III CZP 86/10

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2010 r., III CZP 86/10

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)

Sędzia SN Jacek Gudowski

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski

Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca)

Sędzia SN Bogumiła Ustjanicz

Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski

Sędzia SN Dariusz Zawistowski

Sąd Najwyższy w sprawie z zażalenia Gminy K.J. na odmowę dokonania

czynności notarialnej przy uczestnictwie Krzysztofa S. na skutek skargi kasacyjnej

notariusza Pawła C. od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego

2009 r. po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 7 grudnia

2010 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Piotra Wiśniewskiego,

zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia

25 marca 2010 r., I CSK 412/09:

„Czy sąd okręgowy, rozpoznając zażalenie na odmowę dokonania czynności

notarialnej, orzeka jako sąd odwoławczy, czy też jako sąd pierwszej instancji?”

podjął uchwałę:

Sąd okręgowy, rozpoznając zażalenie na odmowę dokonania czynności

notarialnej, orzeka jako sąd drugiej instancji.

Uzasadnienie

Przedstawione zagadnienie powstało przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej

notariusza Pawła C. na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18

lutego 2009 r.

Postępowanie sądowe zainicjowała Gmina K.J., która złożyła do Sądu

Okręgowego w Warszawie zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej.

Sąd Okręgowy postanowieniem z dnia 6 czerwca 2006 r., w składzie trzech

sędziów zawodowych, działając jako sąd drugiej instancji, oddalił to zażalenie.

Gmina wniosła od tego postanowienia apelację i – jednocześnie – skargę

kasacyjną. Sąd Okręgowy odrzucił apelację, wskazując, że apelacja nie przysługuje

od orzeczenia sądu drugiej instancji, a taki charakter miało postanowienie z dnia 6

czerwca 2006 r. Zażalenie na postanowienie o odrzuceniu apelacji Sąd Najwyższy

odrzucił postanowieniem z dnia 8 lutego 2007 r., wyjaśniając, że zostało ono

skierowane niewłaściwie, ponieważ środki odwoławcze od takich rozstrzygnięć

sądu okręgowego rozpoznaje sąd apelacyjny, a nie Sąd Najwyższy. Niezależnie od

tego wyraził pogląd, że w obowiązującym stanie prawnym postępowanie, o którym

mowa w art. 83 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (jedn. tekst

Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm. – dalej: "Pr.not."), jest postępowaniem

przed sądem okręgowym jako sądem pierwszej instancji. Sąd Najwyższy

postanowieniem z dnia 22 marca 2007 r. odrzucił również skargę kasacyjną,

podzielając tym samym stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 8 lutego 2007

r. o odrzuceniu zażalenia. Postanowienie o odrzuceniu apelacji zostało następnie

uchylone przez Sąd Okręgowy, a Sąd Apelacyjny w Warszawie na skutek tej

apelacji uchylił merytoryczne postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 6 czerwca

2006 r., zniósł postępowanie przed tym Sądem w całości i przekazał mu sprawę do

ponownego rozpoznania, uznając, że postępowanie przed Sądem Okręgowym było

dotknięte nieważnością ze względu na sprzeczność składu orzekającego (trzech

sędziów zawodowych) z przepisem prawa (art. 47 § 1 k.p.c.), nakazującym

rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji w składzie jednego sędziego. Po

ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 2

lipca 2008 r. ponownie oddalił zażalenie Gminy.

Gmina złożyła apelację od tego postanowienia i w jej wyniku Sąd Apelacyjny

wyrokiem z 18 lutego 2009 r. zmienił zaskarżone orzeczenie, uchylając odmowę

dokonania czynności notarialnej podjętej w dniu 13 września 2005 r. przez

notariusza Pawła C. Od tego wyroku notariusz wniósł skargę kasacyjną, zarzucając

m.in. naruszenie art. 83 § 1 Pr.not. w związku z art. 367 § 1 i 2 oraz art. 373 k.p.c.

przez rozpoznanie sprawy pomimo niewłaściwości instancyjnej, wynikłej z tego, że

Sąd Okręgowy już rozpoznał sprawę jako sąd drugiej instancji.

Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym do rozstrzygnięcia zagadnienie

prawne, wskazując na występujące w orzecznictwie i piśmiennictwie rozbieżności,

przychylił się do poglądu opowiadającego się za przypisaniem sądowi okręgowemu

rozpoznającemu zażalenie na odmowę dokonania przez notariusza czynności

notarialnej statusu sądu drugiej instancji. Stwierdził, że takie rozumienie charakteru

zażalenia uregulowanego w art. 83 § 1 Pr.not. narzuca wykładnia językowa

sformułowania zawartego w art. 82 i 83 § 1 Pr.not. Odniesienia do środków

prawnych przewidzianych w przepisach o postępowaniu odrębnym w sprawach

gospodarczych z zakresu ochrony konkurencji, regulacji energetyki, regulacji

telekomunikacji i poczty oraz regulacji transportu kolejowego, czy też – sugerowane

w literaturze – nawiązanie do art. 4778

k.p.c. i nast. nie mają oparcia w treści

powołanych przepisów. Wynikają raczej z poszukiwania konstrukcji prawnej

zapewniającej realizację zasady zaskarżalności orzeczeń wydanych w pierwszej

instancji (art. 78 Konstytucji) oraz dwuinstancyjności rozpoznawania spraw (art. 176

ust. 1 Konstytucji).

