III SK 8/10

Wyrok z dnia 21 września 2010 r.

III SK 8/10

1. W przypadku wszczęcia postępowania kontrolnego na podstawie art.

199 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171,

poz. 1800 ze zm.), warunkiem nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209

ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest wyczerpanie trybu unormowanego w

art. 201 tego Prawa.

2. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jeżeli uzyskał informację o

naruszeniu przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązków wynikają-

cych z Prawa telekomunikacyjnego w toku postępowania kontrolnego wszczę-

tego na podstawie art. 199 i następnych tego Prawa, nie może nałożyć na

przedsiębiorcę kary pieniężnej za uchybienia, których dotyczyło przedmiotowe

postępowanie kontrolne, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w

sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 210 ust. 1 w związku z art.

209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Przewodniczący SSN Halina Kiryło, Sędziowie SN: Romualda Spyt, Andrzej

Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 wrześ-

nia 2010 r. sprawy z powództwa Telekomunikacji Polskiej SA w Warszawie przeciw-

ko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej o nałożenie kary pieniężnej, na

skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w War-

szawie z dnia 30 września 2009 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w

Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania

kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

2

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia 3 lipca 2007 r. nało-

żył na Telekomunikację Polską SA (powódka) karę pieniężną w wysokości 2.000.000

zł za niewywiązywanie się z obowiązku zapewnienia użytkownikom końcowym swojej

sieci bezpłatnych połączeń z numerami alarmowymi zgodnie z wymaganiami okre-

ślonymi w art. 77 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Kara pieniężna została nałożo-

na na podstawie art. 206 ust. 1 oraz art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z

art. 77 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie kontrolne w dniach 25 kwietnia

2007 r. i 7-31 maja 2007 r. w celu zbadania przestrzegania przez powódkę obowiąz-

ków wynikających z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego. Po przeprowadzeniu postę-

powania wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na podstawie art.

210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego kary pieniężnej za czyn określony w art. 209

ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego. W toku postępowania kontrolnego ustalo-

no, że kontrolowany oddział powódki w B. nie posiadał żadnej procedury, z której

wynikałby sposób postępowania w przypadku przewidywanych przerw w łączności

telefonicznej celem zapewnienia użytkownikom końcowym niezbędnych połączeń z

numerami alarmowymi podczas prowadzenia prac naprawczo-serwisowych. W opinii

Prezesa Urzędu usunięcie stwierdzonych w czasie kontroli nieprawidłowości lub

podjęcie działań mających na celu ich usunięcie nie wyłącza stosowania przepisów o

nakładaniu kar pieniężnych.

Powódka zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem, wno-

sząc o jej uchylenie w całości lub zmianę poprzez uchylenie nałożonej kary pienięż-

nej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyj-

nego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu wydania decyzji przez osobę

nieuprawnioną; art. 201 ustawy, poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pienięż-

ną z pominięciem trybu przewidzianego w tym przepisie, gdyż żadne z dwóch postę-

powań kontrolnych nie zostało zakończone wydaniem zaleceń pokontrolnych, co

uniemożliwia w opinii powódki nałożenie kary pieniężnej. Ponadto, kara nałożona

przez Prezesa Urzędu ma charakter represyjny, podczas gdy Prawo telekomunika-

cyjne zezwala na nakładanie kar przymuszających. Wreszcie, brak podstaw do nało-

żenia kary pieniężnej, ponieważ Prezes Urzędu dokonał błędnych ustaleń faktycz-

nych w zakresie braku obowiązywania u powódki instrukcji o sposobie postępowania

przez jej pracowników w zakresie realizacji połączeń do służb alarmowych, bowiem

3

od 2005 r. u powódki obowiązuje odpowiednia instrukcja, która zdaniem powódki

kompleksowo reguluje wszelkie kwestie związane z powstającymi zakłóceniami w

funkcjonowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej.

Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. [..] oddalił

odwołanie powódki. Rozważając zarzut naruszenia art. 201 Prawa telekomunikacyj-

nego przez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną z pominięciem trybu przewi-

dzianego w tym przepisie, obejmującego przeprowadzenie kontroli, wydanie zaleceń

pokontrolnych, wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w

wykonaniu zaleceń pokontrolnych wraz z ewentualnym nałożeniem kary pieniężnej,

Sąd Okręgowy stwierdził, że zarzut ten nie ma uzasadnienia w przepisach ustawy.

Zdaniem Sądu Okręgowego w przepisach Prawa telekomunikacyjnego nie ma norm

uzależniających nałożenie kary pieniężnej od uprzedniego wyczerpania trybu, o któ-

rym mowa w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. W razie stwierdzenia naruszeń

przewidzianych w ustawie Prezes Urzędu nakłada, zgodnie z art. 209 Prawa teleko-

munikacyjnego karę pieniężną, zaś nałożenie kary pieniężnej w przypadku niewyko-

nania zaleceń pokontrolnych jest uprawnieniem organu, a nie obowiązkiem (art. 201

ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego). Sąd Okręgowy podzielił w tym zakresie argu-

mentację Sądu Apelacyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., VI ACa

929/07, zgodnie z którą przepisy art. 209 ust. 1 i art. 210 ust. 1 Prawa telekomunika-

cyjnego dają samodzielną podstawę do nałożenia kary pieniężnej wobec jedno-

znacznego brzmienia art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego.

Powódka zaskarżyła powyższy wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości,

zarzucając naruszenie art. 201 ust. 1-3 w związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomu-

nikacyjnego oraz art. 10 dyrektywy 2002/20 Parlamentu Europejskiego i Rady w

sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE

z 2002 r., L 108, s. 21, dalej jako dyrektywa 2002/20); art. 201 ust. 1-3 Prawa tele-

komunikacyjnego; art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 233 k.p.c.

oraz wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji

Prezesa Urzędu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. [...] oddalił

apelację powódki. Według Sądu Apelacyjnego art. 209 ustawy wymienia przypadki,

w których Prezes Urzędu obowiązany jest nałożyć na dany podmiot karę pieniężną,

4

natomiast art. 201 ust. 2 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego upoważnia Prezesa

Urzędu do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 209 Prawa telekomunika-

cyjnego. Tym samym wolą ustawodawcy było odróżnienie sytuacji, w których skut-

kiem niewypełnienia obowiązku wynikającego z Prawa telekomunikacyjnego może

być, choć nie musi, konieczność nałożenia kary pieniężnej. W ocenie Sądu Apelacyj-

nego zastosowanie w niniejszym przypadku trybu postępowania z art. 201 Prawa

telekomunikacyjnego byłoby pozbawione sensu, ponieważ niecelowe jest wydawanie

zaleceń pokontrolnych w sprawie usunięcia uchybień i uzależnienia dalszych decyzji

od postępowania kontrolowanego podmiotu, skoro fakt uchybienia obowiązkowi pły-

nącemu z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego wystąpił, ale nieprawidłowości zostały

już usunięte przez dany podmiot, jeszcze przed kontrolą. Zdaniem Sądu Apelacyjne-

go nie można dopuścić takiej sytuacji, za czym opowiada się powódka, że usunięcie

naruszenia przed wszczęciem postępowania kontrolnego albo w jego trakcie prowa-

dziłoby do „puszczenia w niepamięć” uchybienia. Sprzeciwia się temu art. 209 Prawa

telekomunikacyjnego, nakazujący nałożenie kary pieniężnej. Sąd Apelacyjny podzielił

pogląd doktryny, zgodnie z którym „wszelkie działania Prezesa UKE nakierowane na

usunięcie nieprawidłowości muszą być poprzedzone ustaleniami dokonanymi w try-

bie kontroli”, ale uznał go za niemający zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ

uchybienia zostały już usunięte, zatem działania Prezesa Urzędu nie były nakierowa-

ne na usunięcie nieprawidłowości, lecz na wyciągnięcie stosownych konsekwencji

prawnych z faktu naruszenia przepisów ustawy.

