IV CSK 206/10

Sygn. akt IV CSK 206/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 7 października 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Marek Sychowicz (przewodniczący)

SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)

SSA Anna Kozłowska

Protokolant Bogumiła Gruszka

w sprawie z powództwa E. i R. Ł.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie P., Głównemu Inspektorowi Nadzoru

Budowlanego w W. i Staroście A.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 7 października 2010 r.,

skargi kasacyjnej pozwanego Skarbu Państwa - Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w W.

od wyroku Sądu Apelacyjnego […]

z dnia 29 października 2009 r.,

uchyla zaskarżony wyrok w części zmieniającej wyrok Sądu

Okręgowego z dnia 10 czerwca 2009 r., (punkt 1) i orzekającej o

kosztach postępowania (punkt 3) i przekazuje sprawę w tym

zakresie Sądowi Apelacyjnemu , do ponownego

rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2006 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo E. i

R. Ł. o zasądzenie od Skarbu Państwa Wojewody P. i Starosty Powiatu A.

odszkodowania w kwocie 569 000 zł, które powodowie wiązali z wydaniem przez

Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu 16 kwietnia 1992 r. decyzji pozwalającej na

budowę kawiarni, w odniesieniu do której stwierdzona została nieważność.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek apelacji powodów Sąd Apelacyjny uchylił

ten wyrok w zakresie oddalającym powództwo o zasądzenie kwoty 326726 zł i

orzekającym o kosztach procesu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ostatecznie sprecyzowane powództwo obejmowało żądanie zasądzenia

kwoty 438218 zł tytułem odszkodowania obejmującego koszty niezbędne do

zakończenia inwestycji oraz utracony zysk w wysokości po 4072 zł miesięcznie,

począwszy od 12 listopada 2003 r. Postanowieniem z dnia 7 maja 2007 r.

reprezentacja Skarbu Państwa została uzupełniona w odniesieniu do udziału

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2009 r. Sąd Okręgowy zasądził na rzecz

powodów od Skarbu Państwa Wojewody P. i Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego kwotę 100333 zł z ustawowymi odsetkami od 16 września 2003 r. i

kwoty po 4072 zł miesięcznie, począwszy od listopada 2003 r. tytułem utraconych

korzyści, oddalił powództwo w pozostałej części.

Sąd Apelacyjny zaskarżonym wyrokiem zmienił wyrok Sądu Okręgowego w

ten sposób, że zasądził od pozwanego Skarbu Państwa Głównego Inspektora

Nadzoru Budowlanego na rzecz powodów kwotę 100333 zł z ustawowymi

odsetkami od 2 stycznia 2006 r., oddalił w pozostałej części powództwo i apelację

pozwanego.

Rozstrzygnięcie to oparte zostało na następujących ustaleniach i wnioskach:

W uwzględnieniu wniosku powodów Burmistrz Miasta wydał w dniu 9 kwietnia

1991 r. decyzję ustalającą lokalizację inwestycji budowy kawiarni na działce nr

3

ewidencyjny 2843, położonej przy ul. N. 142, którą sprostował decyzją z dnia 14

listopada 2007 r. przez dopisanie działki o numerze ewidencyjnym 2844. W celu

realizacji tej inwestycji powodowie kupili tę nieruchomość w dniu 12 marca 1992 r.

W oparciu o powyższą decyzję Kierownik Urzędu Rejonowego wydał w dniu 16

kwietnia 1992 r. decyzję udzielającą powodom pozwolenia na budowę kawiarni na

działce ewidencyjnej nr 2844, położonej przy ul. N. 23 według załączonego

projektu. Budowa została rozpoczęta i do czasu wszczęcia w 2002 r., na skutek

wystąpienia M. i M. W., przez Wojewodę P. postępowania w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 16 kwietnia 1992 r.,

powodowie ponieśli nakłady w wysokości 80793,50 zł. Postanowieniem z dnia 3

czerwca 2002 r. Wojewoda wydał postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji z

dnia 16 kwietnia 1992r., które Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w

mocy. Decyzją z dnia 8 listopada 2002 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia

nieważności decyzji z dnia 16 kwietnia 1992 r., którą uchylił Główny Inspektor

Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r., i sprawę przekazał

organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem

wyjaśnienia, czy inwestycja powodów zgodna jest z obowiązującym w dacie

wydania kwestionowanej decyzji planem zagospodarowania przestrzennego.