Do tych kwestii odniósł się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 grudnia

2008 r., P 54/07 (OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 10, poz. 171), wskazując, że prawo

zagwarantowane w art. 78 Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż

wyjątki od zasady zaskarżalności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Trybunał

zaznaczył, że prawo do zaskarżania orzeczeń pozostaje w ścisłym związku z

zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego wyrażoną w art. 176

Konstytucji. W sprawach rozpoznawanych wyłącznie przez sądy obowiązuje zasada

dwuinstancyjności postępowania sądowego, a stronie powinny przysługiwać środki

zaskarżenia rozpoznawane przez sąd wyższej instancji. Sądowy wymiar

sprawiedliwości nie oznacza jednak, że wszystkie sprawy i spory dotyczące sytuacji

prawnej jednostki muszą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy (por. wyrok

Trybunały Konstytucyjnego z 8 grudnia 1998 r., K 41/97 (OTK-A 1998, nr 7, poz.

117).

Sąd Najwyższy przyjął, że poddanie oceny zgodności czynności notarialnej z

prawem powierzone notariuszowi (art. 81 pr. not.), którego negatywne stanowisko

przybiera formę odmowy dokonania czynności notarialnej i podlega zaskarżeniu do

sądu powszechnego, wypełnia tak rozumiane standardy zawarte w art. 45, 78 i 176

ust. 1 Konstytucji.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:

Instytucja zaskarżenia odmowy dokonania czynności notarialnej,

wprowadzona do polskiego porządku prawnego jeszcze przed drugą wojną

światową, ulegała zmianom. Według art. 66 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z

dnia 27 października 1933 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 84, poz. 117 ze zm.),

jeżeli notariusz odmówił dokonania czynności, strona zainteresowana mogła złożyć

w terminie dwutygodniowym zażalenie do sądu okręgowego według miejsca

urzędowania notariusza. Sąd okręgowy orzekał w składzie trzech sędziów

postanowieniem, na które przysługiwało zażalenie do Sądu Najwyższego. Z tego

względu bez wątpliwości można przyjąć, że odmowa dokonania przez notariusza

czynności notarialnej podlegała kontroli w dwóch instancjach sądowych.

W ustawie z dnia 25 maja 1951 r. – Prawo o notariacie (jedn. tekst: Dz.U. z

1963 r. Nr 19, poz. 106 ze zm.) problematyka postępowania związanego z odmową

dokonania czynności notarialnej została uregulowana w art. 33. Przepis ten

stanowił, że osoba zainteresowana mogła wnieść w terminie tygodniowym

zażalenie do sądu wojewódzkiego według siedziby państwowego biura

notarialnego. Zażalenie należało wnieść do państwowego biura notarialnego, które

niezwłocznie przedstawiało je ze swoim wyjaśnieniem sądowi wojewódzkiemu. Sąd

wojewódzki orzekał postanowieniem w trybie postępowania niespornego. Według

jednoznacznego brzmienia art. 33 zdanie czwarte, postanowienie sądu

wojewódzkiego nie podlegało zaskarżeniu. Był to główny argument na rzecz

wykładni, że sąd wojewódzki, rozpoznając zażalenie na odmowę notariusza

dokonania czynności notarialnej, nie występował jako sąd rewizyjny lub

zażaleniowy, lecz jako sąd pierwszej instancji (por. orzeczenie Sądu Najwyższego

w z dnia 21 sierpnia 1953 r., II C 445/53, OSN 1954, nr 3, poz. 63). Stwierdzenie

niezaskarżalności byłoby bezprzedmiotowe, gdyby na skutek zażalenia na odmowę

dokonania czynności notarialnej sąd wojewódzki orzekał jako sąd drugiej instancji;

według obowiązującego wówczas stanu prawnego, orzeczenia sądów drugiej

instancji były prawomocne i nie mogły być zaskarżone zwyczajnymi środkami

zaskarżenia.