Sąd Apelacyjny nie podzielił również uzasadnienia sformułowanych w apelacji

zarzutów argumentami o naruszeniu zasady pewności prawa, ochrony zaufania oby-

watela do państwa, dostatecznej określoności przepisów oraz równości wobec

prawa, uznając, że rzekome naruszenia wyżej wymienionych zasad są skutkiem

błędnego przyjęcia, że Prawo telekomunikacyjne przewiduje dwa odrębne tryby na-

kładania tych samych kar pieniężnych na tę samą grupę podmiotów, podczas gdy

ustawa przewiduje dwa tryby nakładania kar pieniężnych, mające zastosowanie w

różnych przypadkach. Sąd Apelacyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art.

10 dyrektywy 2002/20 stwierdzając, że jego treść została prawidłowo wdrożona przez

art. 201 Prawa telekomunikacyjnego, zaś art. 10 dyrektywy 2002/20 ma zastosowa-

nie wtedy, gdy doszło do naruszenia przepisów wdrażających dyrektywę i naruszenie

to nie zostało usunięte. Natomiast w niniejszej sprawie doszło do naruszenia, które

5

zostało usunięte, zatem tryb postępowania kontrolnego, do którego odnosi się art. 10

dyrektywy 2002/20, nie ma zastosowania. Zdaniem Sądu Apelacyjnego kara pienięż-

na nałożona na podstawie art. 209 ma charakter represyjny, ponieważ jest to sankcja

za określone zaniedbanie.

Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego w całości skargą kasacyjną,

wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającego go wyroku Sądu

Okręgowego i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu z 3

lipca 2007 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu. Zaskarżonemu wyrokowi

zarzuciła naruszenie art. 201 ust. 1 i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez nie-

zastosowanie i niewydanie zaleceń pokontrolnych, pomimo zastosowania w niniej-

szej sprawie trybu przewidzianego w art. 199 w związku z art. 200 Prawa telekomu-

nikacyjnego; art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z art. 210 ust. 2 Prawa telekomunika-

cyjnego oraz art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20, poprzez nałożenie na powódkę

kary pieniężnej, pomimo braku wezwania do usunięcia stwierdzonych naruszeń oraz

pomimo samodzielnego usunięcia ewentualnych naruszeń przez powódkę; art. 10

ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20, poprzez nałożenie na powódkę kary pieniężnej bez za-

pewnienia możliwości uprzedniego usunięcia naruszeń w terminie przewidzianym w

dyrektywie oraz pomimo samodzielnego usunięcia zarzucanych naruszeń przez po-

wódkę; art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez nałożenie na powódkę

rażąco wygórowanej kary, niewspółmiernej do zakresu naruszenia oraz nieznajdują-

cej uzasadnienia w dotychczasowej działalności powódki.

Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Od-

nośnie do zarzutu naruszenia art. 201 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego

Prezes Urzędu podtrzymał swoje stanowisko co do odrębności postępowania w

sprawie nałożenia kary pieniężnej od postępowania kontrolnego prowadzonego na

podstawie art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego. Zdaniem Prezesa Urzędu art.

209 ust. 1 w związku z art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowią samo-

dzielną podstawę do nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia

obowiązków wynikających z przepisów ustawy lub odpowiedniej decyzji regulatora

rynku. Przemawia za tym systematyka Prawa telekomunikacyjnego, w której przepisy

uprawniające Prezesa Urzędu do nakładania kar pieniężnych zostały umieszczone w

wyodrębnionym dziale ustawy, samodzielnie normującym kwestie dotyczące sankcji

6

finansowych z tytułu naruszeń przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Prezes

Urzędu podnosi również, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej z art.

209 i 210 Prawa telekomunikacyjnego poprzedzone jest „zwykłym” postępowaniem

administracyjnym, podczas gdy nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 201 ust.