Po przeprowadzeniu postępowania, na skutek wystąpienia Wojewody,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło w decyzji z dnia 30 czerwca

2003 r., że decyzja Burmistrza z dnia 9 kwietnia 1991 r. ustalająca lokalizację

kawiarni wydana została z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego i odstąpiło od stwierdzania jej nieważności, z uwagi na upływ 10

letniego okresu od jej doręczenia powodom. Na żądanie powodów Samorządowe

Kolegium decyzją z dnia 21 kwietnia 2005 r. przyznało im od Gminy odszkodowanie

w wysokości 3684 zł.

Po podjęciu postępowania, zawieszonego na czas postępowania przed

Samorządowym Kolegium, Wojewoda w dniu 16 września 2003 r. stwierdził

nieważność decyzji z dnia 16 kwietnia 1992 r., została ona utrzymana w mocy

przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 listopada

2003 r., którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca

2005 r., a skarga kasacyjna małżonków W. została oddalona. Po ponownym

4

rozpoznaniu odwołania powodów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

z dnia 1 grudnia 2006 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia 16 września 2003 r.

i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 kwietnia 1992 r. Została ona

uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca

2007 r., który stwierdził także, że nie podlega ona wykonaniu do czasu

uprawomocnienia się wyroku. Skarga kasacyjna powodów nie została jeszcze

rozpoznana.

Prowadzone było również postępowanie w sprawie legalności robót

inwestycyjnych, których wykonywanie wstrzymane zostało postanowieniem

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2002 r. z uwagi na

nieprawidłowe ułożenie kabla energetycznego zasilającego nieruchomość

powodów. Po przełożeniu kabla powodowie otrzymali odszkodowanie obejmujące

zwrot kosztów związanych z tym przeniesieniem. Postępowanie to zostało

zakończone, wobec wydania przez Wojewodę decyzji z dnia 8 listopada 2002 r.

Decyzje Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektorów Nadzoru Budowlanego

odpowiednio z 28 marca 2002 r. i 18 października 2002 r., określające sposób

doprowadzenia wznoszonego obiektu do zgodności z wymogami przewidzianymi

przepisami. Zostały one uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 8 kwietnia 2003 r., który nakazał przeprowadzenie postępowania

zmierzającego do skompletowania pełnej dokumentacji związanej z udzieleniem

pozwolenia na budowę, ustaleniem treści projektu technicznego

i zagospodarowania terenu inwestycji. Było to przyczyną wstrzymania

prowadzonych przez powodów robót budowlanych przez Powiatowego Inspektora

decyzją z dnia 8 grudnia 2003 r. i wezwania ich do sporządzenia oraz przedłożenia

projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego doprowadzenie inwestycji do

stanu wymaganego przepisami. Tak opisana decyzja, jak i postanowienie

o wstrzymaniu robót zostały uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora decyzją

z dnia 20 maja 2004 r., a postępowanie umorzone. Wyrokiem Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2004 r. decyzja ta została

uchylona, z nakazaniem merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia, czy

inwestycja jest prowadzona zgodnie z wymogami z art. 51 prawa budowlanego.

Następstwem tego było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora i przekazanie

5

mu sprawy przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora, decyzją z dnia 10 lutego

2005 r., do ponownego rozpoznania. Powodowie pismami z 16 marca i 22 marca

2004 r. poinformowali Powiatowego Inspektora, że odstępują od ubiegania się

o pozwolenie na wznowienie robót związanych z budową kawiarni. Jesienią 2009 r.

powodowie przystąpili do kontynuowania budowy, ale brak środków był przyczyną

wbudowania jedynie wcześniej zakupionych materiałów.

