III CZP 121/10

Uchwała z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10

Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)

Sędzia SN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)

Sędzia SN Katarzyna Tyczka-Rote

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Romana M. przeciwko Skarbowi

Państwa – Staroście W. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym

stanem prawnym, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w

dniu 17 lutego 2011 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd

Okręgowy w Poznaniu postanowieniem z dnia 28 września 2010 r.:

„Czy prawo własności nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1

lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września

1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w pierwotnym brzmieniu (Dz.U. Nr 4, poz.

17) przechodziło na Skarb Państwa z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie

tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r., czy przejście na rzecz Skarbu

Państwa prawa własności tych nieruchomości wymagało wydania decyzji

administracyjnej w trybie art. 72 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta

Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.

Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz od 15 marca 1945 r. dodatkowo w trybie § 5

rozporządzenia wykonawczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca

1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego

z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10,

poz. 51), a przejście własności następowało z chwilą podpisania protokołu

przejęcia, o którym mowa w § 10 wymienionego rozporządzenia z dnia 1 marca

1945 r.?"

podjął uchwałę:

Prawo własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1

lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września

1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17), przeszło na

Skarb Państwa z mocy prawa z dniem wejścia w życie tego dekretu.

Uzasadnienie

Roman M. wniósł powództwo przeciwko Gminie W., "P.O." S.A. w P.,

Skarbowi Państwa, Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa – Oddziałowi

Terenowemu w P. oraz Skarbowi Państwa – Staroście W. o uzgodnienie treści

ksiąg wieczystych w zakresie wskazanych w pozwie działek gruntu, prowadzonych

przez Sąd Rejonowy we Wrześni, z rzeczywistym stanem prawnym przez

wykreślenie w dziale II ksiąg wieczystych podmiotów wpisanych jako ich właściciele

i użytkownicy wieczyści i wpisanie w dziale II prawa własności powoda jako

następcy prawnego Heleny M., natomiast w księgach, w których są opisane również

inne grunty, przez nakazanie założenia dla tych gruntów (objętych pozwem) nowych

ksiąg wieczystych i wpisanie w dziale II prawa własności powoda jako spadkobiercy

Heleny M. W toku sprawy powód cofnął powództwo w zakresie żądania

uzgodnienia treści wszystkich ksiąg wieczystych poza księgami nr (...)9 i (...)7. W

księgach tych jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa.

Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. Sąd Rejonowy we Wrześni oddalił

powództwo w zakresie żądania uzgodnienia z rzeczywistym stanem prawnym treści

ksiąg wieczystych nr (...)9 oraz (...)7, a w pozostałym zakresie umorzył

postępowanie. Ustalił, że nieruchomość, dla której prowadzona jest obecnie księga

wieczysta nr (...)7, dnia 1 września 1939 r. była objęta księgą wieczystą W. – tom

133 D.R., w której jako właścicielka od dnia 25 października 1925 r. była ujawniona

Helena P.M. Dnia 24 grudnia 1942 r., na podstawie postanowienia sądu

niemieckiego z dnia 6 października 1942 r., wpisano jako właściciela Rzeszę

Niemiecką. Dnia 18 lutego 1943 r. zamknięto tę księgę i przepisano do księgi

wieczystej W., tom II, wykaz 52. Dnia 14 listopada 1946 r. w tej księdze wieczystej

wpisano jako właściciela Skarb Państwa na podstawie art. 2 dekretu Polskiego

Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu

reformy rolnej (jedn. tekst: Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm. – dalej: "dekret");

jednocześnie wpis poprzedniego właściciela został podkreślony na czerwono.

Nieruchomość, dla której obecnie jest prowadzona w Sądzie Rejonowym we

Wrześni księga wieczysta nr (...)9, była dnia 1 września 1939 r. objęta księgą

wieczystą S., tom 88A, wykaz 55, w której jako właścicielka ujawniona była Helena

P.M. Dnia 24 grudnia 1942 r., na podstawie postanowienia sądu niemieckiego z

dnia 6 października 1942 r. wpisano jako właściciela Rzeszę Niemiecką. Dnia 22

stycznia 1947 r. w księdze wieczystej S., tom 88A, wykaz 55, wpisano jako

właściciela Skarb Państwa na podstawie art. 2 dekretu; jednocześnie wpis

poprzedniego właściciela został podkreślony na czerwono.

