III CZP 88/10

Uchwała z dnia 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10

Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)

Sędzia SN Marta Romańska (sprawozdawca)

Sędzia SA Jan Kremer

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Marcina R. przeciwko Gminie Miasto

S. o ustalenie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu

19 listopada 2010 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy

w Szczecinie postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r.:

"Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie nieistnienia

należności wynikającej z administracyjnego tytułu wykonawczego wystawionego w

związku z nieuiszczeniem dodatkowej opłaty za nieopłacony postój w strefie

płatnego parkowania o jakiej mowa w art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o

drogach publicznych?"

podjął uchwałę:

W sprawie o ustalenie nieistnienia należności stwierdzonej

administracyjnym tytułem wykonawczym wystawionym w związku z

nieuiszczeniem opłaty dodatkowej za postój w strefie płatnego parkowania

(art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jedn. tekst:

Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) droga sądowa jest niedopuszczalna.

Uzasadnienie

Powód wniósł o ustalenie, że po jego stronie nie istnieje obowiązek zapłaty

egzekwowanej na drodze administracyjnej opłaty dodatkowej z tytułu nieopłacenia

postojów pojazdów w strefie płatnego parkowania na terenie S. Podał, że

wystawione przez pozwanego tytuły wykonawcze dotyczą pojazdów będących jego

własnością jako tzw. samochody zastępcze, ale z pojazdów tych w konkretnych

dniach korzystali klienci, którym powód je udostępnił i oni też parkowali pojazdy w

strefie płatnego parkowania. Obowiązek uregulowania opłaty dodatkowej nie

dotyczy zatem powoda.

Pozwana Gmina Miasta S. wniosła o odrzucenie pozwu z powodu

niedopuszczalności drogi sądowej.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum

dla Szczecina odrzucił pozew. Przyjął, że opłata dodatkowa pobierana za

nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania jest

swoistego rodzaju karą pieniężną; jest to świadczenie powszechne, bezzwrotne i

ustalone przez państwo, a co do szczegółów dotyczących wysokości i sposobu

pobierania – przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek

uiszczenia tej opłaty powstaje na mocy ustawy, skoro zatem nie ma ona charakteru

świadczenia wynikającego ze stosunku cywilnego, to w postępowaniu przed sądem

powszechnym nie można dochodzić ustalenia, że nie powstał obowiązek jej

zapłacenia.

Przy rozpoznawaniu zażalenia powoda Sąd Okręgowy w Szczecinie powziął

wątpliwości, które przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu. Wskazał,

że opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za postój w strefie płatnego

parkowania ma charakter publicznoprawny, co oznacza, że może być

egzekwowana na drodze administracyjnej. Wątpliwości Sądu wzbudziła jednak

kwestia, czy w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym powód

może bronić się przed skierowaną przeciwko niemu egzekucją administracyjną,

wykazując, że nie dotyczy go obowiązek stwierdzony tytułami wykonawczymi

wystawionymi przez pozwanego jako wierzyciela.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. wynika, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane

są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów

szczególnych lub nie zostały przekazane do właściwości innych organów. Sprawą

cywilną jest sprawa ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i

opiekuńczego, prawa pracy, z zakresu ubezpieczeń społecznych, jak również

sprawa innego rodzaju, na mocy przepisu szczególnego podlegająca rozpoznaniu

na podstawie procedury cywilnej (art. 1 k.p.c.).