3 Prawa telekomunikacyjnego następuje poprzez postępowanie kontrolne i pokon-

trolne. Zdaniem Prezesa Urzędu przeciwko interpretacji przyjętej przez powódkę

przemawia także wykładnia celowościowa, zgodnie z którą, aby zrealizować cele

sankcji, organ regulacji musi mieć możliwość wymierzania ich od razu po stwierdze-

niu naruszenia, o którym mowa w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz w

każdym czasie. Nie można zatem zaakceptować postulatu, by nałożenie kary zawsze

było poprzedzone kontrolą i wydaniem zaleceń pokontrolnych. Odnosząc się do za-

rzutu naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z art. 210 ust. 2 Prawa telekomuni-

kacyjnego oraz art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20, Prezes Urzędu twierdzi, że prze-

pisy powołanej dyrektywy nie ograniczają możliwości określenia przez Państwo

Członkowskie odrębnego trybu nakładania kar pieniężnych, zatem wprowadzone w

art. 209 ust. 1 w związku z art. 210 Prawa telekomunikacyjnego rozwiązanie pozwa-

lające Prezesowi Urzędu nakładać kary pieniężne bez uprzedniego wezwania do

usunięcia stwierdzonego naruszenia, należy uznać za rozwiązanie, które pozwala

osiągnąć cel dyrektywy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna powódki ma uzasadnione podstawy. Na wstępie należy za-

znaczyć, że istotą niniejszej sprawy jest spór między przedsiębiorcą telekomunika-

cyjnym a regulatorem rynku, dotyczący dopuszczalności nałożenia na przedsiębiorcę

kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku przewidzianego w ustawie Prawo

telekomunikacyjne. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wyroków Sądu Najwyższego z

14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10 oraz z 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10, w sprawach z

odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę obowiązuje wyż-

szy standard ochrony praw przedsiębiorcy niż w przypadku spraw z odwołania od

decyzji nakładających obowiązki regulacyjne, ze względu na konieczność zapew-

nienia skuteczności w polskim porządku prawnym przepisom Europejskiej Konwencji

o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w zakresie w jakim Europej-

7

ski Trybunał Praw Człowieka przyjmuje, że gdy dochodzi do wymierzenia przedsię-

biorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu

regulacji w tym zakresie powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, jakie

obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (wyrok ETPC z 24 września 1997 r. w

sprawie 18996/91 Garyfallou ABBE przeciwko Grecji, LEX nr 79585; decyzja ETPC z

23 marca 2000 r. w sprawie 36706/97 Ioannis Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa

Ltd pprzeciwko Grecji, LEX nr 520369). Zasady te wiążą zwłaszcza w tych postępo-

waniach, które - tak jak niniejsza sprawa - mają charakter sprawy unijnej z uwagi na

stosowanie przez sądy przepisów prawa krajowego wdrażających dyrektywy Unii

Europejskiej. Sądy krajowe, stosując przepisy prawa krajowego wykonujące prawo

europejskiej, zobligowane są do respektowania zasady ogólnej prawa unijnego, jaką

jest ochrona praw podstawowych (wyrok TSUE z 29 stycznia 2008 r., w sprawie C-

275/06 Promusicae, pkt 62 i n.; wyrok TSUE z 18 marca 2010 r. w sprawie C-317/08

Allassini, pkt 61). Powyższe powoduje, że przepisy upoważniające organ regulacyjny

do nakładania kar pieniężnych podlegają ścisłej wykładni, ograniczającej ryzyko na-

łożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, a szczególne znaczenie ma respektowa-

nie instytucjonalnych i proceduralnych gwarancji praw jednostki przewidzianych w

przepisach Prawa telekomunikacyjnego i przepisach procesowych. Przedsiębiorca

nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego unormowania za-

sad i trybu postępowania przed organem regulacji rynku, nawet gdy stwierdzone w

tym zakresie mankamenty krajowej procedury prowadzą do obniżenia skuteczności

funkcjonowania tego organu poprzez uniemożliwienie mu nakładania kar pieniężnych

mających charakter represyjny, prewencyjny oraz dyscyplinujący. Do ustawodawcy

należy bowiem odpowiednie, zgodne z prawem unijnym oraz standardem konwen-

cyjnym, ukształtowanie zasad i trybu kontroli przez regulatora rynku wykonywania

przez uczestników rynku obowiązków nałożonych z mocy prawa lub decyzji tego or-

ganu, zaś rolą sądu jest - przy rozstrzyganiu sporu między przedsiębiorcą a organem

regulacji - zapewnienie nie tylko skuteczności prawu unijnemu i krajowemu, ale także

należytej ochrony prawom podstawowym jednostki (wyrok Sądu Najwyższego z 14

kwietnia 2010 r., III SK 1/10).

