III ZS 2/11

Wyrok z dnia 3 marca 2011 r.

III ZS 2/11

Powiatowy lekarz weterynarii nie jest zobowiązany do zawarcia umów

określających warunki wykonywania przez lekarzy weterynarii czynności, o

których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji We-

terynaryjnej (Dz.U. Nr 33, poz. 287 ze zm.), ze wszystkimi lekarzami weterynarii

wyznaczonymi do wykonywania tych czynności.

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy

Kwaśniewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy

ze skargi Ministera Rolnictwa i Rozwoju Wsi na uchwałę Krajowej Rady Lekarsko -

Weterynaryjnej nr 32 [...] z dnia 17 stycznia 2011 r. w sprawie akceptacji wyników

negocjacji zespołu Krajowej Rady - Lekarsko Weterynaryjnej z Ministrem Rolnictwa i

Rozwoju Wsi - w części dotyczącej zobowiązania lekarzy weterynarii wolnej praktyki

oraz powiatowych lekarzy weterynarii zawierających umowy na czynności z wyzna-

czenia powiatowego lekarza weterynarii do podpisywania tych umów na czas okre-

ślony z terminem ich obowiązywania do dnia 28 lutego 2011 r., tj. w zakresie § 2 tej

uchwały oraz na uchwałę nr 33 [...] z dnia 17 stycznia 2011 r. w sprawie zagwaran-

towania ochrony protestującym lekarzom weterynarii,

1. u c h y l i ł uchwałę nr 33 [...] z dnia 17 stycznia 2011 r.,

2. u m o r z y ł postępowanie dotyczące uchwały nr 32 [...] z dnia 17 stycznia

2011 r.,

3. zasądził od Krajowej Izby Lekarsko - Weterynaryjnej na rzecz Ministra Rol-

nictwa i Rozwoju Wsi kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów

postępowania przed Sądem Najwyższym.

U z a s a d n i e n i e

2

Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna uchwałą nr 32 [...] z dnia 17 stycznia

2011 r. w sprawie akceptacji wyników negocjacji zespołu Krajowej Rady Lekarsko-

Weterynaryjnej z Ministrem Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podsta-

wie art. 39 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 3 i 10 ustawy z dnia 21 grudnia

1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (jednolity

tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 93, poz. 767), zobowiązała lekarzy weterynarii wolnej prak-

tyki oraz powiatowych lekarzy weterynarii zawierających umowy na czynności z wy-

znaczenia powiatowego lekarza weterynarii do podpisywania tych umów na czas

określony z terminem ich obowiązywania do dnia 28 lutego 2011 r.

Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna uchwałą nr 33 [...] z dnia 17 stycznia

2011 r. w sprawie zagwarantowania ochrony protestującym lekarzom weterynarii,

działając na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 3 i 10 ustawy

z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weteryna-

ryjnych, zobowiązała Głównego Lekarza Weterynarii, wojewódzkich i powiatowych

lekarzy weterynarii do zagwarantowania wszystkim lekarzom weterynarii biorącym

udział w proteście podjętym na podstawie uchwał nr 32 [...] i 33 [...] ochrony przed

wszelkimi możliwymi konsekwencjami finansowo-personalnymi oraz zagwarantowa-

nia lekarzom weterynarii propozycji podpisania umów z wyznaczenia powiatowego

lekarza weterynarii.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o stwierdzenie niezgodności z pra-

wem i uchylenie uchwały z dnia 17 stycznia 2011 r. nr 32 [...] w części dotyczącej

zobowiązania lekarzy weterynarii wolnej praktyki oraz powiatowych lekarzy weteryna-

rii zawierających umowy na czynności z wyznaczenia powiatowego lekarza wetery-

narii do podpisywania tych umów na czas określony z terminem ich obowiązywania

do dnia 28 lutego 2011 r., ewentualnie, gdyby uchylenie zaskarżonej uchwały w tej

części nie było możliwe, uchylenie uchwały z dnia 17 stycznia 2011 r. nr 33 [...] w

całości.