Charakter sprawy, o której rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym

występuje powód musi być oceniany na podstawie roszczenia procesowego

przedstawionego w piśmie wszczynającym postępowanie. W doktrynie i judykaturze

obecnie powszechnie przyjmuje się, że przedmiotem procesu nie jest roszczenie w

ujęciu materialnym, lecz roszczenie procesowe, a zatem takie roszczenie ze

stosunku cywilnego, o istnieniu którego powód twierdzi w piśmie wszczynającym

postępowanie, a przy tym zgłasza żądanie uzasadnione jego treścią i wskazuje

okoliczności faktyczne, z których ono wynika. Te dwa elementy, konkretyzując

stosunek prawny zachodzący między stronami, kształtują charakter sprawy i tym

samym nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej (por. postanowienia Sądu

Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN 1000/97, OSN 1999, nr 1, poz. 6 i z

dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161). Oznacza to, że

o dopuszczalności drogi sądowej nie decyduje obiektywne istnienie prawa

podmiotowego, lecz twierdzenie strony o jego istnieniu. Jeśli zatem powód twierdzi,

że pomiędzy nim i pozwanym istnieje stosunek cywilnoprawny i zgłasza żądanie

wydania orzeczenia o roszczeniu, które z tego stosunku wynika, to w każdym

wypadku konieczna jest merytoryczna wypowiedź sądu na temat zgłoszonego

żądania, również wtedy, gdy jego nieuwzględnienie wydaje się z góry oczywiste

(por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2003 r., III CK 319/03,

OSNC 2005, nr 2, poz. 31 i z dnia 4 grudnia 2009 r., III CSK 75/09, nie publ.).

Potrzeba rozpoznania konkretnej sprawy przed sądem powszechnym na

podstawie przepisów postępowania cywilnego może powstać także wówczas, gdy

przedmiotem postępowania nie jest wprawdzie sprawa cywilna w znaczeniu

zdefiniowanym w art. 1 k.p.c., ale charakter sporu o prawo, w jakim pozostaje

osoba inicjująca postępowanie nie pozwala jej na uzyskanie ochrony sądowej przed

innymi organami niż sądy powszechne. W takim przypadku o dopuszczalności

postępowania przed sądem powszechnym zadecyduje domniemanie kompetencji w

zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych (art. 177

Konstytucji), po uprzednim uznaniu przedmiotu postępowania za „sprawę” w

rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie w związku z ubieganiem się o jej

rozstrzygnięcie ze względu na potrzebę ochrony praw i wolności konstytucyjnych

inicjującego postępowanie (art. 77 ust. 2 Konstytucji).

Droga sądowa w znaczeniu ustalonym w art. 2 § 1 k.p.c. jest zatem

dopuszczalna przede wszystkim wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenia

procesowe na zdarzeniach prawnych mogących stanowić źródło stosunków, z

których mogą wynikać skutki cywilnoprawne. Działaniami lub zaniechaniami,

których skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia

cywilnoprawne regulowane w kodeksie cywilnym (np. czynności prawne lub czyny

niedozwolone), ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa

cywilnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 2004 r., IV CK 113/03,

nie publ.). To, że spór pomiędzy stronami ma związek ze stosowaniem norm prawa

publicznego zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

(Dz.U. Nr 204, poz. 2086 ze zm., jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.

– dalej: "u.d.p.") nie wyklucza możliwości zakwalifikowania go do kategorii sporów

ze stosunków cywilnych, ale dopuszczalność takiej oceny uzależniona jest od

powołania się przez powoda na zdarzenia, które w relacjach między stronami

wywołały skutki cywilne, oraz od zgłoszenia żądania zmierzającego do realizacji

roszczeń cywilnych, wynikających z przytoczonych zdarzeń.

Spór zainicjowany przez powoda dotyczy należności egzekwowanej od niego

na drodze administracyjnej po tym, jak pozwany wystawił tytuły wykonawcze

stwierdzające, że powód ma obowiązek zapłacenia opłaty dodatkowej w związku z

nieuiszczeniem należności za parkowanie w strefie płatnego parkowania, a jego

źródłem jest art. 13f u.d.p.

Przepis ten stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do

ponoszenia opłat m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach

publicznych w strefie płatnego parkowania. Szczegóły dotyczące zasad poboru tych

opłat określa art. 13b i wydane na jego podstawie przepisy prawa miejscowego,

z art. 13f wynika natomiast, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust.