Niniejsza sprawa została wszczęta wniesieniem przez powódkę odwołania od

decyzji Prezesa Urzędu z dnia 3 lipca 2007 r. Decyzja ta została wydana na podsta-

wie przepisów art. 206 ust. 1 oraz art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 18 w związku z

8

art. 77 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, przy czym podstawę faktyczną tej decyzji

stanowiły ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadzonej w okresie od 25

kwietnia 2007 r. do 15 maja 2007 r., w ramach postępowania kontrolnego wszczęte-

go w dniu 25 kwietnia 2007 r. na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. Z

powyższego wynika, że Prezes Urzędu najpierw wszczął postępowanie kontrolne na

podstawie art. 199 ustawy celem zbadania przestrzegania przez powódkę obowiąz-

ków wynikających z art. 77 Prawa telekomunikacyjnego, a następnie wszczął w dniu

22 maja 2007 r. postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za czyn opisany

w art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego, to jest za naruszenie obowiąz-

ku, o którym mowa w art. 77 Prawa telekomunikacyjnego, włączając do tego postę-

powania materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania kontrolnego. W tych

niespornych okolicznościach przedstawione przez powódkę zarzuty naruszenia art.

201 Prawa telekomunikacyjnego są bezprzedmiotowe, gdyż niniejsze postępowanie

nie dotyczy decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania kontrolnego

na podstawie art. 199 i 201 Prawa telekomunikacyjnego, lecz decyzji wydanej po

przeprowadzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Sąd Najwyższy

w obecnym składzie uznaje za prawidłowe w całości zapatrywania wyrażone w niniej-

szej sprawie przez Sądy pierwszej i drugiej instancji, a także Prezesa Urzędu, że

przepisy art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyj-

nego stanowią samodzielną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, bez konieczno-

ści uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa teleko-

munikacyjnego.

Należy jednak rozważyć, czy Prezes Urzędu mógł wszcząć na podstawie art.

210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego postępowa-

nie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w

art. 77 Prawa telekomunikacyjnego w sytuacji, gdy wcześniej wszczął - w odniesieniu

do tego samego zdarzenia i tego samego przedsiębiorcy - postępowanie kontrolne

na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. Należy w związku z tym zważyć,

że wszczęcie postępowania kontrolnego na podstawie art. 199 Prawa telekomunika-

cyjnego powoduje, że dalszy tryb procedowania przez Prezesa Urzędu determinowa-

ny jest przez wymagania ustanowione w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Prze-

pis ten normuje kolejne etapy postępowania w przypadku stwierdzenia uchybień w

wykonaniu obowiązków nałożonych na przedsiębiorcę na mocy ustawy lub na pod-

9

stawie decyzji. Stosownie do art. 201 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, w przypad-

ku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie wypełnia obowiązków wynikających z ustawy,

Prezes Urzędu wydaje zalecenia pokontrolne. Przedsiębiorca zobowiązany jest usu-

nąć stwierdzone nieprawidłowości lub przedstawić stosowne wyjaśnienia w terminie

wyznaczonym w tym przepisie. Dopiero po jego bezskutecznym upływie Prezes

Urzędu wydaje decyzję, o której mowa w art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego,

w której stosownie do art. 201 ust. 3 lit. c ustawy może nałożyć karę pieniężną, gdy

naruszenie ustawy wypełnia znamiona jednego z czynów opisanych w art. 209 ust. 1

Prawa telekomunikacyjnego. Skoro art. 201 Prawa telekomunikacyjnego normuje

sposób postępowania w przypadku stwierdzenia uchybień w działalności przedsię-

biorcy telekomunikacyjnego, w zakresie w jakim Prezes Urzędu wykrył takie uchybie-

nia w wyniku postępowania kontrolnego wszczętego na podstawie art. 199, niedo-

zwolone jest wszczęcie odrębnego postępowania na podstawie art. 210 ust. 1 w

związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w przedmiocie nałożenia kary

pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenie obowiązków wyni-

kających z przepisów ustawy, których respektowania dotyczyło postępowanie kon-

trolne. Zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie za niezgodną z wiążącym