Problematyka zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej została

uregulowana odmiennie w ustawie z dnia 24 maja 1989 r. – Prawo o notariacie

(Dz.U. Nr 33, poz. 176 ze zm.). W art. 52 § 1-3 przyjęto, że na odmowę dokonania

czynności notarialnej osoba zainteresowana mogła wnieść w terminie siedmiu dni

zażalenie do sądu wojewódzkiego właściwego dla siedziby państwowego biura

notarialnego. Zażalenie wnosiło się za pośrednictwem notariusza, który był

obowiązany ustosunkować się do zażalenia w terminie siedmiu dni i wraz z

zażaleniem przedstawić swoje stanowisko sądowi. Nowym, alternatywnym

rozwiązaniem była możliwość dokonania czynności notarialnej przez notariusza,

jeżeli uznał, że zażalenia jest trafne (art. 52 § 2). Sąd wojewódzki rozpoznawał

zażalenie na rozprawie, stosując przepisy kodeksu postępowania cywilnego o

środkach odwoławczych. Artykuł 52 § 1 zdanie czwarte ustawy z 1989 r. wyraźnie

wyłączał zaskarżalność postanowienia sądu wojewódzkiego wydanego na skutek

rozpoznania zażalenia. Jednocześnie z art. 52 § 3 wynikała możliwość stosowania

art. 391 § 1 k.p.c. (obecnie art. 390 § 1 k.p.c.); na tle tego rozwiązania przyjmowano

w literaturze i orzecznictwie, że sąd wojewódzki rozpoznawał zażalenie na odmowę

dokonania czynności notarialnej jako sąd odwoławczy (por. uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 9 lutego 1993 r., III CZP 5/93, OSP 1993, nr 11, poz. 213).

Z dniem 22 kwietnia 1991 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. –

Prawo o notariacie (art. 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Przepisy wprowadzające

ustawę – Prawo o notariacie oraz o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i

ustawy o księgach wieczystych, Dz.U. Nr 22, poz. 92). Artykuł 83 tej ustawy

stanowi, że na odmowę dokonania czynności notarialnej osoba zainteresowana

może wnieść, w terminie tygodnia, zażalenie do sądu okręgowego właściwego ze

względu na siedzibę kancelarii notarialnej. Zażalenie wnosi się za pośrednictwem

notariusza, który jest obowiązany ustosunkować się do zażalenia w terminie

tygodnia i wraz z zażaleniem przedstawić swoje stanowisko sądowi. Sąd

rozpoznaje zażalenie na rozprawie, stosując przepisy kodeksu postępowania

cywilnego. Notariusz może, jeżeli uzna zażalenie za słuszne, dokonać czynności

notarialnej; w tym przypadku nie nadaje zażaleniu dalszego biegu.

Sąd Najwyższy w kilku orzeczeniach wyraził dominujący także w

piśmiennictwie pogląd, że sąd okręgowy rozpoznający zażalenie na odmowę

dokonania czynności notarialnej jako sąd drugiej instancji stosuje przepisy kodeksu

postępowania cywilnego o środkach odwoławczych i jest jednocześnie uprawniony

do przedstawienia Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia

na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. (por. uchwały z dnia 28 stycznia 1993 r., III CZP

166/92, OSNCP 1993, nr 9, poz. 143 oraz z dnia 9 lutego 1993 r., III CZP 5/93,

OSP 1993, nr 11, poz. 213). Podkreślił, że z art. 83 Pr.not. – w porównaniu do art.

33 ustawy z 1951 r. – usunięto fragment dotyczący niezaskarżalności

postanowienia, który był podstawowym argumentem na rzecz tezy, że sąd

rozpoznający zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej był sądem

pierwszej instancji. Przyjął również, że odwołanie do przepisów kodeksu

postępowania cywilnego bez bliższego określenia, że chodzi o przepisy o

ośrodkach odwoławczych, nie oznacza zmiany merytorycznej, bo użycie nadal

określenia „zażalenie” oznacza stosowanie przepisów kodeksu postępowania

cywilnego odnoszących się do tego środka odwoławczego uregulowanego w

kodeksie. To stanowisko Sąd Najwyższy podtrzymał w postanowieniach z dnia 11

lutego 1997 r., II CKN 65/96 (OSNC 1997, nr 6-7, poz. 83), z dnia 11 grudnia 2002

r., I CK 203/02 (nie publ.) oraz z dnia 18 marca 2005 r., III CZP 93/04 (nie publ.).

Odwoływał się w nich do oznaczenia w art. 83 § 1 Pr.not. przysługującego stronie

środka jako zażalenia, w powiązaniu ze stwierdzeniem, że przy jego rozpoznaniu

mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zażalenie należy

zatem traktować tak jak instytucję o tej samej nazwie unormowaną w kodeksie

postępowania cywilnego i w związku z tym należy stosować przepisy tego kodeksu

odnoszące się do zażalenia, poza tymi, które zostały wyłączone.

Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 10

października 2003 r., II CK 230/03 (nie publ.), uznając, że zażalenie na odmowę

dokonania czynności notarialnej należy traktować na równi z pozwem, a więc jak

pismo wszczynające proces cywilny z wszystkimi tego następstwami, tj. z uznaniem

żalącego za powoda, a notariusza za pozwanego, z wyrokiem jako formą

orzeczenia oraz z apelacją i kasacją jako środkami odwoławczymi od orzeczeń co

do istoty sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, że taka wykładnia uwzględnia

wieloznaczność terminu „zażalenie” w przepisach postępowania cywilnego. Według

jednego ze znaczeń (por. art. 47946

i 47949

k.p.c. w związku z art. 30 ustawy z dnia

10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (jedn. tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz.