1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób pobierania

określa rada gminy, w granicach do 50 zł. Opłatę tę pobiera zarząd drogi, a w

przypadku jego braku, zarządca drogi.

Charakter opłat pobieranych na podstawie powołanych przepisów został

wyjaśniony przez Trybunał Konstytucyjny, który wskazał, że opłatą jest danina

publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, ale w

przeciwieństwie do podatków i ceł, jest ona świadczeniem odpłatnym (wyrok z dnia

10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 7, poz. 91). Opłaty pobierane są

w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych

i samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów, stanowią one

zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia

oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty

odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia

administracyjnego odpowiada wartości pobranej opłaty. Opłaty są świadczeniami

pieniężnymi, powszechnymi, bezzwrotnymi, ustalanymi jednostronnie przez

państwo i jako dochody publiczne, przymusowe, mogą być pobrane w drodze

egzekucji administracyjnej. Jeżeli opłata pobierana jest za określoną usługę, może

zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem dodatkowym, pobieranym

w wysokości wyższej niż faktycznie świadczona usługa, zawiera cechy podatku.

Do uznania opłat za dochody i daniny publiczne kluczowe znaczenie mają nie

tylko wskazane cechy, ale i to, że są one przeznaczone na cele publiczne albo

związane z realizacją takich celów. Opłaty za parkowanie przewidziane są za

korzystanie z obiektów publicznych, jakimi są niewątpliwie drogi publiczne, art. 13f

u.d.p. reguluje natomiast rodzaj sankcji administracyjnej w postaci opłaty za

uchylanie się od uiszczenia opłaty przewidzianej za parkowanie. Cechy podatku,

które ma opłata dodatkowa pobierana w wysokości wyższej od wartości usługi,

decydują o tym, że jest ona traktowana jako danina publiczna. Jest ona

administracyjną karą pieniężną mającą na celu mobilizowanie podmiotów do

terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (por.

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r., I KZP 15/09,

OSNKW 2009, nr 10, poz. 85 oraz uzasadnienie orzeczenia Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., U 7/93, OTK Zb.Urz. 1994, nr 1, poz. 5

oraz wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., K 17/97, OTK

Zb.Urz. 1998, nr 3, poz. 30 i z dnia 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK Zb.Urz.

2006, nr 1, poz. 6).

Zdarzenie, z którym art. 13f u.d.p. łączy obowiązek uiszczenia opłaty

dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania, nie powoduje

skutków cywilnoprawnych, lecz wyłącznie obowiązek zapłacenia należności o

charakterze daniny publicznej. Należność, której dotyczy żądanie pozwu, nie ma

zatem charakteru cywilnego i nie wynika ze stosunku cywilnego w rozumieniu art. 1

k.p.c. Nie można też potraktować żądania zgłoszonego przez powoda jako

odnoszącego się do świadczenia nienależnego, powód bowiem nie uregulował

jeszcze opłaty na rzecz pozwanego i nie powołał się na jakąkolwiek okoliczność,

która mogłaby podlegać ocenie sądu powszechnego w świetle przesłanek

przewidzianych w art. 410 § 2 k.c. Żądanie powoda jednoznacznie zmierza do

uzyskania orzeczenia ustalającego, że powód nie pozostaje z pozwanym w

stosunku prawnym, z którego wynika obowiązek uiszczenia daniny publicznej, a ten

stosunek prawny nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjnoprawny.

Okoliczności faktyczne powołane przez powoda na uzasadnienie żądania nie

mogą być zatem zestawiane z tymi, które zostały przytoczone przez powodów w

sprawie o zwrot nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu i zdecydowały o

przyjęciu przez Sąd Najwyższy, że dopuszczalna jest droga sądowa do

dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie

opłaty za kartę pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

(Dz.U. Nr 137, poz. 1310) (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC

2008, nr 7-8, poz. 72). W sprawie, w której ta uchwała została podjęta powodowie

zapłacili pozwanemu należność za kartę pojazdu, a o braku podstaw do żądania

przez pozwanego spełnionego na jego rzecz świadczenia zdecydował wyrok

Trybunału Konstytucyjnego, którym wzruszona została podstawa prawna,

powoływana przez pozwanego żądającego zapłaty.