Rzeczpospolitą Polską standardem wynikającym z Europejskiej Konwencji o Ochro-

nie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności należy uznać praktykę wykorzystywa-

nia informacji uzyskanych w toku postępowania kontrolnego do nakładania kary

pieniężnej na podstawie art. 209 ust. 1 w związku z art. 210 ust. 1 Prawa telekomuni-

kacyjnego, bez wyczerpania trybu postępowania kontrolnego oraz w odniesieniu do

tych samych zachowań strony takiego postępowania, których przedmiotowe postę-

powanie kontrolne dotyczy.

Przeciwko dopuszczalności wydania przez Prezesa Urzędu w niniejszej spra-

wie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 210 ust. 1 w związku z art.

209 ust. 1 pkt 18 ustawy przemawia także prawo unijne. Przepis art. 201 ustawy, jak

trafnie podnosi powódka, implementuje art. 10 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym

brzmieniu. Przepis ten, w brzmieniu wiążącym w niniejszej sprawie, wyłączał możli-

wość nałożenia kary pieniężnej w przypadku, gdy przedsiębiorca zaprzestał narusze-

nia obowiązków uregulowanych w dyrektywie 2002/20, wykonując zalecenia pokon-

trolne krajowego organu regulacyjnego lub zaniechał takiego naruszenia przed

wszczęciem postępowania kontrolnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 w

10

pierwotnym brzmieniu, państwa członkowskie zobowiązane były wprowadzić przepi-

sy pozwalające krajowemu organowi regulacyjnemu żądać, aby przedsiębiorstwa

telekomunikacyjne udostępniały mu informacje niezbędne do weryfikacji, czy re-

spektują obowiązki objęte zakresem dyrektywy 2002/20 oraz dyrektywami wymienio-

nymi w jej art. 6 ust. 2. Przepis art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 regulował zaś precy-

zyjnie zasady postępowania krajowego organu regulacyjnego w przypadku stwier-

dzenia, na podstawie informacji, o których mowa w art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20,

że przedsiębiorstwo telekomunikacyjne nie spełniło jednego z obowiązków, o których

mowa w art. 10 ust. 1. Przepis art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 nie budzi w tej kwestii

żadnych wątpliwości interpretacyjnych Sądu Najwyższego; krajowy organ regulacji

miał obowiązek poinformować o stwierdzonym naruszeniu przedsiębiorcę, wysłuchać

przedsiębiorcę lub wyznaczyć termin usunięcia naruszenia. Dopiero w przypadku

niedochowania tego terminu, stosownie do art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20, krajowy

organ regulacyjny mógł nałożyć karę pieniężną. Takie ukształtowanie uprawnień

krajowych organów regulacyjnych podyktowane jest złożonością materii, do której

odnosi się dyrektywa 2002/20 oraz nowością przewidzianych w niej uregulowań w

systemie prawa unijnego i systemach prawnych państw członkowskich. Prawodawca

unijny wyszedł w tym przypadku z założenia, że nałożenie kary pieniężnej stanowi

ostateczność i jest możliwe po uprzednim sprecyzowaniu przez krajowy organ regu-

lacyjny, jak przedsiębiorstwo powinno zachowywać się na rynku objętym zakresem

zastosowania dyrektywy 2002/20. Możliwość nakładania kar pieniężnych za każde

naruszenie obowiązków wynikających z przepisów wdrażających dyrektywę 2002/20

i inne dyrektywy telekomunikacyjne, wymienione w art. 6 ust. 2 tej dyrektywy, wiąza-

łaby się ze zbyt dużym ryzykiem dla przedsiębiorstw telekomunikacyjnych, stwarza-

jąc niepotrzebną barierę dla innowacji, inwestycji i konkurencji na rynku poddanym

regulacji.

