III CZP 133/10

Uchwała z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 133/10

Sędzia SN Antoni Górski (przewodniczący)

Sędzia SN Krzysztof Pietrzykowski

Sędzia SN Katarzyna Tyczka-Rote (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Stowarzyszenia "N.G." w D.M.

przeciwko Gminie L.G. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na

posiedzeniu jawnym w dniu 17 lutego 2011 r. zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Tarnowie postanowieniem z dnia 23

listopada 2010 r.:

"Czy na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o

systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jednostka

samorządu terytorialnego (gmina) jest zobowiązana do zwrotu kosztów transportu i

opieki nad dzieckiem upośledzonym w stopniu głębokim do ośrodka rewalidacyjno –

wychowawczego wskazanego przez jego rodziców i przez nich bądź podmiot trzeci

pokrywanych; także wówczas, gdy sama gmina transport ten i opiekę zapewnia do

innego ośrodka tego samego rodzaju – ponosząc ich koszty w całości?"

podjął uchwałę:

Na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o

systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) gmina

jest obowiązana do zapewnienia dziecku upośledzonemu w stopniu głębokim,

spełniającemu obowiązek szkolny przez udział w zajęciach rewalidacyjno -

wychowawczych, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do

odpowiedniego, wybranego przez rodziców ośrodka rewalidacyjno-

wychowawczego. Jeżeli dowożenie i opiekę organizują rodzice, obowiązek

gminy obejmuje zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz opiekuna do wybranego

ośrodka. Obowiązków tych nie uchyla zapewnienie przez gminę transportu i

opieki do innego ośrodka tego samego rodzaju.

Uzasadnienie

Przedstawione przez Sąd Okręgowy w zagadnienie prawne wynikło w sprawie

z powództwa Stowarzyszenia "N.G." w D.M. przeciwko Gminie L.G., przedstawionej

temu Sądowi z apelacją strony pozwanej od wyroku Sądu Rejonowego w Tarnowie

z dnia 28 kwietnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji zasądził od pozwanej Gminy na

rzecz powoda kwotę 2916,60 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 15 kwietnia

2010 r. z tytułu zwrotu poniesionych przez powoda kosztów dowozu pod opieką

ucznia Kamila W., mieszkającego w N.Ż., na terenie pozwanej Gminy do Ośrodka

Rewalidacyjno-Wychowawczego w P. Według niekwestionowanych ustaleń

Ośrodek ten został wskazany przez rodziców ucznia – dziecka niepełnosprawnego

o głębokim stopniu upośledzenia – jako miejsce realizacji przez niego obowiązku

szkolnego. Kamil W. bierze udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych w

tym ośrodku od dnia 1 września 2007 r. Przez dwa lata dowóz dziecka finansowała

pozwana Gmina, która jednak od dnia 1 września 2009 r. odmówiła dalszego

pokrywania jego kosztów, ponieważ zapewniła transport do podobnego ośrodka

położonego bliżej – w S. Rodzice Kamila W. ze względu na pozytywne wyniki syna

nie zgodzili się jednak na zmianę ośrodka. W rezultacie chłopiec przez trzy tygodnie

nie realizował obowiązku szkolnego, po czym powód prowadzący ośrodek w P.

zorganizował mu dowóz do swojego Ośrodka, informując pozwaną, że będzie od

niej dochodził zwrotu poniesionych wydatków. Koszty transportu w styczniu i lutym

2010 r. – wraz z kosztami opieki podczas transportu – są przedmiotem

rozpatrywanej sprawy.

Obrona strony pozwanej opiera się na argumentacji, że Kamil W. ma

zapewniony transport pod opieką do bliżej położonego ośrodka rewalidacyjno-

wychowawczego w S., co wyczerpuje obowiązki Gminy L.G.

Sąd Rejonowy uznał, że powód zastąpił pozwaną Gminę w realizacji

ciążących na niej obowiązków przewidzianych w art. 17 ust. 3 a pkt 2 ustawy z dnia

7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz.

2572 ze zm. – dalej: "u.s.o."), polegających na zapewnieniu dziecku

niepełnosprawnemu – upośledzonemu w stopniu głębokim – bezpłatnego

transportu pod opieką do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, w którym może

ono realizować obowiązek szkolny i obowiązek nauki do ukończenia 25 roku życia.

Wybór szkoły specjalnej uzależniony jest od decyzji rodziców, którzy nie są

zobligowani do skierowania dziecka do placówki położonej najbliżej miejsca

zamieszkania.