Helena M. zmarła dnia 15 listopada 1952 r., a spadek po niej w całości nabył

syn Stanisław M., który zmarł dnia 12 września 1977 r. Spadek po nim nabyli żona

Gabriela M. oraz dzieci – powód Roman M. i Izabella M. – po 1/3 części. Gabriela

M. zmarła dnia 25 sierpnia 1991 r., a spadek po niej nabyła w całości córka

Krystyna T. Na podstawie umów o dział spadku po Stanisławie M. oraz darowizny

zawartych w formie aktu notarialnego z pozostałymi spadkobiercami powód Roman

M. nabył wszelkie prawa i roszczenia o zwrot m.in. nieruchomości uregulowanych w

księgach wieczystych nr (...)9 i (...)7.

Sąd Rejonowy podkreślił, że jeżeli zmiana stanu prawnego własności

nieruchomości nastąpiła z mocy prawa, wpis do księgi wieczystej ma jedynie

charakter deklaratywny. Rzeczywisty stan prawny, ukształtowany przez przepisy

dekretu, wynika z mocy tego aktu prawnego, a nie z dokonania wpisu w księdze

wieczystej, niezależnie od tego, czy ten wpis został dokonany na wadliwej czy

niewadliwej podstawie. Nawet w postępowaniu wieczystoksięgowym, a więc tym

bardziej w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6

lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124,

poz.1361 ze zm.), sąd nie może kwestionować zasadności kwalifikacji

nieruchomości jako przeznaczonej na cele reformy rolnej, przyjętej w

zaświadczeniu wojewódzkiego urzędu ziemskiego, chyba że dysponuje późniejszą

decyzją administracyjną zawierającą odmienne rozstrzygnięcie o charakterze

nieruchomości.

Przy rozpoznawaniu apelacji powódki Sąd Okręgowy w Poznaniu powziął

wątpliwość wyrażoną w zagadnieniu prawnym przedstawionym do rozstrzygnięcia

Sądowi Najwyższemu. Dostrzegł, że w zgodnej ocenie piśmiennictwa, Trybunału

Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego

rozważany przepis dekretu spowodował ex lege przejście prawa własności

wymienionych tam nieruchomości na Skarb Państwa z dniem wejścia w życie

dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Zwrócił jednak uwagę, że w swych

wypowiedziach Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny odwołują się

jedynie do argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z

dnia 16 kwietnia 1996 r., W 15/95 (OTK Zb.Urz. 1996, nr 2, poz. 13). Tym samym

wykładnia art. 2 dekretu, w tym ust. 1 lit. e, została dokonana w istocie tylko przez

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu jednego orzeczenia i to tylko przy okazji

rozpoznania sprawy.

Sąd Okręgowy powziął poważne wątpliwości co do trafności tej wykładni i

uznał, że możliwe do obrony jest stanowisko, iż użyte w dekrecie określenie

„bezzwłocznie” nie oznacza, że skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego

prawa z chwilą wejścia dekretu w życie. Podkreślił, że dekret nie mógł w dniu 13

września 1944 r. wywołać jednorazowego skutku rzeczowego na całym obecnym

terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na to, że w chwili ogłoszenia

dekretu zasięg faktycznej władzy wykonywanej przez Polski Komitet Wyzwolenia

Narodowego obejmował jedynie wschodnią część obecnego terytorium kraju. Nie

mógł natomiast objąć swoim działaniem nieoswobodzonych jeszcze terenów

Rzeczypospolitej Polskiej ani terenów, które w tamtym czasie stanowiły strefę

okupacyjną wojsk radzieckich.