625 ze zm.), jest ono środkiem wszczynającym postępowanie sądowe, czyli

odpowiednikiem pozwu. Zwrócono również uwagę, że przedmiotem zażalenia jako

środka odwoławczego mogą być – w świetle art. 394 k.p.c. – tylko postanowienia

sądu i zarządzenia przewodniczącego dotyczące kwestii procesowych, tymczasem

odmowa dokonania czynności notarialnej przez notariusza nie ma charakteru

decyzji jurysdykcyjnej, a w tym wypadku spór wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia

merytorycznego. Poza tym, jak podkreślił Sąd Najwyższy, w zasadzie żadnego z

przepisów o zażaleniu jako środku odwoławczym nie da się zastosować wprost do

zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej. Z tego względu – wobec

odstąpienia przez ustawodawcę od przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie

odesłania do przepisów kodeksu postępowania cywilnego o środkach

odwoławczych na rzecz nakazu stosowania przepisów kodeksu postępowania

cywilnego w ogóle, a więc umożliwiającego także stosowanie przepisów tytułu

wstępnego oraz przepisów księgi pierwszej, normujących zwykłe postępowanie

procesowe – za prawidłowe uznał potraktowanie zażalenia na odmowę dokonania

czynności notarialnej na równi z pozwem.

Przeciwne rozwiązanie, nadające zażaleniu przewidzianemu w art. 83 § 1

Pr.not. charakter środka odwoławczego rozpatrywanego przez sąd okręgowy jako

sąd drugiej instancji, Sąd Najwyższy uznał za trudne do pogodzenia z art. 176 ust.

1 Konstytucji. Przyjął, że zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej

należy traktować na równi z pozwem, a więc jako pismo wszczynające proces

cywilny. Także w niniejszej sprawie Sąd Najwyższy dwukrotnie w postanowieniach

z dnia 8 lutego 2007 r. i 22 marca 2007 r. przyjął, że sąd okręgowy rozpatruje

zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej jako sąd pierwszej instancji.

W podobnie brzmiących uchwałach z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 38/07

(OSNC 2008, nr 7-8, poz. 76), z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 41/07 (OSNC 2008,

nr 7-8, poz. 77 oraz z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 42/07 (OSNC 2008, nr 7-8,

poz. 75) Sąd Najwyższy przyjął, że zażalenie na odmowę dokonania czynności

notarialnej odpowiada środkowi prawnemu przewidzianemu w art. 394 § 1 k.p.c., a

sąd okręgowy rozpoznający to zażalenie orzeka jako sąd drugiej instancji. Wskazał,

że w art. 83 § 1 Pr.not. posłużono się pojęciem "zażalenie", zestawiając je z

wyraźnym nakazem stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a to

wskazuje jednoznacznie, że chodzi o środek zaskarżenia uregulowany w art. 394 i

nast. k.p.c. Poza tym, rozpoznanie zażalenia przez sąd okręgowy następuje na

rozprawie; regulacja ta ze względu na zasadę jawności posiedzeń sądowych oraz

rozpoznawania spraw na rozprawie (art. 148 § 1 k.p.c.) byłaby zbędna, gdyby

wszczęte zażaleniem postępowanie miało charakter pierwszoinstancyjny. Uzyskuje

ona sens normatywny tylko w razie przyjęcia, że wniesienie zażalenia wszczyna

postępowanie zażaleniowe zgodnie z art. 394 i nast. k.p.c. Ma ono szczególny

charakter wobec treści art. 397 § 1 k.p.c., według którego rozpoznanie zażalenia

następuje na posiedzeniu niejawnym.

Sąd Najwyższy w wymienionych uchwałach zwrócił uwagę, że w art. 82

Pr.not. jest mowa o zaskarżeniu odmowy dokonania czynności notarialnej. Słowo

„zaskarżenie” sugeruje, że zażalenie przewidziane w art. 83 § 1 Pr.not. jest

środkiem zaskarżenia, a nie odpowiednikiem pozwu. W ten sposób utrzymany

został obowiązujący w ramach ustawy z 1989 r. model jednoinstancyjnego

postępowania wywołanego zażaleniem na odmowę dokonania czynności

notarialnej, który tylko przejściowo uległ zmianie – w okresie od dnia 1 lipca 1996 r.

do dnia 30 czerwca 2000 r., kiedy przysługiwała kasacja do Sądu Najwyższego od

postanowienia sądu wojewódzkiego (okręgowego). Oceniając zagadnienie pod

kątem zachowania konstytucyjnego standardu dwuinstancyjności postępowania

sądowego przy braku sądowego postępowania pierwszoinstancyjnego, Sąd

Najwyższy stwierdził, że tę funkcję pełni dokonana przez notariusza, w wykonaniu

obowiązku z art. 81 Pr.not., ocena zgodności z prawem zamierzonej czynności,

mająca charakter postępowania notarialnego.