Powodowie od szeregu lat prowadzili działalność gospodarczą. Powód

w zakresie handlu artykułami spożywczymi i przemysłowymi pod firmą Delikatesy

„I”, a powódka zajmowała się sprzedażą napojów chłodzących i słodyczy

w punkcie gastronomicznym, później otworzyła salon gier zręcznościowych, ale

z dniem 30 listopada 2004 r. zrezygnowała z tej działalności. Celem zebrania

środków na realizację inwestycji powodowie sprzedali w dniu 23 listopada 2001 r.

nieruchomość położoną przy ulicy N. wraz z pawilonem handlowym za sumę

140000 zł. Z uwagi na wstrzymanie robót pieniądze te przeznaczyli na inne cele.

Kawiarnia i pokoje gościnne, jakie zamierzali urządzić w tym samym budynku miała

stanowić podstawę utrzymania całej rodziny. Córka powodów kontynuowała naukę

na kierunku zarządzania hotelarstwem i gastronomią. Zabudowana budynkiem

mieszkalnym nieruchomość położona przy ul. N. 142 stanowi współwłasność

powoda i jego rodzeństwa, w jej sąsiedztwie znajduje się działka, na której miała

powstać kawiarnia. Obecnie źródłem utrzymania powodów są zasiłki dla

bezrobotnych i pomoc świadczona przez córkę. Dochodzone roszczenia

odszkodowawcze wiążą z decyzją Wojewody P. z dnia 16 września 2003 r., którą

utrzymała w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12

listopada 2003 r., ponieważ uniemożliwiły im kontynuowanie i zakończenie budowy.

Sąd Apelacyjny przyjął, że istnieje ostateczna decyzja Głównego Inspektora

Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2006 r., której nie wyeliminował z obrotu

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2007 r. Usunięta

została zatem przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie prac budowlanych.

Wobec tego naprawienie szkody związane jest z wydaniem i wykonaniem

postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji zezwalającej na budowę,

nieostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność tego pozwolenia na budowę

i decyzji utrzymującej ją w mocy, która została uchylona. Zdarzenia te zaistniały

6

w okresie od 3 czerwca 2002 r. do 12 listopada 2003 r., co wskazuje, że

roszczenie powodów powinno być ocenione na podstawie art. 417 § 1 k.c.

Wymienione decyzje naruszają prawo, skoro wiążąca była decyzja ustalająca

lokalizację inwestycji, która nie została uchylona, a odstąpienie od stwierdzenia jej

nieważności nie ma znaczenia dla jej wiążącej mocy. Na uwzględnienie zasługiwało

roszczenie obejmujące wzrost kosztów budowy, z uwagi na wzrost cen materiałów

budowlanych i usług. Nie udowodnili natomiast powodowie, że utracili korzyści

wynikające z niemożności prowadzenia działalności w budowanej kawiarni.

Odpowiedzialność pozwanego związana jest z działaniem Głównego Inspektora

Nadzoru Budowlanego, którego zalecenia determinowały sposób rozstrzygnięcia

przez organ administracji pierwszej instancji. Odsetki od wyliczonej przez biegłego

kwoty należą się powodom od wezwania do zapłaty, co łączyć należy z wezwaniem

do udziału tego reprezentanta Skarbu Państwa. Zarzut przyczynienia się powodów

do powstania szkody nie zasługiwał na podzielenie, ponieważ pozwany nie wykazał

adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy czasem realizacji inwestycji

a szkodą w postaci wzrostu kosztów budowy.