Świadczy też o tym, zdaniem Sądu Okręgowego, konstrukcja dekretu w

brzmieniu z dnia jego publikacji, która wskazywała, że przeprowadzenie reformy

rolnej zostało zaplanowane w określonych etapach, przy czym dzień 20 grudnia

1944 r. został wyznaczony jako dzień zakończenia wszelkich czynności organów

administracji publicznej związanych z reformą rolną. Przemawia za tym także

wydanie w dniu 17 stycznia 1945 r. dekretu w sprawie zmiany dekretu Polskiego

Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu

reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9). Nowelizacja ta uczyniła z czasowo i terytorialnie

ograniczonej regulacji akt o charakterze uniwersalnym, przeznaczony do

stosowania w nieograniczonej przyszłości. Ponadto w sposób wyraźny wskazywała

ona, że reforma rolna nie była aktem jednorazowym, lecz dłuższym procesem,

stanowiącym istotny element działalności aparatu państwowego. Dekret zaczął

obowiązywać na Ziemiach Odzyskanych dopiero z dniem 27 listopada 1945 r., tj. z

dniem wejścia w życie dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem

Odzyskanych (Dz.U. Nr 51, poz. 295).

Przytoczone argumenty, według Sądu Okręgowego, podważają stwierdzenie,

że w dniu 13 września 1944 r. dekret wywołał jednorazowy skutek rzeczowy na

całym obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przytoczona argumentacja

pozwala, według Sądu Okręgowego, przyjąć, że określenie „bezzwłocznie”

zamieszczone w art. 2 ust. 1 dekretu nie jest synonimem pojęcia „z mocy samego

prawa” ani pojęcia „z dniem ogłoszenia”, które zostały wykorzystane w innych

aktach normatywnych pochodzących z 1944 r. W rezultacie spójna i logiczna

interpretacja tego przepisu oznacza, że stanowi on dyrektywę dla urzędów

ziemskich nakazującą im bez zbędnej zwłoki wszczęcie administracyjnych

postępowań zmierzających do przejęcia własności przez Skarb Państwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje jednolicie się, że art. 2 ust. 1

dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa na

własność Skarbu Państwa. Takie stanowisko zostało wyrażone po raz pierwszy w

orzeczeniu z dnia 22 grudnia 1948 r., C 344/48 ("Państwo i Prawo" 1949, nr 4, s.

122), w którym Sąd Najwyższy wskazał, że przejście własności wszelkich

nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej na Skarb Państwa nastąpiło

nie przez wpis do księgi wieczystej, lecz automatycznie z chwilą wejścia w życie

dekretu. Zostało ono podtrzymane w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13

października 1951 r., zasadzie prawnej, C 427/51 (OSN 1953, nr 1, poz. 1), w

orzeczeniu z dnia 25 kwietnia 1961 r., 4 CR 88/61 (OSPiKA 1963, nr 1, poz. 2) oraz

w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 czerwca 1962 r., zasada prawna, 1 CO

11/62 (OSNC 1963, nr 6, poz. 112). Stanowisko to jest konsekwentnie przyjmowane

również we współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego i znalazło wyraz w

uchwałach z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91 (OSNC 1992, nr 5, poz. 72) i z

dnia 6 grudnia 2005 r., III CZP 90/05 (OSNC 2006, nr 11, poz. 179), wyrokach z

dnia 25 marca 1999 r., III RN 165/98 (OSNAPUS 2000, nr 3, poz. 90), z dnia 13

stycznia 2000 r., II CKN 655/98 (nie publ.), z dnia 4 października 2001 r. II CKN

609/00 (nie publ.), z dnia 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00 ("Biuletyn SN" 2003, nr

7, s. 12), z dnia 24 października 2003 r., III CK 36/02 (nie publ.), z dnia 24 czerwca

2004 r., III CK 536/02 (nie publ.), z dnia 5 listopada 2004 r., II CK 174/04 (nie publ.),

z dnia 22 kwietnia 2005 r., II CK 653/05 (OSNC 2006, nr 3, poz. 56), z dnia 14

września 2006 r., III CSK 119/06 (nie publ.), z dnia 8 lutego 2008 r., I CSK 371/07

(nie publ.), z dnia 17 lutego 2010 r., IV CSK 345/09 ("Izba Cywilna" 2011, nr 5, s.

35) i z dnia 6 października 2010 r., II CSK 174/10 (nie publ.) oraz postanowieniach

z dnia 6 listopada 1997 r., III KKO 7/97 (OSNP 1998, nr 18, poz. 554), z dnia 6

czerwca 2003 r., IV CKN 221/01 (nie publ.) i z dnia 3 sierpnia 2004 r., II CK 448/03

(nie publ.).