Dokonując interpretacji powołanego przepisu łącznie z art. 17 ust. 3a pkt 3

u.s.o. Sąd pierwszej instancji przyjął, że gdy transport i opiekę zapewniają dziecku

rodzice, obowiązek Gminy polega na zwrocie poniesionych w związku z tym

kosztów niezależnie od tego, czy Gmina także organizuje dowóz i czy dziecko jest

dowożone do najbliższego lub też dalej położonego ośrodka. W rozpatrywanym

wypadku rodziców zastąpił powód, a Gmina wzbogaciła się bezpodstawnie

oszczędzając środki finansowe, które powinna świadczyć w ramach swoich

obowiązków. W konsekwencji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd Rejonowy

wskazał art. 405 w związku z art. 410 k.c., zaznaczając, że powód spełnił

świadczenie z zastrzeżeniem zwrotu. (...)

Sąd Okręgowy przeanalizował regulacje prawne dotyczące realizacji

obowiązku szkolnego, w szczególności przez dzieci niepełnosprawne i

upośledzone. Na tej podstawie doszedł do przekonania, że przepisy nie ograniczają

swobody rodziców w wyborze placówki, w której dziecko będzie realizowało

obowiązek szkolny, natomiast w różny sposób określają zakres powinności gminy

związanych z udzieleniem pomocy w spełnianiu tego obowiązku przez ucznia. (...)

Wskazał, że omawiana problematyka nie była przedmiotem rozważań Sądu

Najwyższego. Jedynie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r., II

SA/Bd 210/08) potwierdzone zostało uprawnienie rodziców ucznia

niepełnosprawnego w sposób wiążący dla gminy do wybrania sposobu zapewnienia

dziecku transportu i opieki w drodze do placówki w której realizuje obowiązek

szkolny.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Artykuł 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. systemie oświaty otrzymał

obowiązującą treść w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 15 czerwca

2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu

osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 115,

poz. 791), stanowiącej kolejny etap zmian tego przepisu, dokonywanych począwszy

od jego dodania ustawą z dnia 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie

oświaty (Dz.U. Nr 117, poz. 759). Pierwotne brzmienie nakładało na gminę ogólny

obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci

niepełnosprawnych uczęszczających do publicznych szkół podstawowych i

gimnazjów. Kolejna nowelizacja dokonana ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r. o

zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Przepisy wprowadzające reformę

ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.

Nr 111, poz. 1194) obowiązkiem gminy ustanawiała zapewnienie uczniom

niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej

szkoły podstawowej, gimnazjum lub placówki wymienionej w art. 2 pkt 5

(specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, specjalnego ośrodka

wychowawczego dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej

organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodka umożliwiającego

dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, realizację

obowiązku szkolnego), do której uczniowie zostali skierowani przez organy

wymienione w art. 71b ust. 5-5b.

Następna zmiana dokonana została ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o

zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.

Nr 137, poz. 1304) (...), a z dniem 30 lipca 2007 r. art. 17 ust 3a uzyskał kształt,

który (jedynie z drobną stylistyczną zmianą) obowiązuje do chwili obecnej (...).

Prześledzenie kierunku zmian wskazuje na stopniowe wprowadzenie regulacji

polepszających położenie uczniów z najpoważniejszymi uszczerbkami zdrowotnymi

– upośledzonych umysłowo w stopniu głębokim oraz upośledzonych umysłowo i

jednocześnie z innymi niepełnosprawnościami, realizujących obowiązek szkolny i

obowiązek nauki w specjalnych placówkach, w tym w ośrodkach rewalidacyjno-

wychowawczych. Początkowo gmina, w ramach realizacji zadań oświatowych

zobowiązana była do zapewnienia takim uczniom bezpłatnego transportu pod

opieką do najbliższej placówki. Potem ustawodawca uzupełnił to rozwiązanie

wariantową możliwością dowożenia dziecka przez rodziców, refinansowaną przez

gminę w zakresie kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji

publicznej, nadal jednak tylko do najbliższej placówki. Wreszcie, w wyniku

nowelizacji, której interpretacja jest przedmiotem rozstrzyganego zagadnienia,

pominął zastrzeżenie, ograniczające obowiązki gminy w wypadku uczniów głęboko

upośledzonych i tych, u których upośledzenie sprzężone jest z

niepełnosprawnościami, do organizacji dowozu pod opieką jedynie do najbliższego

ośrodka.