W świetle dokonanych ustaleń należy rozważyć, czy za dopuszczalnością

drogi sądowej w sprawie powinna przemawiać konieczność udzielenia powodowi

ochrony sądowej, niezależnie od charakteru roszczenia, na tle którego wyniknął

spór. Takie stanowisko byłoby uzasadnione, gdyby okazało się, że wszczęcie

egzekucji administracyjnej przeciwko powodowi uzależnione jest od arbitralnej

decyzji pozwanego, a powód nie może się jej przeciwstawić i wykazać we

właściwym postępowaniu i pod kontrolą sądową, że nie jest zobowiązany do

egzekwowanych od niego świadczeń. Rozważenie tych okoliczności wymaga

zbadania regulacji przewidzianej w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie z

dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst:

Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.") w celu ustalenia, w jaki

sposób powinno dojść do stwierdzenia obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej oraz

czy można pod kontrolą sądową zakwestionować ten obowiązek.

Istotne wątpliwości, jakie wiążą się z ustaloną przez ustawodawcę konstrukcją

powstania i wykonania obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej za nieopłacenie

parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania dotyczą tego, jaki organ, w

ramach jakiej procedury i pod kontrolą jakiego sądu rozstrzyga spory na tle

wykładni i stosowania art. 13f u.d.p. Z przepisu tego wynika, że obowiązek

uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje wtedy, gdy określona osoba,

którą nie musi być właściciel pojazdu, zaparkuje pojazd w strefie płatnego

parkowania i nie ureguluje należnej opłaty. Sporem pomiędzy zobowiązanym, czyli

osobą, od której wierzyciel (zarządca drogi – art. 19 u.d.p.) oczekuje wykonania

obowiązku, mogą być objęte wszystkie wskazane przesłanki składające się na stan

faktyczny uzasadniający tezę o powstaniu po stronie konkretnej osoby obowiązku

zapłacenia opłaty dodatkowej. Spór tego rodzaju ma bezpośredni związek z

obowiązującą normą prawną i z tej przyczyny spełnia kryteria sporu, o jakim mowa

w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ta konstatacja nie jest jednak wystarczająca do

przyjęcia, że spór ten musi być rozstrzygnięty przez sąd powszechny.

Brzmienie art. 13f u.d.p. jest najczęściej podstawą wnioskowania, że

obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstaje z mocy prawa po zaistnieniu

stanu faktycznego, który odpowiada hipotezie normy rekonstruowanej na podstawie

tego przepisu. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów

administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Szczecinie z dnia 14 października 2009 r., II SA/Sz 35/09, nie publ. i z dnia 9

stycznia 2008 r., II SA/Sz 848/07, nie publ., w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22

kwietnia 2009 r., II SA/Go 88/09, nie publ., oraz w Warszawie z dnia 11 lutego 2005

r., VI SA/Wa 550/04, nie publ.). Oznacza ono, że do stwierdzenia obowiązku

zapłacenia opłaty dodatkowej za parkowanie nie jest konieczne wydanie aktu

administracyjnego, wiążąco konkretyzującego ten obowiązek. Odosobniony jest

pogląd o konieczności wymierzenia opłaty, o której mowa w art. 13f u.d.p., w formie

decyzji administracyjnej, trzeba jednak odnotować, że zasady demokratycznego

państwa prawa nakazują chronić obywateli przed arbitralnymi aktami władzy

państwowej oraz zabraniają stanowienia norm prawnych nakazujących obciążanie

obywateli bez jednoczesnego wprowadzenia jasnych zasad postępowania,

umożliwiających dochodzenie przez obywateli swoich praw. Rekomendacja Nr R

(91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich UE z dnia 13 lutego 1991 r. w