Omawiany pogląd jest również jednolicie przyjmowany w orzecznictwie

Trybunału Konstytucyjnego, tj. w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95 (OTK

Zb.Urz. 1996, nr 2, poz. 13), wyrokach z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01

(OTK Zb.Urz. 2001, nr 7, poz. 216) i z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06 (OTK-A Zb.Urz.

2007, nr 2, poz. 73) oraz w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01

(OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 266). Taki pogląd wypowiedział także Naczelny Sąd

Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I

OPS 2/06 (ONSA 2006, nr 5, poz. 123) i z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10

(ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 23) oraz w wyrokach z dnia 20 stycznia 1994 r., II SA

2444/92 (ONSA 1995, nr 2, poz. 57), z dnia 25 lutego 1998 r., IV SA 889/96 (nie

publ.), wyroku z dnia 19 marca 1998 r., IV SA 1045/97 (nie publ.), z dnia 8 września

1999 r., IV SA 1963/98 (nie publ.) i z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 823/07 (nie

publ.).

Pogląd ten został szerzej uzasadniony jedynie w uchwale Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95. Trybunał Konstytucyjny,

interpretując sformułowanie „przechodzą bezzwłocznie” zamieszczone w art. 2 ust.

1 dekretu, przyjął, że wskazuje ono jednoznacznie, iż z woli normodawcy skutek

przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia dekretu w życie.

Świadczy o tym nie tylko wykładnia literalna, ale także to, że ani w samym dekrecie,

ani w przepisach z nim związanych nie można znaleźć sformułowań, które

uzasadniałyby wniosek przeciwny, np. uzależniający przejście prawa własności od

jakichś aktów stosowania prawa, które miałyby konstytutywny charakter przejęcia

własności bądź odraczały w czasie skutek wyrażony w art. 2 dekretu. Trybunał

Konstytucyjny odwołał się również do art. 6 dekretu, nakazującego niezwłoczne

objęcie zarządu państwowego nad nieruchomościami wymienionymi w art. 2 oraz

do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach

hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele

reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), który stanowi, że tytułem do wpisania

na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności

nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b-e dekretu jest

zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość

ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej

przepisów.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zaświadczenie z istoty swej jest tylko

dokumentem poświadczającym istniejący stan, w tym wypadku stan własności

gruntowej ukształtowany z mocy art. 2 ust. 1 dekretu. Skutek w postaci przejścia

nieruchomości na własność Skarbu Państwa następował więc z mocy samego

prawa i był niezależny od tego, czy w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej

określone tereny były już faktycznie wyzwolone, czy też były jeszcze pod okupacją

niemiecką. Świadczą o tym sformułowania zawarte w interpretowanym przepisie, w

którym jest mowa m.in. o województwach poznańskim, pomorskim i śląskim, czyli o

terenach, które w dniach wydania i ogłoszenia dekretu o reformie rolnej

pozostawały jeszcze pod okupacją niemiecką. Trybunał Konstytucyjny zastrzegł

jednak, że ustalenie, iż skutek interpretowanego fragmentu dekretu o reformie rolnej

w zakresie prawa własności został jednorazowo „skonsumowany” ex lege z dniem

13 września 1944 r., odnosi się do tych części Państwa Polskiego, na których z woli

normodawcy dekret ten miał pierwotnie obowiązywać. Z kolei art. 4 dekretu z dnia

13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych rozciągnął na Ziemie

Odzyskane ustawodawstwo (m.in. rolne) obowiązujące na obszarze Sądu

Okręgowego w Poznaniu. Na Ziemiach Odzyskanych interpretowany art. 2 ust. 1 lit.

e dekretu wszedł zatem w życie później, bo dopiero dnia 27 listopada 1945 r., ze

skutkiem przejścia z tym dniem na Skarb Państwa własności nieruchomości

określonych w tym przepisie.