Stanowisko zajęte w uchwałach z dnia 1 czerwca 2007 r. Sąd Najwyższy

podtrzymał w postanowieniach z dnia 19 marca 2008 r., V CZ 6/08 (nie publ.) oraz z

dnia 20 sierpnia 2009 r., V CSK 123/09 (nie publ.), odrzucając skargi kasacyjne od

postanowień sądu okręgowego wydanych po rozpoznaniu zażaleń na odmowę

dokonania czynności notarialnych. Za przedstawionym poglądem przemawiają

przede wszystkim wnioski wynikające z wykładni językowej, potwierdzone wynikami

wykładni systemowej. Należy także uwzględnić tendencję rozwojową instytucji

zażalenia na odmowę dokonania czynności notarialnej, w szczególności w okresie

powojennym.

Zasadnicze znaczenie ma treść obowiązującego art. 83 Pr.not. w połączeniu z

właściwymi przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Zestawienie użytego w

tym przepisie pojęcia „zażalenie” z nakazem stosowania przepisów kodeksu

wskazuje, że chodzi o zażalenie w rozumieniu tych przepisów. Jak trafnie przyjął

Sąd Najwyższy w uchwałach z dnia 1 czerwca 2007 r., III CZP 38/07 i III CZP

41/07, wyraźne odwołanie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego stanowi

istotny argument przemawiający za tezą, że chodzi o środek zaskarżenia

uregulowany w art. 394 k.p.c. i wprawdzie pojęcie zażalenia występuje w prawie

procesowym nie tylko jako określenie środka zaskarżenia przewidzianego w tym

przepisie, to jednak sytuacje takie należą do wyjątków, które potwierdzają regułę.

Wyjątki, o których mowa, dotyczą postępowań odrębnych w sprawach

gospodarczych z zakresu ochrony konkurencji (art. 47928

§ 1 pkt 2-4 i art. 47932

k.p.c.), regulacji energetyki (art. 47946

pkt 2 i art. 47955

k.p.c.), regulacji

telekomunikacji i poczty (art. 47957

pkt 1 i art. 47966

k.p.c.) oraz regulacji transportu

kolejowego (art. 47968

pkt 2 i art. 47977

k.p.c.). Występuje w nich pojęcie

„zażalenia”, które nie jest tożsame z pojęciem „zażalenia” w rozumieniu art. 394 i

nast. k.p.c. Zażalenie w tych sprawach wszczyna postępowanie w kwestiach

wpadkowych z punktu widzenia przedmiotu postępowania przed właściwym

urzędem regulacyjnym. W tych przypadkach przepisy wyraźnie posługują się

pojęciem „sprawy”, która zostaje zainicjowana przez wniesienie zażalenia (art.

47928

§ 1 pkt 2, art. 47946

pkt 2, art. 47957

pkt 2 i art. 47968

pkt 2 k.p.c.). Z

całokształtu przepisów regulujących te postępowania wynika niewątpliwie, że

postępowania zainicjowane wniesieniem zażalenia mają charakter

pierwszoinstancyjny. Podobnych argumentów, pozwalających na uznanie zażalenia

za rodzaj pisma wszczynającego postępowanie w sprawie, nie ma w odniesieniu do

zażalenia, o którym mowa w art. 83 Pr.not.

Osoba, której odmówiono dokonania czynności notarialnej, będąca osobą

zainteresowaną w rozumieniu art. 83 Pr.not., wnosząc zażalenie, korzysta z

przysługującego jej prawa do zaskarżenia, a celem jej działania jest zmiana

niekorzystnej decyzji notariusza. Nie chodzi zatem o wszczęcie postępowania

zmierzającego do rozstrzygnięcia sporu powstałego między notariuszem a osobą,

której odmówiono dokonania czynności. W art. 82 Pr. przyjęto, że czynność

zainteresowanego wobec odmowy dokonania czynności przez notariusza ma

charakter zaskarżenia, co wyklucza traktowanie tej czynności jako inicjującej

postępowanie cywilne. W tym wypadku chodzi o wszczęcie postępowania

kontrolnego; postępowania, skierowanego przeciwko konkretnej decyzji, która –

zdaniem skarżącego – jest wadliwa i z tego względu wymaga uchylenia lub zmiany.

W literaturze trafnie wskazuje się, że „zaskarżeniami” są wszystkie środki prawne,

które przewiduje ustawa, aby strona pokrzywdzona konkretną decyzją mogła

usunąć jej negatywne skutki i przywrócić stan zgodny z prawem. Zaskarżenie w tym

znaczeniu jest rodzajem aktywności podmiotów, uczestników postępowania,

skierowanej przeciwko konkretnej decyzji. Stanowi ona realizację prawa do

poddania kontroli poprawności wydanej decyzji. Za takim charakterem

analizowanego postępowania przemawia również możliwość uwzględnienia

zażalenia przez notariusza, przysługująca w kodeksie postępowania cywilnego

sądowi, który wydał zaskarżone postanowienie (art. 395 § 2 k.p.c.). Także z tego

powodu przez zażalenie przewidziane w art. 83 Pr.not. należy rozumieć środek

zaskarżenia, a nie odpowiednik pisma wszczynającego postępowanie w sprawie.