sprawie sankcji administracyjnych przewiduje m.in., że postępowania mogące

zaowocować nałożeniem sankcji administracyjnej, jakie zostały wszczęte wobec

osoby, powinny prowadzić do decyzji kończącej postępowanie. Podstawą

stanowiska o konieczności zapewnienia sądowej kontroli w odniesieniu od orzeczeń

organów administracji o wymierzeniu kar administracyjnych może być orzecznictwo

Trybunału Konstytucyjnego (por. np. postanowienie z dnia 9 grudnia 2008 r., P

52/07, OTK Zb.Urz. 2008, nr 10, poz. 184 i wyrok z dnia 22 września 2009 r., SK

3/08, OTK Zb.Urz. 2009, nr 8, poz. 125).

Rozstrzygnięcie sporu o to, w jaki sposób powstaje obowiązek uiszczenia

opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania i czy

wymaga on konkretyzacji aktem administracyjnym nie należy do sądów

powszechnych, i – w efekcie – do Sądu Najwyższego. Dla rozstrzygnięcia

zagadnienia prawnego może mieć natomiast znaczenie ustalenie, że przyjęty

sposób wykładni art. 13f u.d.p. prowadzi do wyłączenia sądowej kontroli w

odniesieniu do działań wierzyciela prowadzących do ściągnięcia opłaty od

konkretnej osoby, kwestionującej ten obowiązek. Oznaczałoby to, że

zobowiązanemu do uiszczenia opłaty dodatkowej nie została zagwarantowana

możliwość uzyskania rozstrzygnięcia sądowego w sporze, w jakim pozostaje z

wierzycielem.

Decyzje administracyjne wydawane są po przeprowadzeniu postępowania

jurysdykcyjnego według standardów oznaczonych w kodeksie postępowania

administracyjnego, gwarantujących stronie prawo czynnego udziału w

postępowaniu zmierzającym do skonkretyzowania obowiązku, prawo

przedstawienia w nim swoich racji, zgłaszania wniosków dowodowych w celu

wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz

prawo zakwestionowania decyzji w toku instancji przez wniesienie odwołania.

Decyzje administracyjne podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie

kryterium legalności, co oznacza, że osoba, której interes prawny został naruszony

decyzją, może zrealizować przysługujące jej prawo do sądu na drodze

postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba podkreślić, że katalog aktów

administracyjnych indywidualnych nie ogranicza się do kategorii decyzji, a akty

administracyjne indywidualne (władcze, jednostronne oświadczenia woli organów

administracji lub administrujących, składane na podstawie prawa publicznego w

celu wywołania skutków w sferze prawnej indywidualnie oznaczonego adresata) o

cechach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. –

dalej: "Pr. p.s.a.") podlegają kontroli sądów administracyjnych niezależnie od tego,

przy zachowaniu jakich przepisów procesowych zostały wydane. Kontroli sądów

administracyjnych podlegają też czynności o cechach oznaczonych w art. 3 § 2 pkt

4 Pr.p.s.a.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy państwa działają na podstawie i w

granicach prawa, a to oznacza, że jeżeli ustawodawca nie stworzy dla organów

administracji podstaw do działania w formie aktu administracyjnego (w tym – decyzji

administracyjnej), to tej formy nie mogą one stosować. Odrzucenie poglądu o

konieczności skonkretyzowania obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej w decyzji

administracyjnej, i – zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów

administracyjnych – przyjęcie, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi

do stwierdzenia, iż zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu

obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on

przystąpić do jego egzekwowania (art. 6 u.p.e.a.). W takim przypadku wierzyciel

przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona

obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej.