Przedstawione stanowisko zostało powtórzone w postanowieniu z dnia 28

listopada 2001 r., SK 5/01, w którym Trybunał Konstytucyjny sformułował tezę o

jednorazowym działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z której wywiódł, że przepis ten

nie może znaleźć już zastosowania, to znaczy, że na jego podstawie nie może

dojść już do przejęcia gruntów na Skarb Państwa. W konsekwencji Trybunał

Konstytucyjny uchylił się od zbadania zgodności tego przepisu z Konstytucją. Z

kolei w wyroku z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06, Trybunał uznał za zgodny z

Konstytucją art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach

hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele

reformy rolnej. Wyjaśnił m.in., że nabycie własności nieruchomości przez Skarb

Państwa nastąpiło niezależnie od sposobu ich późniejszego wykorzystania, a fakt,

iż dana nieruchomość została później wykorzystana w sposób niezgodny z prawem,

nie ma znaczenia z punktu widzenia nabycia jej własności przez państwo.

Pogląd, że art. 2 ust. 1 dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim

nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, jest powszechnie

przyjmowany w piśmiennictwie.

W zakresie terytorialnego zasięgu oddziaływania dekretu należy rozróżnić dwa

zagadnienia. Pierwszym jest oddziaływanie dekretu na terytorium Rzeczypospolitej

Polskiej w granicach przedwojennych, a drugim – jego oddziaływanie na tzw.

Ziemiach Odzyskanych. Nie budzi wątpliwości oddziaływanie dekretu na terenach

wyzwolonych spod okupacji w chwili wejścia dekretu w życie. Intencją Polskiego

Komitetu Wyzwolenia Narodowego było też stanowienie prawa w odniesieniu do

całego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w granicach przedwojennych, a więc

także w odniesieniu do terenów, które w chwili wejścia w życie dekretu znajdowały

się jeszcze pod okupacją. Dowodzi tego art. 2 ust. 1 lit. e, w którym jest mowa o

m.in. o województwach poznańskim, pomorskim i śląskim, czyli o terenach, które w

dniach wydania i ogłoszenia dekretu o reformie rolnej pozostawały jeszcze pod

okupacją niemiecką. Z kolei z art. 1 ust. 1 zdanie trzecie i art. 17 dekretu wynika, że

zdawano sobie sprawę, iż pełna realizacja dekretu na obszarach niewyzwolonych

nastąpi dopiero po ich wyzwoleniu. Potwierdzają to także przewidziane w pierwotnej

wersji dekretu szczegółowe i krótkie terminy do dokonania poszczególnych

czynności związanych z realizacją dekretu. Oznaczenie tych terminów nie wyłącza

jednak przejścia z mocy prawa na Skarb Państwa własności określonych w

dekrecie nieruchomości położonych na terenach okupowanych, przejście własności

miało bowiem dotyczyć całego obszaru Polski w granicach przedwojennych,

natomiast realizację dekretu zakładano tymczasowo tylko w stosunku do terenów

już wyzwolonych. O takim założeniu może świadczyć art. 8 ust. 5 dekretu w

pierwotnej wersji, według którego na terytorium wyzwolonym przed dniem 1

września 1944 r. wybory gminnych komisji reformy rolnej powinny zostać

zakończone nie później niż do dnia 20 września 1944 r. Prawodawca rozróżniał

zatem działanie dekretu na terenach wyzwolonych i niewyzwolonych, trudno zaś

przyjąć, że rozróżnienie to dotyczyło terytorium wyzwolonego do dnia 1 września

1944 r. i wyzwolonego między dniem 2 a 13 września 1944 r. Wątpliwe może

natomiast być obowiązywanie dekretu na terenach przyłączonych następnie do

ZSRR, skoro – jak można sądzić – Krajowa Rada Narodowa i Polskiego Komitetu

Wyzwolenia Narodowego zrzekły się wykonywania efektywnej władzy państwowej

na tych terenach.

