III SK 21/10

Sygn. akt III SK 21/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 4 listopada 2010 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Halina Kiryło

SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa PGE Zespołu Elektrowni […]

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 listopada 2010 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 28 października 2009 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz

orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 10 lipca 2008 r. nałożył

na PGE Zespół Elektrowni […] (powódka) karę pieniężną w wysokości 0,0103%

przychodu z działalności koncesjonowanej w zakresie wytwarzania energii

elektrycznej i ciepła, osiągniętego w 2007 r., z tytułu naruszenia obowiązku

utrzymywania zapasów paliw w ilości zapewniającej utrzymanie ciągłości dostaw

energii elektrycznej i ciepła do odbiorców, określonej zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit.

c) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 lutego

2003 r. w sprawie zapasów paliw w przedsiębiorstwach energetycznych (Dz.U. z

2003 r., Nr 39, poz. 338, dalej jako rozporządzenie). Ujawniony w toku

postępowania niedobór w stosunku do poziomu wymaganego przez przedmiotowe

rozporządzenie wyniósł, według stanu na dzień 30 listopada 2007 r., 34 683 Mg

węgla kamiennego w Elektrowni […], a na dzień 31 grudnia 2007 r. 117 587 Mg

węgla kamiennego w Elektrowni D. oraz 8 297 Mg węgla kamiennego w Elektrowni

P., co stanowiło odpowiednio 8,4%, 57,1% oraz 19,3% wymaganego poziomu

zapasów. Prezes Urzędu ustalił, że brak zapasów węgla na wymaganym poziomie

był efektem niewywiązywania się kopalni z umów zawartych z powódką oraz

trudności transportowych; powódka podjęła działania w celu interwencyjnego

zakupu brakujących ilości węgla u dostawców krajowych oraz próbę importu węgla.

Prezes Urzędu uwzględnił, że stan zapasów na dzień 30 września 2007 r. oraz 31

października 2007 r. znacznie przewyższał wymagany rozporządzeniem poziom.

Prezes Urzędu podkreślił, że brak zapasów paliwa może być – w przypadku

wystąpienia sytuacji kryzysowej – przyczyną zagrożenia stanu zdrowia lub życia

odbiorców, szczególnie w okresie jesienno zimowym, co świadczy o znacznym

stopniu szkodliwości nieutrzymywania zapasów paliw w odpowiedniej wysokości.

Powódka zaskarżyła decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości,

zarzucając naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 56 ust. 6 Prawa

energetycznego poprzez nałożenie na nią kary pieniężnej na zasadzie

odpowiedzialności absolutnej, wykluczającej możliwość zwolnienie się od niej w

jakikolwiek sposób, w tym w szczególności przez wykazanie się braku zawinienia;

art. 56 ust. 6 Prawa energetycznego poprzez niezgodne z rzeczywistością

ustalenie, że jej działanie było szkodliwe, zawinione oraz wzięcie pod uwagę

3

uprzedniego ukarania powódki bez uwzględnienia okoliczności tego ukarania, a

także wymierzenie kary niewspółmiernie wysokiej do okoliczności sprawy.

Sąd Okręgowy w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., oddalił

odwołanie powódki, przyjmując że w obowiązującym w dacie orzekania stanie

prawnym Prezes Urzędu zobowiązany był nałożyć karę pieniężną w przypadku

stwierdzenia wystąpienia okoliczności wyczerpujących przesłanki wynikające z art.

56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego, który to przepis stanowi podstawę prawną

do nakładania kar pieniężnych z tytułu niedochowania obowiązku utrzymywania

zapasów paliw, przewidzianego w art. 10 Prawa energetycznego. Sąd Okręgowy

wyjaśnił, że przesłanką nałożenia kary pieniężnej na podstawie powołanego

powyżej przepisu nie jest stwierdzenie winy przedsiębiorstwa energetycznego, a

jedynie ustalenie, że przedsiębiorstwo nie wypełniło nałożonego na niego

obowiązku ustawowego. Stopień zawinienia brany jest pod uwagę dopiero na

etapie ustalania wysokości kary pieniężnej. Zdaniem Sądu Okręgowego

przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą koncesjonowaną

zobowiązany jest do dołożenia należytej staranności w jej prowadzeniu. Na tej

podstawie Sąd Okręgowy podzielił ocenę zachowania powódki dokonaną przez

Prezesa Urzędu i uznał, że naruszyła ona niewątpliwie obowiązek utrzymywania

zapasów paliw, co z kolei uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art.

56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego. Sąd Okręgowy uznał również, że wysokość

kary pieniężnej została ustalona z poszanowaniem wymogów wynikających z art.