Sądy administracyjne nie traktują tych czynności wierzyciela jako możliwego

przedmiotu skargi inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne (por.

postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1

września 2010 r., VII SA/Wa 1484/10, nie publ. i w Białymstoku z dnia 20 maja 2010

r., II SA/Bk 281/10, nie publ.).

Po doręczeniu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny bada przesłanki

decydujące o dopuszczalności egzekucji (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a następnie

zawiadamia zobowiązanego o wszczęciu egzekucji i o przysługującym mu

uprawnieniu do wniesienia zarzutów (art. 33 u.p.e.a.). Podstawą zarzutu może być

błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.), a taka sytuacja ma miejsce

wtedy, gdy wierzyciel uzna właściciela pojazdu za zobowiązanego do uiszczenia

opłaty dodatkowej, a ten wykaże, że pojazd w strefie musiała zaparkować inna

osoba (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., I

OSK 1513/08, nie publ., z dnia 12 czerwca 2007 r., I OSK 209/07, nie publ. i z dnia

7 grudnia 2005 r., FSK 2580/04, nie publ. oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., III SA/Wa 822/04, nie

publ., w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2010 r., III SA/Po 149/10, nie publ. i w

Bydgoszczy z dnia 29 marca 2010 r., I SA/Bd 57/10, nie publ.).

Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł

wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez

wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje

ten środek zaskarżenia po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Stanowisko

wierzyciela dotyczące m.in. zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego jest dla

organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.), co koresponduje z zasadą, że

organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności

obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Oceny zasadności

zarzutu takiego błędu dokonuje zatem wierzyciel. Jeżeli podlegający egzekucji

obowiązek ma charakter publicznoprawny, to ustalenie po stronie wierzycieli

kompetencji do sformułowania wiążącej wypowiedzi, że obowiązek dotyczy lub nie

dotyczy określonego podmiotu nie odbiega od modelu konkretyzowania prawa w

postępowaniach wiodących do wydania aktów administracyjnych, w tym decyzji;

postępowanie jurysdykcyjne prowadzi organ, który pozostaje ze stroną nie tylko w

stosunku procesowym, lecz przede wszystkim materialnoprawnym i który w

przyszłym postępowaniu egzekucyjnym wystąpi w roli wierzyciela.

Wątpliwości, jakie można podnieść w związku ze sposobem rozpoznawania

zarzutów wnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowiązanych

dotyczą jedynie braku wskazania przez ustawodawcę czytelnych reguł, którymi

miałby kierować się wierzyciel przy ocenie zarzutów. Z § 1a art. 34 u.p.e.a. wynika

jedynie, że wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego

zarzutu, jeżeli dotyczy on kwestii, która była przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym

postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, albo jeżeli

zobowiązany kwestionuje należność pieniężną ze względu na jej wysokość

ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia.

Wynika z tego, że gdyby egzekwowany obowiązek określony został decyzją, to

zobowiązany nie mógłby zgłosić zarzutu z powołaniem się na błędne przypisanie

mu obowiązku. W pozostałych przypadkach wierzyciel wypowiada się

merytorycznie na temat zasadności zarzutu, a swoje stanowisko wyraża w formie

postanowienia.

Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje

zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23

u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe

kolegium odwoławcze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2010 r., III SA/Po 149/10, nie publ.). Na postanowienie

wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem

przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 Pr.p.s.a.), a zatem

taką skargą zaskarżalne jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela

co do wniesionych zarzutów.

Procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego

parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty

wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia, iż prawo do sądowej kontroli

stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby

powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na

etapie egzekucji administracyjnej. Prawo takie niewątpliwie jednak istnieje, a to

wyklucza przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należy zagwarantować powodowi

(zobowiązanemu w egzekucji administracyjnej) drogę postępowania przed sądem

powszechnym w celu umożliwienia zakwestionowania podstaw do prowadzenia

przeciwko niemu egzekucji administracyjnej.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie (art. 390 § 1

k.p.c.).