Odrębnym zagadnieniem jest obowiązywanie dekretu na tzw. Ziemiach

Odzyskanych. Rzeczywiście trudno uzasadnić pogląd, że już w chwili wejścia w

życie dekret obowiązywał na tym obszarze. W orzecznictwie i piśmiennictwie

wskazuje się, że obowiązywanie dekretu zostało rozciągnięte na Ziemie Odzyskane

na podstawie art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie ziem

odzyskanych (Dz.U. Nr 51, poz. 295 ze zm.). Możliwa jednak do obrony jest

również teza, że przepisy dekretu – podobnie jak inne przepisy prawa polskiego –

obowiązywały na Ziemiach Odzyskanych już wcześniej. Takie stanowisko zajął w

szczególności Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 maja

1948 r., C. III 2150/47 (OSN 1948, nr 3, poz. 60). Wynika też ono także z art. 47

dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem

Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279 ze zm.),

który przewidywał m.in. utratę mocy prawnej na obszarze Ziem Odzyskanych i

byłego Wolnego Miasta Gdańska sprzecznych z przepisami tego dekretu przepisów

dekretu. Należy zatem przyjąć, że w aspekcie terytorialnym oddziaływanie art. 2

ust. 1 lit. e dekretu nie miało charakteru jednorazowego; już po wejściu w życie jego

oddziaływanie zostało rozciągnięte na Ziemie Odzyskane.

Zamieszczone w art. 2 ust. 1 dekretu sformułowanie „przechodzą

bezzwłocznie” jest na tyle elastyczne, że umożliwia odrębne określenie skutków

czasowych przejścia w odniesieniu do poszczególnych kategorii nieruchomości

wskazanych w tym przepisie. W tym więc kontekście należy tłumaczyć użycie przez

prawodawcę określenia „przechodzą bezzwłocznie” zamiast „przechodzą”.

Wykładnia literalna tego przepisu jednoznacznie przemawia za tym, że Skarb

Państwa nabył nieruchomości określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z mocy prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że przejście nieruchomości rolnych na własność

państwa nie jest jednoznaczne z ich przejęciem, przejście bowiem takich

nieruchomości następuje z mocy prawa, natomiast ich przejęcie – na podstawie

decyzji. Zbliżonymi pojęciami posługiwano się także w innych aktach prawnych

pochodzących z tamtego okresu.

Za interpretacją, że Skarb Państwa nabył nieruchomości określone w art. 2

ust. 1 dekretu z mocy prawa, przemawia także wykładnia systemowa. Przede

wszystkim należy podzielić pogląd wypowiedziany w uchwale Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95, że w dekrecie nie można

znaleźć sformułowań, które uzasadniałyby wniosek przeciwny, np. uzależniający

przejście prawa własności od jakichś aktów stosowania prawa, które miałyby

konstytutywny charakter „przejęcia” własności bądź prowadziły do odroczenia w

czasie skutku wyrażonego w art. 2 dekretu. W szczególności dekret nie zawiera

żadnej regulacji dotyczącej „wywłaszczenia” (zwłaszcza regulacji trybu), mimo że

art. 19 ust. 1 w pierwotnym brzmieniu stanowił, że wywłaszczeni właściciele lub

współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e mogą

otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem wywłaszczonego majątku

w ramach dekretu, a jeżeli z tego prawa nie skorzystają, będzie im wypłacone

zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI

grupy. Przepisy dekretu w pierwotnym brzmieniu regulowały tylko objęcie

nieruchomości w zarząd państwowy (art. 6), sporządzenie spisu objętych

nieruchomości i ich oszacowanie (art. 7), ustalenie planów podziału obiektów

parcelowanych i sporządzenie wykazu nabywców poszczególnych parcel, na które

mogli wnieść zażalenie tylko zainteresowani nieuwzględnieni w projekcie podziału

lub uwzględnieni w niedostatecznej mierze (art. 10), wydanie orzeczenia w sprawie

parcelowanych obiektów i wprowadzenie nabywców w posiadanie nabytych parcel i

przeniesienie na nich tytułu własności (art. 11).