W związku z zawartą w art. 78 Konstytucji regulacją prawa do zaskarżenia

orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji Trybunał Konstytucyjny w

wyrokach z dnia 3 lipca 2002 r., SK 31/01 (OTK-A Zb.Urz. 2002, nr 4, poz. 49) oraz

z dnia 27 marca 2007 r., SK 3/05 (OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 3, poz. 32) podkreślił, że

sformułowanie „zaskarżenie” ma ogólne znaczenie i nie wiąże się z nim

sprecyzowanie charakteru i właściwości środków prawnych służących

urzeczywistnieniu prawa do zaskarżenia. Pozwala to na objęcie jego zakresem

rozmaitych, niekiedy specyficznych środków prawnych, których wspólną cechą jest

umożliwienie stronie dokonania weryfikacji orzeczeń lub decyzji podjętych w

pierwszej instancji.

Wprawdzie wielokrotnie przewiduje się, że wydanie niekorzystnej dla

określonego podmiotu decyzji stanowi podstawę do wytoczenia powództwa, a więc

poddanie powstałego sporu pod sąd, wtedy nie używa się jednak pojęcia

„zaskarżenie”, ale wskazuje się np. że określonej osobie przysługuje prawo do

wytoczenia powództwa lub prawo do wniesienia odwołania do sądu (por. np. art. 44

k.p. lub 120 k.k.w.).

W art. 82 Pr.not. przyjmuje się, że osoba, której odmówiono dokonania

czynności notarialnej powinna zostać pouczona o prawie i trybie zaskarżenia

odmowy. W ramach tej regulacji zostały rozstrzygnięte kwestie: jaka decyzja

podlega zaskarżeniu (odmowa dokonania czynności notarialnej), komu przysługuje

legitymacja do zaskarżenia (osobie zainteresowanej), jaki środek prawny służy do

zaskarżenia (zażalenie), termin, w którym powinien zostać wniesiony (termin

tygodniowy), sąd właściwy do jego rozpoznania (sąd okręgowy) oraz sposób jego

wniesienia (za pośrednictwem notariusza). W art. 83 § 1 zdanie drugie Pr.not.

określone zostały również czynności notariusza, jakie powinien podjąć w związku z

wniesieniem zażalenia, które odpowiadają czynnościom podejmowanym w tzw.

postępowaniu międzyinstancyjnym (notariusz jest obowiązany ustosunkować się do

zażalenia w terminie tygodnia i wraz z zażaleniem przedstawić swoje stanowisko

sądowi). Z art. 83 § 1 zdanie trzecie Pr.not. wynika, że sąd rozpoznaje zażalenie na

rozprawie, stosując przepisy kodeksu postępowania cywilnego. W związku z tym

jeszcze raz należy podkreślić, że sformułowanie to ma sens normatywny wyłącznie

przy przyjęciu, iż wniesienie zażalenia wszczyna postępowanie zażaleniowe

stosownie do art. 394 i nast. k.p.c., w którym sąd w zasadzie orzeka na posiedzeniu

niejawnym (art. 397 § 1 k.p.c.). Zakres regulacji zaskarżenia odmowy dokonania

czynności notarialnej wskazuje, że w Prawie o notariacie nie poprzestano na

wykorzystaniu terminologii zaczerpniętej z ustaw procesowych, ale uwzględniono

również rozwiązania konstrukcyjne charakterystyczne dla postępowania

zażaleniowego, uregulowanego w kodeksie postępowania cywilnego (por. art. 395 §

1 i 2 k.p.c.).

Prawo o notariacie z 1991 r., odsyłając do stosowania przepisów kodeksu

postępowania cywilnego, konsekwentnie posługiwało się terminologią używaną w

ustawie procesowej. W art. 6 Pr.not., w związku z regulacją zwolnienia strony

czynności notarialnej od ponoszenia wynagrodzenia notariusza, użyto pojęcia

„wniosek” oraz wskazano, że do jego rozpoznania mają zastosowanie przepisy

kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Niewątpliwie

określenie „wniosek” ściśle wiąże się z trybem postępowania nieprocesowego,

podobnie jak określenie „zażalenie” wiąże się z przepisami kodeksu postępowania

cywilnego regulującymi postępowanie zażaleniowe. Należy także odwołać się do

art. 110 Pr.not. regulującego postępowanie sądowe w przedmiocie zezwolenia na

wydanie wypisu aktu notarialnego innym osobom niż strony oraz te, dla których

zastrzeżono prawo otrzymania wypisu w akcie notarialnym. Również w tym

przypadku ustawa wskazuje jako właściwy tryb postępowania nieprocesowego, przy

czym postanowienie sądu okręgowego nie podlega zaskarżeniu. W związku z tą

regulacją warto wskazać, że podobne unormowanie zawarte w Prawie o notariacie

z 1951 r. było bardzo zbliżone do rozpoznania zażalenia na odmowę dokonania

czynności notarialnej (art. 61 § 1 i art. 33). Do rozejścia się obu instytucji doszło

wraz z uchwaleniem Prawa o notariacie w 1989 r., w którym wyraźnie określono

odwoławczy charakter postępowania przed sądem wojewódzkim rozstrzygającym

zażalenie na odmowę dokonania czynności notarialnej, pozostawiając bez zmian

postępowanie o zezwolenie na wydanie wypisu aktu notarialnego (art. 52 i 74 § 2).