56 ust. 6 Prawa energetycznego. Według Sądu Okręgowego kara uwzględnia

możliwości finansowe powoda, stanowi 0,0103% przychodu z działalności

koncesjonowanej, jest adekwatna do stopnia zawinienia i szkodliwości czynu, fakt

ponownego naruszenia obowiązków wynikających z przepisów Prawa

energetycznego w zakresie utrzymywania poziomu zapasów świadczy o braku

prewencyjnego charakteru uprzednio nałożonej kary, powódka nie wykazała

staranności wymaganej od podmiotu prowadzącego procesjonalna działalność

gospodarczą.

Powódka zaskarżyła apelacją wyrok Sądu Okręgowego w całości,

zarzucając obrazę art. 56 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 56 ust. 6 Prawa

energetycznego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające

4

na przyjęciu zasady tzw. odpowiedzialności absolutnej; art. 56 ust. 6 Prawa

energetycznego poprzez ustalenie, że działanie powódki było zawinione i szkodliwe

oraz wymierzenie kary niewspółmiernie wysokiej do okoliczności sprawy.

Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r.,

oddalił apelację powódki. Zdaniem Sądu Apelacyjnego w okolicznościach

faktycznych sprawy nie jest sporne, że powódka naruszyła obowiązek wynikający z

art. 10 Prawa energetycznego, zatem nałożenie przez Prezesa Urzędu kary było

uprawnione. Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska powódki, zgodnie z którym

wykazanie braku zawinienia zwalnia od odpowiedzialności za naruszenie Prawa

energetycznego, gdyż jedyną przesłanką nałożenia kary jest fakt nieprzestrzegania

obowiązku utrzymania zapasów paliw, o którym mowa w art. 10 Prawa

energetycznego i przepisach wykonawczych. Sąd Apelacyjny nie dopatrzył się

również naruszenia art. 56 ust. 2 Prawa energetycznego, gdyż kara stanowiąca

0,0103% przychodu w porównaniu z maksymalną wysokością kary pieniężnej, jaką

może nałożyć Prezes Urzędu, nie może zostać uznana za niewspółmiernie wysoką.

Ponadto wymierzona kara jest adekwatna do stopnia zawinienia powódki oraz

szkodliwości jej czynu, zaś niższa kara nie spełniłyby funkcji prewencyjnej i nie

byłaby realnie odczuwalną dolegliwością dla ukaranego podmiotu.

Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości,

zarzucając naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 56 ust. 6 i art. 56 ust. 2

Prawa energetycznego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

skutkujące nieuprawnionym i sprzecznym z brzmieniem tych przepisów

obciążeniem powódki karą w konsekwencji przyjęcia zasady odpowiedzialności

absolutnej, to jest wykluczającej możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności w

jakikolwiek sposób, w tym w szczególności poprzez wykazanie braku winy.

Powódka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozwijając

uzasadnienie powyższego zarzutu powódka podniosła, że w niniejszej sprawie

problem dotyczy nie wymiaru kary, ale podstawy odpowiedzialności adresatów

norm Prawa energetycznego, to jest kwestii, czy „wina jest przesłanką

odpowiedzialności karnoadministracyjnej”. Zdaniem powódki winę należy

definiować tak, jak ma to miejsce w prawie karnym, za czym przemawia charakter

5

sankcji (kara pieniężna) oraz wymienienie „szkodliwości czynu” jako jednej z

przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej.

Prezes Urzędu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, z uwagi na fakt

wystąpienia niedoborów oraz oparty na bezprawności zachowania charakter

odpowiedzialności z tytułu naruszenia obowiązków nałożonych na podstawie

przepisów Prawa energetycznego.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

1. Skarga kasacyjna powódki okazała się zasadna.

2. Powódka, w okolicznościach faktycznych sprawy, które są niesporne między

stronami, zarzuca wyrokowi Sądu Apelacyjnego naruszenie art. 56 ust. 1 pkt

2 Prawa energetycznego poprzez nieuwzględnienie winy powódki, jako

przesłanki nałożenia kary pieniężnej. Tak postawiony zarzut naruszenia art.

56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego jest nieuzasadniony. Sąd Najwyższy

w obecnym składzie podtrzymuje pogląd wyrażony w wyroku SN z 25

kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07, zgodnie z którym odpowiedzialność z

tytułu naruszenia obowiązków wynikających z Prawa energetycznego ma

charakter odpowiedzialności obiektywnej w tym sensie, że stwierdzenie

zawinionego charakteru przedmiotowego naruszenia nie jest konieczną

przesłanką nałożenia na przedsiębiorstwo energetyczne kary pieniężnej.

Sąd Apelacyjny nie naruszył zatem przepisu art. 56 Prawa energetycznego

nie wprowadzając do treści wyinterpretowanej z niego normy przesłanki

winy.