Nie można też przyjąć, że taki tryb został uregulowany dopiero w

rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w

sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6

września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 – dalej

„rozporządzenie z 1945 r.”) i do tego czasu wykonanie dekretu pozostawało w

zawieszeniu. Zgodnie z intencją prawodawcy, dekret miał być realizowany

niezwłocznie, o czym świadczą terminy dla poszczególnych czynności określone w

pierwotnej części dekretu (objęcie w zarząd – art. 6, sporządzenie spisu objętych

nieruchomości i ich oszacowanie – art. 7, ustalenie planu podziału i sporządzenie

wykazu nabywców – art. 10 ust. 1, wprowadzenie nabywców w posiadanie

nabytych parcel – art. 11). Jest oczywiste, że podstawą tych czynności,

polegających na objęciu faktycznego władztwa nad nieruchomością i jej

późniejszym rozdysponowaniu, było prawo własności nabyte przez Skarb Państwa

ex lege, do realizacji zaś postanowień dekretu przystąpiono jeszcze przed wejściem

w życie rozporządzenia z 1945 r. Nie podważa to jednak tezy, że rozporządzenie z

1945 r. szczegółowo uregulowało i uporządkowało wiele zagadnień związanych z

realizacją dekretu. W niektórych wypadkach trzeba nawet przyjąć, że część tych

zmian (np. definicja użytków rolnych) oddziaływała z mocą wsteczną na skutki

prawne dekretu.

Jednolitemu stanowisku co do skutków dekretu nie zaprzecza także

wyłączenie z art. 2 ust. 1 lit b nieruchomości ziemskich stanowiących własność

Polaków, obywateli Rzeszy Niemieckiej (wskutek nowelizacji dokonanej w 1945 r.).

Także w tym wypadku chodzi o regulację, która z mocą wsteczną i ex lege

modyfikowała skutki prawne dekretu.

Zgodnie z przedstawionym Sądowi Najwyższemu zagadnieniem prawnym,

alternatywą do stwierdzenia, że art. 2 ust. 1 dekretu spowodował przejście z mocy

prawa wskazanych w tym przepisie nieruchomości na własność Skarbu Państwa,

jest teza, iż do przejścia własności była potrzebna decyzja administracyjna

przewidziana w § 5 rozporządzenia z 1945 r. – wydanego na podstawie

upoważnienia zamieszczonego w art. 20 dekretu (art. 22 według pierwotnej wersji)

– w myśl którego orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod

działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, należy w pierwszej instancji do

kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, od decyzji których służy stronom

prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Konsekwencją przyjęcia,

że art. 2 ust. 1 dekretu powodował przejście z mocy prawa na własność Skarbu

Państwa nieruchomości wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, był pogląd –

powszechnie reprezentowany w orzecznictwie i w piśmiennictwie – że decyzje

wydawane na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. miały charakter deklaratywny

(zob. w szczególności uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3

lipca 2007 r., SK 1/06, wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2003 r., III

CK 36/02, nie publ. i z dnia 28 lipca 2004 r., III CK 296/03, "Biuletyn SN" 2005, nr 1,

s. 11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1994 r., II

SA 2444/92).

Znaczenie tej decyzji jest ujmowane różnie, co pozostaje w związku z art. 1

ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych

(gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej

traktującym zaświadczenie starosty jako tytuł do wpisania na rzecz Skarbu Państwa

w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich,

wymienionych m.in. w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Według pierwszego poglądu,

sporządzenie takiego zaświadczenia powinno być poprzedzone wydaniem decyzji

na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

25 marca 1999 r., III RN 165/98 oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 6

czerwca 2003 r., IV CKN 220/01, nie publ., z dnia 6 czerwca 2003 r., IV CKN

221/01, nie publ. i z dnia 3 sierpnia 2004 r., II CK 448/03). Zgodnie z drugim

poglądem, wydanie takiej decyzji nie było konieczne nawet w stosunku do

nieruchomości określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (zob. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 28 lipca 2004 r., III CK 296/03, uchwała składu siedmiu

sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06,

OSNAiWSA 2006, nr 5, poz. 123 uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06, OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 7, poz. 3 oraz wyroki

Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2006 r., I OSK 771/05, nie

publ. i z dnia 31 sierpnia 2006 r., I OSK 992/05, nie publ.), a decyzja ta miała służyć

do rozstrzygania przypadków spornych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z

dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06 i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1

marca 2010 r., P 107/08, OTK-A Zb.Urz. 2010, nr 3, poz. 27 oraz uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2007 r., IV CSK 350/06, nie publ. i

uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5

czerwca 2006 r., I OPS 2/06).