Pozwany oparł skargę kasacyjną na obu objętych art. 3983

§ 1 k.p.c.

podstawach. Naruszenie prawa materialnego dotyczy niewłaściwego zastosowania

art. 417 § 1 k.c., skoro podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 287 ustawy

z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a także w związku z art. 16 ust. 1

pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym

w związku z art. 159 § 2 k.p.a. przez uznanie, że postanowienie Wojewody z dnia

3 czerwca 2002 r. było bezprawne, chociaż należy to do kompetencji sądu

administracyjnego. Prawidłowe zastosowanie powołanego już art. 287 p.p.s.a. nie

mogło prowadzić do zasądzenia odszkodowania. Niewłaściwie zastosowany został

art. 361 § 1 k.c. przez przyjęcie niemożności prowadzenia prac od trzeciego

kwartału 2002 r., ponieważ pomija postanowienie wydane w dniu 25 lutego 2002 r.,

jak również że niemożność ta trwała do wydania wyroku przez Sąd Okręgowy,

chociaż już w marcu 2004 r. powodowie oświadczyli, że rezygnują z ubiegania się

o wznowienie pozwolenia na ich dalsze prowadzenie. Ponadto uznanie, że

normalnym następstwem działań pozwanego był wzrost kosztów budowy od

7

trzeciego kwartału 2002 r. do czerwca 2009 r., nie uwzględnia tego, że decyzja

stwierdzająca nieważność pozwolenia była w obrocie od 12 listopada 2003 r. do

7 marca 2005 r. Określenie wysokości szkody wskazuje na niewłaściwe

zastosowanie art. 361 § 2 k.c., skoro w dacie orzekania powodowie nie mogli

kontynuować budowy.

Naruszenie prawa procesowego łączy z niewłaściwym zastosowaniem art. 177 § 1

pkt 3 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., polegającym na niezawieszeniu

postępowania, mimo niezakończenia postępowania sądowo-administracyjnego,

dotyczącego decyzji z dnia 1 grudnia 2006 r., art. 380 w związku z art. 177 § 1 pkt

§ k.p.c. przez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.,

chociaż postępowanie przed sądem administracyjnym nie zostało zakończone.

Ponadto sprzecznie z obowiązkiem przewidzianym art. 386 § 6 k.p.c. nie został

wyjaśniony zakres odstępstw od pozwolenia na budowę i ich znaczenia

w odniesieniu do normalnego związku przyczynowego pomiędzy kwestionowanymi

decyzjami a dochodzoną szkodą. Skarżący domagał się uchylenia wyroku

w zakresie zasądzającym na rzecz powodów kwotę 100333 zł z ustawowymi

odsetkami od dnia 2 stycznia 2006 r. i orzekającym o kosztach procesu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty naruszenia prawa

procesowego, ponieważ ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego

możliwa jest dopiero wówczas, gdy stanowiące podstawę kwestionowanego wyroku

ustalenia na taki osąd zezwalają.

Na podzielenie zasługiwał zarzut naruszenia art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c., który

stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie

sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej. Prejudycjalne

znaczenie decyzji administracyjnej w sprawie cywilnej zachodzi wówczas, gdy jej

treść stanowi konieczny element rozstrzygnięcia formalnego lub merytorycznego tej

sprawy, a sąd powszechny nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii należących

do drogi postępowania administracyjnego, z uwagi na niedopuszczalność co do

nich drogi sądowej w postępowaniu cywilnym (por. wyrok z dnia 16 stycznia

2009 r., V CSK 241/08, niepubl., postanowienie z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK

8

501/08, niepubl.). Ugruntowany został w orzecznictwie pogląd, że ostateczna

decyzja administracyjna wydana w kwestiach należących do drogi postępowania

administracyjnego jest wiążąca w sprawie cywilnej, a jej zmiana, uchylenie,

stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem dopuszczalne jest, stosownie

do art. 16 k.p.a., jedynie w wypadkach wskazanych w ustawie (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04, niepubl., uchwałę siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC

2008/3/30). Wobec tego zawieszenie postępowania cywilnego w takiej sytuacji jest

obligatoryjne i powinno trwać do czasu zakończenia tego prejudycjalnego

postępowania, którym jest co do zasady, wydanie ostatecznej decyzji

administracyjnej, w rozumieniu art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. Przyjęte zostało również

w orzecznictwie, że wymienione uregulowanie odnosi się do postępowania

administracyjnego. Nie ma jednak przeszkód do uznania, że znajduje także

zastosowanie w takiej sytuacji, kiedy ostateczna decyzja administracyjna zostanie

uchylona wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nadto wstrzyma

jej wykonanie do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. Nie można wówczas

przyjąć, że ta ostateczna decyzja ma wiążące znaczenie w sprawie cywilnej i może

być elementem podstawy rozstrzygnięcia. Skuteczne skorzystanie z przewidzianej

art. 16 § 2 k.p.a. możliwości zaskarżenia ostatecznej decyzji administracyjnej może

doprowadzić do podważenia tego związania, co przemawia za celowością

i koniecznością oczekiwania na zakończenie także postępowania sądowo-

administracyjnego. Językowa wykładnia tego przepisu nie prowadzi do wniosku, że

odnosi się ono tylko do postępowania administracyjnego, chociaż przyczyny

zaniechania podejmowania czynności procesowych powinny być ściśle

interpretowane. Istotne jednak znaczenie mieć powinno dokonanie oceny

celowości, w okolicznościach konkretnej sprawy, oczekiwania na wynik tak

postępowania administracyjnego, jak i sądowo-administracyjnego, którego efektem

będzie wiążące rozstrzygnięcie kwestii o charakterze administracyjnoprawnym

w drodze decyzji administracyjnej. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej

sprawie, w której brak decyzji czyni niemożliwym określenie podstawy

dochodzonego roszczenia odszkodowawczego.

9

Nie można odmówić słuszności zarzutowi naruszenia art. 386 § 6 k.p.c.

w powiązaniu z art. 361 § 1 k.c. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do

dalszego postępowania, wyrażone w poprzednim wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia

9 lutego 2007 r., wiązały Sąd Okręgowy ponownie rozpoznający sprawę i Sąd

Apelacyjny. Podniesienie niedostosowania się do oceny prawnej wymaga

wykazania, że może ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rozumiany jako

oddalenie powództwa w całości lub części oraz podniesienia zarzutu naruszenia

prawa materialnego. Wymogi te spełnia skarżący, kwestionując przyjęcie, że

dochodzone odszkodowanie jest następstwem wydania i wykonania decyzji

stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę bez rozważenia tego,

że realizacja inwestycji była wstrzymywana również z przyczyn niezupełności

dokumentacji budowlanej i konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego

z prawem. Uznanie za niesłuszny zarzutu przyczynienia się powodów nie było

poprzedzone rozważeniem okoliczności i innych czynników, które były podstawą

niemożności realizacji budowy w opisanych okresach, w tym również, czy i w jakim

zakresie były wywołane nieprawidłowym działaniem powodów.

Wobec tego ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia prawa

materialnego może obejmować jedynie wskazanie na zasady odpowiedzialności

Skarbu Państwa za szkody wynikające z wydania i wykonania decyzji

administracyjnej. Sąd Apelacyjny stwierdził, że roszczenie o naprawienie szkody

powodowie wywodzą z wydania i wykonania decyzji (prawidłowo postanowienia)

Wojewody P. z dnia 3 czerwca 2002 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 16

kwietnia 1992 r., nieostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia 16 września 2003 r.

stwierdzającej nieważność decyzji z dnia 16 kwietnia 1992 r. i decyzji Głównego

Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2003 r., utrzymującej w mocy

powołaną decyzję Wojewody.

Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest orzeczeniem

o charakterze zabezpieczającym, wydanym na podstawie art. 159 k.p.a., a zatem

ściśle związanym z postępowaniem prowadzonym w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji. Było ono przedmiotem kontroli przez organ drugiej instancji,

który nie uwzględnił zażalenia. Skutki wynikające z wydania i wykonania tego

10

postanowienia podlegają ocenie łącznie z decyzją wydaną co do istoty

postępowania głównego.