Zrezygnował także z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowozu

realizowanego przez rodziców lub opiekunów do wydatków na komunikację

publiczną ucznia i opiekuna, pozostawiając ustalenie zasad rozliczenia tych

kosztów umownym uzgodnieniom pomiędzy gminą a osobami sprawującymi opiekę

nad uczniem i organizującymi jego transport pod opieką do ośrodka, w którym

realizuje on obowiązek szkolny i obowiązek nauki. W rezultacie, jak trafnie wywiódł

Sąd Okręgowy dokonując językowej wykładni art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy, jego

obecna treść kształtuje dwa obowiązki gminy. Pierwszy obejmuje zapewnienie

uczniowi upośledzonemu w stopniu głębokim, a także takiemu, którego

upośledzenie sprzężone jest z innymi niepełnosprawnościami, bezpłatnego

transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie

obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Przy tym nie musi to być ośrodek położony

najbliżej, takie bowiem zastrzeżenie zostało wyeliminowane w wyniku nowelizacji

przepisu. Wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których

należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie

gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji).

Biorąc jednak pod uwagę ograniczenia, jakie stwarza głębokie upośledzenie,

obawy, że wybór rodziców lub opiekunów padnie na ośrodek położony daleko i

obowiązki gminy w zakresie transportu pod opieką będą w związku z tym

szczególnie uciążliwe i kosztowne, należy uznać za nieuzasadnione.

Drugim, alternatywnym obowiązkiem gminy, aktualizującym się, jeśli rodzice

lub opiekunowie ucznia upośledzonego w stopniu głębokim zdecydują się sami

zorganizować dziecku odpowiedni dowóz do placówki, w której odbywa zajęcia

rewalidacyjno-wychowawcze, jest pokrycie kosztów przejazdu ucznia i jego

opiekuna na zasadach ustalonych w umowie zawartej z rodzicami lub opiekunami

ucznia. Wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został

uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we

własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu, nawet

gdyby miała zorganizowany transport i opiekę dla innych uczniów w takim samym

stanie zdrowia i do tego samego lub bliższego ośrodka. Taki pogląd wyrażany jest

w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkich Sądów

Administracyjnych w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 614/07, nie

publ. i w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2008 r., II SA/Bd 1000/07, nie publ. oraz z

dnia 5 czerwca 2008 r., II SA/Bd 211/08, nie publ.).

Wykładnia językowa omawianego przepisu, mająca pierwszeństwo przed

innymi rodzajami wykładni (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 2004 r., V

CA 1/04, nie publ.), jest zgodna z wnioskami płynącymi z analizy zmian art. 17 ust.

3a u.s.o. Jest także prokonstytucyjna, ponieważ uzyskany wynik uwzględnia

ciążący na władzy publicznej obowiązek udzielania zgodnie z ustawą pomocy

osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do

pracy oraz komunikacji społecznej. Tej dyrektywy nie wypełnia rozważana przez

Sąd Okręgowy propozycja wyłożenia omawianego przepisu wbrew jego

językowemu znaczeniu i w celu ograniczenia praw przyznanych osobom

niepełnosprawnym, najciężej dotkniętym przez los, uzasadniona potrzebą ochrony

majątkowych interesów gminy. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy

nowelizującej (Sejm V kadencji, druk nr 781) przyjęte w art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3

u.s.o. rozwiązanie było działaniem zamierzonym, a związany z wprowadzonymi

zmianami wzrost wydatków ze środków własnych gmin był oszacowany i brany pod

uwagę przy uchwalaniu ustawy nowelizującej, nie może więc być argumentem

podważającym wyniki wykładni językowej. Takiego waloru nie ma też odmienne

potraktowanie dzieci niepełnosprawnych, które kształcą się w szkołach

podstawowych, gimnazjach i szkołach ponadgimnazjalnych (art. 17 ust. 3a pkt 1

u.s.o.). Stan i potrzeby tych uczniów są inne, a kryterium odnoszące się do stopnia

ich upośledzenia i niepełnosprawności usprawiedliwia udzielenie większej pomocy

dzieciom dotkniętym najcięższymi postaciami niepełnosprawności.

Również wskazywany przez Sąd Okręgowy brak spójności pomiędzy

obowiązkami gminy uregulowanymi w art. 17 ust. 3a pkt 2 i 3 u.o.s. a obowiązkami

określonymi w art. 14a ust. 4 u.o.s., dotyczącymi obowiązku zapewnienia

sześcioletnim dzieciom upośledzonym w stopniu głębokim dowozu do placówki, w

której realizować może obowiązek przedszkolny lub zwrotu kosztów przejazdu

ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, nie może prowadzić do

interpretacji contra legem przepisu korzystniej regulującego zasady pomocy gminy

dla ucznia dotkniętego upośledzeniem w stopniu głębokim na dalszych etapach

jego edukacji.

Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. rozstrzygnął

przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.