenie także o uprawnieniu

pozwanego do otrzymania lokalu socjalnego. Należy zatem uznać, że dyspozycja

przytoczonej części końcowej przepisu art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P. jest wskazanym w

art. 4 ust. 2 u.o.p.l. „wypadkiem przewidzianym w ustawie". Wnioskowanie takie jest

uzasadnione, ponieważ powołany przepis ustawy o ochronie praw lokatorów

wskazuje – przed ogólnym odwołaniem się do przepisów tej ustawy – kto i w jakich

okolicznościach ma prawo oczekiwać przyznania prawa do lokalu socjalnego. Tego

wnioskowania nie narusza art. 1a u.o.p.l., gdyż dotyczy lokali będących w

dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a nie osób uprawnionych do lokali

socjalnych, o których stanowi art. 45 ust. 3 in fine u.z.S.Z.R.P. (...)

Jeżeli jednak art. 45 ust. 3 u.z.S.Z.R.P. stanowi, że należy orzec o

uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, a jednocześnie przewiduje obowiązek

wezwania gminy do udziału w sprawie, to tkwi w tym racjonalny cel, którym jest

uzyskanie przez uprawnionego lokalu socjalnego. (...) Wezwanie gminy do udziału

w sprawie ma na celu wykonanie przez nią obowiązku dostarczenia określonej

osobie tekiego lokalu. Potwierdzają to przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a

zwłaszcza art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.o.p.l., nakładający na gminę zadania

własne związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Skoro

zatem ustawodawca nie wskazał innego podmiotu jako wykonawcy uprawnienia

mieszkańca opróżniającego dotychczas zajmowany lokal mieszkalny, to

zapewnienie mu mieszkania w formie pomocy socjalnej, jeśli spełnia odpowiednie

warunki prawne, należy bezpośrednio do zadań gminy. Obowiązek dostarczenia

lokalu socjalnego nie należy do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, ponieważ w

przeciwieństwie do przepisów, które nakładają taki obowiązek na gminę, czyniąc to

bezpośrednio lub pośrednio, żaden przepis nie stanowi o takim obowiązku wobec

innego podmiotu, w tym wobec Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. (...)

Z tych względów rozstrzygnięto zagadnienie prawne, jak w uchwale (art. 390 §

1 k.p.c.).