Nie zasługuje na podzielenie stanowisko Sądu Apelacyjnego, że decyzja

Wojewody jest nieostateczna. Z art. 16 § 1 i art. 127 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że

podział na decyzje ostateczne i nieostateczne oparty jest na stopniu ich

wzruszalności i stabilności spowodowanych przez nie skutków prawnych.

Wyczerpanie możliwości zaskarżenia decyzji odwołaniem (art. 52 § 2 p.p.s.a.) do

organu wyższej instancji oznacza, że stała się ona ostateczna. Źródłem szkody jest

wydanie wadliwej decyzji i z nią wiąże się przesłanka odpowiedzialności Skarbu

Państwa. Ocena bezprawności decyzji administracyjnej dokonywana być może

jedynie w ramach postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego

przy zastosowaniu przewidzianych ustawowo przyczyn i środków (art.16 k.p.a., art.

3 p.p.s.a.). Dopiero decyzja wydana po przeprowadzeniu takiego postępowania

nadzorczego zezwala na określenie, czy spełniona została przesłanka

odszkodowawczej odpowiedzialności. Dokonanie takiej oceny przez Sąd

Apelacyjny, mimo niezakończenia postępowania sądowo-administracyjnego było

niedopuszczalne, wkracza bowiem w sferę, która nie należy do kompetencji sądu

powszechnego. Dotyczy to również prawomocnego postanowienia. Oparcie

rozstrzygnięcia na decyzji Głównego Inspektora z dnia 1 grudnia 2006 r., która

została uchylona, nawet jeśli nieprawomocnie, było nieprawidłowe, ponieważ

wzruszona została jej moc prawna przydawana ostatecznym decyzjom

administracyjnym.

W odniesieniu do objętych skargą podstaw odpowiedzialności Skarbu

Państwa wskazać należy, że art. 287 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje uprawnienie do

dochodzenia odszkodowania w sytuacji, kiedy sąd administracyjny uchyli

zaskarżoną decyzję, a organ administracji publicznej, rozpatrując sprawę

ponownie, umorzy postępowanie. Nie traktuje jednak o materialnoprawnej

podstawie roszczenia odszkodowawczego, którą są przepisy Kodeksu cywilnego

(art. 417 do 4172

k.c.), wskazując jedynie, że uprawniony nie musi uzyskać

stwierdzenia niezgodności z prawem wydania decyzji, która została uchylona.

Uregulowanie to ma zastosowanie tylko do podstaw umorzenia postępowania

przewidzianych w art. 105 k.p.a. Poza tym obszarem dochodzenie odszkodowania

11

możliwe jest na ogólnych zasadach przewidzianych przepisami Kodeksu cywilnego.

Podkreślenia wymaga, że przepis ten nie obejmuje szkód, które powstały przed

wejściem w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

co miało miejsce z dniem 1 stycznia 2004 r., należy jednak wskazać na analogiczne

uregulowanie art. 60 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie

Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Nie zasługuje na podzielenie

zarzut skarżącego, że powołany przepis wyczerpująco reguluje kwestie

odpowiedzialności za szkody związane z wydaniem decyzji uchylonych w toku

kontroli sądowo-administracyjnej.

Ocena prawidłowości zastosowania art. 417 § 1 k.c. oraz art. 361 § 1 i 2 k.c.

nie może być przeprowadzona w sytuacji braku przesłanek do stwierdzenia, czy

ostateczna decyzja Wojewody P. z dnia 16 września 2003 r. i utrzymująca ją w

mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada

2003 r. wydane były z naruszeniem prawa.

Z powyższych względów, w oparciu o art. 39815

§ 1 k.p.c., zaskarżony wyrok

należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Sądowi

Apelacyjnemu.

db