3. Nie oznacza to, że przedsiębiorstwu energetycznemu można przypisać

naruszenie, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego w

każdym przypadku, gdy stan zapasów na dzień przedłożenia Prezesowi

Urzędu stosownych danych nie pokrywa się z wymogami wynikającymi z art.

10 Prawa energetycznego i przepisów wykonawczych wydanych na jego

podstawie. Z konstrukcji odpowiedzialności za naruszenie przepisów Prawa

energetycznego, jako odpowiedzialności o charakterze obiektywnym wynika,

że na przedsiębiorstwo energetyczne nie można nałożyć kary pieniężnej,

jeżeli naruszenie obowiązków wynikających z Prawa energetycznego nie jest

6

rezultatem jego zachowania (działania lub zaniechania), lecz niezależnych

od niego, pozostających poza jego kontrolą okoliczności o charakterze

zewnętrznym, uniemożliwiających nie tyle przypisanie przedsiębiorstwu

energetycznemu winy umyślnej lub nieumyślnej, co nie pozwalających na

zbudowanie rozsądnego łańcucha przyczynowo-skutkowego między

zachowaniem przedsiębiorstwa energetycznego, a stwierdzeniem stanu

odpowiadającego hipotezie normy sankcjonowanej karą pieniężną z art. 56

ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego. Zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa

energetycznego w takiej sytuacji prowadziłoby do naruszenia

konstytucyjnego wymogu proporcjonalności ograniczeń wolności

gospodarczej. Ustawodawca ustanawiając sankcje administracyjne, musi

bowiem uwzględniać podstawowe zasady konstytucyjne, do których zalicza

się zasadę proporcjonalności (wyrok TK z 25 marca 2010 r., sygn. P 9/08,

OTK-A z 2010 r., Nr 3, poz. 26). Ograniczenie wolności gospodarczej, jakim

w niniejszej sprawie jest zagrożony kary pieniężną obowiązek

zabezpieczenia odpowiedniego poziomu zapasów, musi być odpowiednie do

celu, któremu służy oraz racjonalne, co oznacza że powinno nadawać się do

realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu oraz nie może być

nadmierne (wyrok TK z 29 stycznia 2002 r., sygn. K 19/01, OTK ZU nr

1/A/2002, poz. 1; wyrok TK z 21 lipca 2010 r., sygn. SK 21/08, OTK-A z

2010 r., Nr 6, poz. 62). W świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego,

zasada proporcjonalności uniemożliwia ustawodawcy ustanawiania

przepisów oczywiście nieadekwatnych, nieracjonalnych lub niewspółmiernie

dolegliwych, oderwanych od stopnia naganności zachowania jednostki w

stosowaniu obowiązującego prawa (wyrok TK z 30 listopada 2004 r., sygn.

SK 31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110; wyrok TK z 25 marca 2010 r.,

sygn. P 9/08, OTK-A z 2010 r., Nr 3, poz. 26). Za niezgodne z wymogiem

proporcjonalności należy także uznać stosowanie takich sankcji przez sąd

orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu. Zdaniem

Sądu Najwyższego w obecnym składzie przy nakładaniu kar pieniężnych z

tytułu naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa

energetycznego niezbędne jest uwzględnienie, czy ukaranie

7

przedsiębiorstwa energetycznego służy realizacji celu, dla którego

prawodawca wprowadził do Prawa energetycznego obowiązek

utrzymywania zapasów węgla przez przedsiębiorstwa energetyczne

zajmujące się wytwarzaniem energii.

4. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego – według brzmieniu

relewantnym dla rozpoznania niniejszej sprawy - karze pieniężnej podlega

ten, kto nie przestrzega obowiązku utrzymywania zapasów paliw,

wprowadzonego na podstawie art. 10 Prawa energetycznego. Przepis ten

ustanawia sankcję za nieprzestrzeganie obowiązku utrzymywania zapasów

paliw. Obowiązek ten skonkretyzowany jest w art. 10 Prawa energetycznego

oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia

12 lutego 2003 r. Poza kognicją Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie, z

uwagi na związanie podstawami skargi kasacyjnej (wyrok SN z dnia 23

kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 521/08; wyrok SN z dnia 27 stycznia 2004

r., sygn. akt II CK 382/02; wyrok SN z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt IV

CKN 1300/00), znajduje się kwestia treści przedmiotowego obowiązku. W

ramach podniesionego zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa

energetycznego Sąd Najwyższy może natomiast kontrolować, czy Sąd

drugiej instancji orzekający w niniejszej sprawie właściwie zastosował

powołany przepis kwalifikując zachowanie powódki jako przypadek

„nieprzestrzegania” obowiązku, o którym mowa w art. 10 Prawa

energetycznego.

5. Zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym składzie nie ulega wątpliwości, że

wynikający z art. 10 Prawa energetycznego obowiązek utrzymywania

określonego poziomu zapasów paliw podyktowany jest potrzebą

zabezpieczenia dostaw energii elektrycznej w sytuacjach, gdy z przyczyn

leżących poza sferą zachowań przypisywalnych podmiotowi takiemu jak

powódka, dojdzie do przerwania dostaw paliw niezbędnych do wytwarzania

energii elektrycznej. Wymóg posiadania zapasów paliw oraz utrzymywania

ich na pewnym poziomie służy zapewnieniu ciągłości dostaw energii

elektrycznej. Uznanie za naruszenie obowiązku utrzymywania konkretnego

stanu zapasów uszczuplenia ich poziomu celem wytworzenia energii

8

elektrycznej, gdy z obiektywnych powodów leżących poza sferą możliwości

oddziaływania przedsiębiorstwa energetycznego, nie otrzymuje ono

zakontraktowanych dostaw węgla, nie pozostaje w dającym się logicznie

wytłumaczyć związku między zakładanym przez prawodawcę celem a

środkiem służącym jego realizacji w postaci kary pieniężnej z art. 56 ust. 1

pkt 2 Prawa energetycznego. Powyższe rozumowanie znajduje

potwierdzenie w zmianach Prawa energetycznego wprowadzonych po

wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Sądu Apelacyjnego. Na

mocy art. 1 pkt 19 oraz pkt 38 ustawy z 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy -

Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 21,

poz. 104, dalej jako ustawa z 8 stycznia 2010 r.) zmodyfikowano treść art. 10

oraz art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego. Wprowadzony na mocy

ustawy z 8 stycznia 2010 r. przepis art. 10 ust. 1a pkt 3 Prawa

energetycznego przewiduje możliwość obniżenia poziomu zapasów paliw w

przypadku „wystąpienia, z przyczyn niezależnych od przedsiębiorstwa

energetycznego, nieprzewidzianych, istotnych ograniczeń w dostawach

paliw zużywanych do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła”. Z kolei

zgodnie ze znowelizowanym art. 56 ust. 1 pkt 2 karze pieniężnej nie podlega

ten, kto obniża poziom zapasów paliw w przypadkach wymienionych w art.

10 ust. 1a pkt 3) Prawa energetycznego. Wprowadzone zmiany

motywowano tym, że „celem tworzenia takich zapasów jest zapewnienie

bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej i ciepła do odbiorców. Jeśli

zatem zapasy te zostaną wykorzystane w tym celu i uzupełnione zgodnie z

postanowieniami ustawy, to takie działanie nie powinno spotkać się z karą”

(Uzasadnienie projektu ustawy z 8 stycznia 2010 r., s. 77).

6. Brak analogicznego unormowania w Prawie energetycznym w okresie

relewantnym dla ustalenia stanu prawnego, według którego rozpoznawano

niniejszą sprawę, nie zwalnia - zdaniem Sądu Najwyższego w obecnym

składzie – orzekających w niej sądów z konieczności uwzględniania

standardu konstytucyjnego, w szczególności mając na względzie

okoliczność, że niniejsza sprawa dotyczy nałożenia kary pieniężnej. W

sprawach tego rodzaju, z uwagi na dolegliwość wymierzanej sankcji,

9

niezależnie od tego, czy ma ona charakter prewencyjny czy represyjny,

należy przywiązywać szczególną wagę do respektowania ograniczeń

swobody ustawodawcy i organów administracji wynikających z Konstytucji

RP (wyrok SN z 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SK 1/07).

7. W braku odpowiedniego unormowania odnoszącego się do użycia zapasów

paliw do zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej, gdy zagrożone

lub przerwane zostały dostawy paliw, a ze względów oczywistych dla

każdego obserwatora zasad funkcjonowania rynku węgla kamiennego

wynika faktyczna lub ekonomiczna niemożność natychmiastowego pokrycia

powstających niedoborów, zadaniem sądu jest takie wykorzystanie

postanowień Konstytucji, by w koniecznym zakresie złagodzić nadmierną

opresyjność systemu prawnego, będącą rezultatem lakoniczności regulacji

ustawowej oraz charakteru odpowiedzialności administracyjnej.

Zastosowanie wskazanego powyżej rozumowania prowadzi do uznania

zarzutu błędnego zastosowania art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego

za zasadny. Zachowanie powódki było obiektywnie uzasadnione. Nie miała

ona wpływu na zaistnienie sytuacji, w której powstał stwierdzony przez

Prezesa Urzędu niedobór, co znajduje dodatkowe potwierdzenie w

zgromadzonych w toku postępowania danych o stanach zapasów w

okresach poprzedzających kontrolę Prezesa Urzędu. Nałożenie kary

pieniężnej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie znajduje

uzasadnienia w celach, którym ma służyć art. 56 ust. 1 pkt 2 Prawa

energetycznego.

8. Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji

wyroku.