Z tej przyczyny uzasadnione jest stwierdzenie, że gdyby ustawodawca zamierzał

powrócić do modelu rozpoznania zażalenia na odmowę dokonania czynności

notarialnej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uregulowałby to postępowanie w

sposób podobny do niezmienionego w ustawach z 1989 i 1991 r. postępowania w

przedmiocie zezwolenia na wydanie wypisu aktu notarialnego.

Istotne znaczenie mają także argumenty historyczne. Od 1951 r. analizowane

postępowanie miało charakter jednoinstancyjny. Taki model został podtrzymany w

ustawie z 1989 r., jakkolwiek było to postępowanie przed sądem drugiej instancji.

Ustawodawca dążył więc do tego, by omawiane postępowanie przebiegało

sprawnie, czemu nie sprzyja mnożenie instancji. Tendencja ta została zachowana

także w art. 83 Pr.not., którego wejście w życie oznaczało utrzymanie modelu

jednoinstancyjnego postępowania wywołanego zażaleniem na odmowę dokonania

czynności notarialnej, w kształcie, odpowiadającym postępowaniu zażaleniowemu.

Można zatem przyjąć, że ten model postępowania jednoinstancyjnego obowiązuje

od 1951 r.

Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia, że przeciwko utożsamianiu

zażalenia przewidzianego w art. 83 Pr.not. z zażaleniem uregulowanym w kodeksie

ma przemawiać fakt, iż zgodnie art. 394 k.p.c. zażalenie służy jedynie zaskarżaniu

tych czynności sądu, które dotyczą kwestii procesowych, a nie – jak zażalenie

unormowane art. 83 Pr.not. – kwestii merytorycznych. Należy zwrócić uwagę, że

również zażalenie przewidziane w art. 394 i nast. k.p.c., w ściśle określonych

sytuacjach przysługuje od orzeczeń rozstrzygających sprawę co do istoty (np. art.

551 § 1 lub art. 648 § 2 k.p.c.).

Sąd Najwyższy, który przedstawił zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia,

aprobując status sądu okręgowego jako sądu odwoławczego, powziął wątpliwości

co do zgodności regulacji zawartej w art. 83 Pr.not. z Konstytucją. Nie ulega

wątpliwości, że badanie zgodności ustawy z Konstytucją należy do wyłącznej

kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16

kwietnia 2004 r., I CK 291/03, OSNC 200, nr 4, poz. 71), jednakże rzeczą sądu,

który dokonuje wykładni przepisów, jest ocena wyników przeprowadzonej wykładni

pod kątem jej zgodności z Konstytucją; zgodnie z podstawową dyrektywą wykładni

systemowej, wykładnia powinna mieć charakter prokonstytucyjny.

Zasada prawa do sądu została wyrażona w art. 45 ust. 1 Konstytucji, według

którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez

nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W

orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że na prawo to składa się

w szczególności prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed

sądem, organem niezależnym i bezstronnym, prawo do odpowiedniego

ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i

jawności, a także prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego

rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z

dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, (OTK Zb.Urz. 1998, nr 4, poz. 50). Tak rozumiane

prawo do sądu pozostaje w ścisłym związku z zasadą sądowego wymiaru

sprawiedliwości, która została sformułowana w Konstytucji jako zasada

sędziowskiego wymiaru sprawiedliwości. Wynika to z zamieszczenia w art. 178-181

Konstytucji podstawowych regulacji dotyczących sędziów jako piastujących urząd

polegający na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, czyli wiążącym rozstrzyganiu

sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny

podmiot prawa prywatnego.

Wymiar sprawiedliwości sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy

administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Monopol sądów w

sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości rodzi konieczność zagwarantowania

sądowego rozstrzygnięcia każdej sprawy, której przedmiotem jest spór o prawo,

między jednostkami lub innymi podmiotami prawa prywatnego. W świetle

orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza to jednak, że wszystkie

sprawy i spory dotyczące sytuacji prawnej jednostki muszą być rozstrzygane

wyłącznie przez sądy; wystarczy, by sądom została zagwarantowana kompetencja

do ostatecznej weryfikacji rozstrzygnięcia organu niesądowego (por. wyrok z dnia 8

grudnia 1998 r., K 41/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 7, poz. 117). Nie budzi więc

wątpliwości, że prawo do sądu jest zachowane, jeżeli istnieje możliwość

uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym lub sądem

administracyjnym, zapewniającego kontrolę rozstrzygnięcia, decyzji lub innego aktu

indywidualnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1998 r., K

41/97, OTK Zb.Urz. 1998, nr 7, poz. 117, z dnia 2 czerwca 1999 r., K 34/98, OTK

Zb.Urz. 1999, nr 5, poz. 94 oraz z dnia 14 lipca 2003 r., SK 42/01, OTK-A Zb.Urz.