Kontrowersje wokół obowiązywania § 5 rozporządzenia z 1945 r. ujawniły się

w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., P

107/08 (OTK-A Zb.Urz. 2010, nr 3, poz. 27), w którym stwierdzono, że § 5

rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, w związku z czym nie może

stanowić szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie

której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o

reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej. W

ocenie Trybunału, moc obowiązująca § 5 rozporządzenia z 1945 r. wyczerpała się z

chwilą zakończenia prowadzonych do lat 50. XX w. działań związanych z

przeprowadzaniem reformy rolnej.

Postanowienie Trybunału Konstytucyjnego w istotny sposób wpłynęło na

stanowisko Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 27 lipca 2010 r., II

CSK 155/10 (nie publ.) wskazał, że ocena prawna Trybunału Konstytucyjnego

podważa dotychczasowe stanowisko judykatury dotyczące wyłączenia z drogi

sądowej na rzecz postępowania administracyjnego rozstrzygania sporów

dotyczących podpadania określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e

dekretu. Wszelkie spory, w tym dotyczące zasadności przejęcia nieruchomości na

tej podstawie prawnej, powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne. W

wyroku z dnia 6 października 2010 r., II CSK 174/10 (nie publ.) Sąd Najwyższy

podkreślił, że ze względu na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny utratę mocy

§ 5 rozporządzenia z 1945 r. zbadanie, czy nieruchomość podpadała pod działanie

art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, należy do drogi sądowej.

Moc wiążąca i trafność rozważanego postanowienia Trybunału

Konstytucyjnego zostały trafnie zakwestionowane w piśmiennictwie. Szczególnie

istotna jest jednak w tym zakresie wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego,

który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10,

stwierdził, że § 5 rozporządzenia z 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w

drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część

wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e)

dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przede wszystkim, że

postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o umorzeniu postępowania nie ma

charakteru „orzeczenia” w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji i z tego względu

nie ma przymiotu mocy powszechnie obowiązującej. Orzeczeniem w rozumieniu

tego przepisu jest wyłącznie akt, którym Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga

merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu

organowi, postanowienie zaś o umorzeniu postępowania przed Trybunałem

Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do

konstytucyjnych kompetencji Trybunału. W ten sposób Trybunał odstępuje od

wydania „orzeczenia”, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd

Administracyjny podkreślił także, że w obecnym stanie prawnym Trybunał

Konstytucyjny nie ma kompetencji do stwierdzania z mocą powszechnie

obowiązującą, że norma prawna utraciła moc obowiązującą w określonym czasie.

W konsekwencji uznał, że § 5 rozporządzenia z 1945 r. nadal obowiązuje i może

być podstawą wydawania decyzji administracyjnych.

Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela stanowisko przedstawione w

uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i w

konsekwencji przychyla się do poglądu, że decyzja administracyjna, przewidziana w

§ 5 rozporządzenia z 1945 r., ma charakter deklaratywny, a jej wydanie nie było

konieczne w każdym wypadku. Za takim poglądem przemawia nie tylko wykładnia

literalna tego przepisu, ale także argumenty funkcjonalne. Zważywszy skalę i tempo

zamierzonych przekształceń własnościowych oraz wojenne migracje i straty

ludnościowe trudno przyjąć, że obranym przez twórców dekretu instrumentem

realizacji tych przekształceń miała być procedura wywłaszczeniowa, oparta na

konstytutywnej decyzji administracyjnej, do której wydania – w braku szczególnych

regulacji – miałyby zastosowanie ogólne reguły postępowania administracyjnego.

Logice przekształceń własnościowych w rozważanym zakresie zdecydowanie

bardziej odpowiada rozwiązanie polegające na przejściu własności nieruchomości

ex lege, potwierdzanym na potrzeby wpisu do księgi wieczystej przez

zaświadczenie właściwego organu, do czego uczestnictwo byłego właściciela było

zbędne, i ograniczenie wydawania deklaratywnych decyzji administracyjnych do

sytuacji spornych, co wymagało aktywności właściciela.

Z tych powodów Sąd Najwyższy rozstrzygnął zagadnienie prawne, jak w

uchwale.