Przedstawiona powyżej wykładnia art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 znajduje

potwierdzenie w brzmieniu art. 10 po zmianach wprowadzonych na podstawie dy-

rektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140 z dnia 25 listopada 2009 r.

zmieniającej dyrektywę 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i

usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łącz-

ności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwo-

leń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE z 2009 L337,

11

s. 37). Nowelizacja dyrektywy 2002/20 w tym zakresie usunęła wynikające z dotych-

czasowego brzmienia art. 10 przeszkody w zapewnieniu skutecznego nadzoru nad

respektowaniem obowiązków wynikających z przepisów tej dyrektywy. W aktualnym

brzmieniu art. 10 ust. 1 dyrektywy nakazuje państwom członkowskim ustanowić

przepisy, które umożliwią krajowym organom regulacyjnym monitorowanie przestrze-

gania przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązków przewidzianych w

dyrektywie, a nałożonych na podstawie krajowych przepisów wdrażających. W tym

celu art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 nakazuje państwom członkowskim wprowadzić

do krajowego systemu prawnego przepisy pozwalające krajowym organom regula-

cyjnym żądać od przedsiębiorców telekomunikacyjnych udostępniania informacji nie-

zbędnych do weryfikacji, czy przedsiębiorstwa te wywiązują się z obowiązków prze-

widzianych w dyrektywie. W przypadku stwierdzenia naruszenia jednego z obowiąz-

ków, do których odnosi się dyrektywa 2002/20, przepis art. 10 ust. 2 nakazuje pań-

stwom członkowskim tak ukształtować postępowanie, aby krajowy organ regulacyjny

poinformował przedsiębiorstwo o stwierdzonym naruszeniu oraz zapewnił mu możli-

wość ustosunkowania się do zarzutu naruszenia obowiązków objętych zakresem

wyżej wymienionej dyrektywy. Przepis art. 10 ust. 2 w obecnym brzmieniu jest jasny i

klarowny i nie wynika z niego, by krajowy organ regulacyjny zobowiązany był wyzna-

czyć przedsiębiorstwu termin usunięcia naruszeń. Przepis ten mówi jedynie o obo-

wiązku wysłuchania przedsiębiorcy, przed podjęciem środków wymienionych w art.

10 ust. 3. Przepis ten nakazuje państwom członkowskim wyposażenie krajowego

organu regulacyjnego w kompetencje pozwalające mu żądać zaprzestania naruszeń

obowiązków objętych dyrektywą. Krajowy organ regulacyjny może przy tym nakazać

natychmiastowe zaniechanie naruszenia albo wyznaczyć termin na jego usunięcie.

Dodatkowo organ może podejmować inne „odpowiednie i proporcjonalne środki”,

które mają służyć „zapewnieniu przestrzegania przepisów”. Jednym z takich środ-

ków, wymienionym wprost w art. 10 ust. 3 lit. a dyrektywy 2002/20, są „odstraszające

sankcje finansowe, które mogą obejmować okresowe sankcje z mocą wsteczną”.

Dopiero z przepisu art. 10 ust. 3 w obecnym brzmieniu wynika, że nie ma unijnego

obowiązku zapewnienia przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu możliwości uprzed-

niego usunięcia naruszenia. Prawo UE nie zakazuje również możliwości ukarania

przedsiębiorstwa za naruszenie przepisów, które w toku postępowania zostało usu-

nięte. Przepis ten wyraźnie dopuszcza możliwość nakładania kar pieniężnych o cha-

12

rakterze odstraszającym za zachowania, które miały miejsce przed wszczęciem

postępowania. Opisana powyżej zmiana art. 10 dyrektywy 2002/20 potwierdza do-

datkowo słuszność zarzutu naruszenia tego przepisu w poprzednim brzmieniu, pod-

niesionego przez powódkę w niniejszym postępowaniu. W tych okoliczności rozwa-

żanie zarzutu naruszenia art. 210 ust. 2 ustawy, poprzez nałożenie na powódkę ra-

żąco wygórowanej kary, jest zbędne.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku.

========================================