2003, nr 6, poz. 63).

Uwagi te prowadzą do wniosku, że ustawodawca może przekazać pewne

czynności z zakresu ochrony prawnej lub szeroko pojętej sfery czynności prawnej

innym organom, jeśli zapewni odpowiednią kontrolę sądową nad działalnością tych

organów. W tym ujęciu możliwość zaskarżenia odmowy dokonania czynności

notarialnej do sądu okręgowego pozostaje w zgodzie z zasadą prawa do sądu.

Notariusz jako organ ochrony prawnej nie orzeka co prawda o prawach i

wolnościach obywatelskich, lecz w istotny sposób, w związku z istniejącym

przymusem notarialnym, może ograniczyć swobodę podmiotów w dokonywaniu

czynności prawnych.

W literaturze upatruje się w wykonywaniu przez notariusza powierzonych mu

czynności jurysdykcji prewencyjnej, rozumianej jako działalność mającą na celu

zapobieganie przyszłym sporom. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w

uchwale z dnia 29 maja 1990 r., III CZP 29/90 (OSNCP 1990, nr 12, poz. 50),

stwierdzając, że notariusz w ramach zakreślonych ustawą sprawuje jurysdykcję

prewencyjną, oddziałując na kontrahentów, aby swoje stosunki prawne

ukształtowali zgodnie z prawem i zasadami współżycia społecznego, postępowanie

notarialne bowiem jest postępowaniem cywilnym, unormowanym przepisami Prawa

o notariacie. Sąd Najwyższy przyjął przy tym, że dochodzi tu do sytuacji, w której

organ niesądowy został wyposażony w środki mające zapewnić prawidłowość

kształtowania obrotu prawnego. Odmowa czynności notarialnej z powodu istnienia

ustawowych przesłanek zawiera podjęcie swego rodzaju decyzji, sui generis

rozstrzygnięcia, w szczególności co do zgodności tej czynności z prawem.

W związku z tym należy przyjąć, że postępowanie przed notariuszem może być

uznane za odpowiednik postępowania w sprawie, a tym samym wystarczające jest

poddanie wyniku tego postępowania kontroli sądowej.

Odnosząc się do kwestii konstytucyjności z punktu widzenia zasady

dwuinstancyjności, należy podzielić pogląd, że model postępowania w przedmiocie

kontroli odmowy dokonania czynności notarialnej jest zgodny z art. 176 Konstytucji,

oczywiście przy założeniu, że chodzi tu o nadzór judykacyjny nad działaniem

notariusza, którego ocenę zgodności z prawem zamierzonej czynności kwalifikować

można jako odpowiednik postępowania pierwszoinstancyjnego. W wyroku z dnia 8

grudnia 1998 r., K. 41/97, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada

dwuinstancyjności postępowania dotyczy wyłącznie postępowań przekazanych od

początku do końca do właściwości sądów. Pogląd ten Trybunał powtórzył w wyroku

z dnia 13 czerwca 2006 r., SK 54/04 (OTK-A Zb.Urz. 2006, nr 6, poz. 64),

dotyczącym konstytucyjności jednoinstancyjnego postępowania sądowego ze

skargi na orzeczenie zespołu arbitrów, oraz w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r., P

54/07, (OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 10, poz. 171). Z przytoczonych orzeczeń wynika, że

konieczność zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania sądowego, zgodnie z

art. 176 Konstytucji, dotyczy tylko tych postępowań, w których sprawa jest w całości

rozpoznawana przez sąd, jeżeli zaś sąd pełni rolę kontrolną w stosunku do decyzji

wydanej przez inny organ, postępowanie sądowe, które nie ma charakteru

postępowania pierwszoinstancyjnego, nie musi być ukształtowane jako

postępowanie dwuinstancyjne.

W przypadku postępowania w przedmiocie odmowy dokonania czynności

notarialnej, które w pierwszej instancji toczy się przed notariuszem, w drugiej zaś

przed sądem okręgowym, zasada dwuinstancyjności nie doznaje uszczerbku.

Artykuły 82 i 83 Pr.not. przyznają osobie, której odmówiono dokonania czynności

notarialnej, prawo do zaskarżenia tej decyzji przez wniesienie zażalenia do sądu

okręgowego. Regulacja ta uwzględnia zatem konstytucyjne prawo do zaskarżenia

uregulowane w art. 78 Konstytucji.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak na wstępie (art. 1 pkt 1 lit.

b w związku z art. 59 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym,

Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.).