Zaskarżonej uchwale nr 32 [...] zarzucił naruszenie: 1) art. 39 ust. 1 pkt 4 w

związku z art. 10 ust. 2 pkt 3 i 10 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach le-

karsko-weterynaryjnych w związku z art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004

r. o Inspekcji Weterynaryjnej (jednolity tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744), przez

wydanie uchwały bez podstawy prawnej, ponieważ powszechnie obowiązujące prze-

pisy, w szczególności przepisy ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekar-

sko-weterynaryjnych, nie zawierają podstaw prawnych do wydawania uchwał zobo-

3

wiązujących lekarzy weterynarii do zawierania umów, o których mowa w art. 16 ust. 3

ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, na ustalony a priori czas określony, tym bardziej

że umowy takie są zawierane jedynie wtedy, gdy powiatowy lekarz weterynarii z

przyczyn finansowych lub organizacyjnych nie jest w stanie wykonać ustawowych

zadań inspekcji, 2) art. 22 i 65 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy z

dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (jednolity tekst: Dz.U. z

2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), poprzez niezgodne z przepisami ograniczanie

wykonywania zawodu przez lekarzy weterynarii, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 1a, 2, 3 i 5

oraz art. 16 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1,

2, 5 i 6 oraz art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach le-

karsko-weterynaryjnych, poprzez niezgodne z prawem uniemożliwianie wykonywania

ustawowych zadań przez Inspekcję Weterynaryjną, polegające w szczególności na

uzależnieniu wykonywania zadań określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o Inspekcji

Weterynaryjnej od przyjęcia rozwiązań prawnych zwiększających wynagrodzenia

lekarzy weterynarii za te zadania, w sytuacji gdy obowiązkiem samorządu zawodo-

wego jest współdziałanie z organami administracji rządowej w sprawach profilaktyki i

lecznictwa weterynaryjnego, poprawy warunków hodowli i warunków sanitarnych na

wsi, kontroli żywności pochodzenia zwierzęcego, zwalczania zakaźnych i pasożytni-

czych chorób zwierzęcych oraz chorób odzwierzęcych, a obowiązkiem lekarzy wete-

rynarii, jako wykonujących zawód zaufania publicznego, jest ochrona zdrowia zwie-

rząt oraz weterynaryjna ochrona zdrowia publicznego i środowiska.

Zaskarżonej uchwale nr 33 [...] zarzucił naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 4 w

związku z art. 10 ust. 2 pkt 3 i 10 oraz art. 45 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i

izbach lekarsko-weterynaryjnych, a także art. 16 ust. 1 i 3 ustawy o Inspekcji Wetery-

naryjnej, poprzez wydanie uchwały bez podstawy prawnej, ponieważ powszechnie

obowiązujące przepisy, w szczególności przepisy ustawy o zawodzie lekarza wetery-

narii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, nie zawierają podstaw prawnych do wyda-

wania uchwał zobowiązujących Głównego Lekarza Weterynarii, wojewódzkich i po-

wiatowych lekarzy weterynarii, jako organów administracji, do zagwarantowania

wszystkim lekarzom weterynarii biorącym udział w proteście pojętym na podstawie

uchwały nr 28 [...] oraz uchwały nr 30 [...] o ochronie przed wszelkimi możliwymi kon-

sekwencjami finansowo-personalnymi oraz zagwarantowania lekarzom weterynarii

propozycji podpisania umów z wyznaczenia powiatowego lekarza weterynarii.

4

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sąd Najwyższy postanowił, na podstawie art. 39819

§ 1 w związku z art. 39821

i

art. 355 § 1 k.p.c., wobec zgodnych wniosków stron postępowania oraz zbędności

wydania orzeczenia w postępowaniu wszczętym skargą Ministra Rolnictwa i Rozwoju

Wsi na uchwałę Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej nr 32 [...] z dnia 17 stycznia

2011 r. w sprawie akceptacji wyników negocjacji zespołu Krajowej Rady Lekarsko-

Weterynaryjnej z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskutek uchylenia § tej uchwały

uchwałą nr 36 [...] Krajowej Rady Lekarsko Weterynaryjnej z dnia 21 lutego 2011 r. w

sprawie zmiany uchwały nr 32 [...] z dnia 17 stycznia 2011 r. w sprawie akceptacji

wyników negocjacji zespołu Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej z Ministrem

Rolnictwa i Rozwoju Wsi, umorzyć postępowanie w tym zakresie.

Skarga Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest uzasadniona w części dotyczą-

cej zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej nr 33 [...] z dnia 17

stycznia 2011 r. w sprawie zagwarantowania ochrony protestującym lekarzom wete-

rynarii.

Trafny jest pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przewidziana w art. 16

ust. 1 i 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej kompetencja powiatowego lekarza wete-

rynarii do wyznaczenia w drodze decyzji administracyjnej na czas określony lekarzy

weterynarii niebędących pracownikami inspekcji weterynaryjnej do wykonywania

określonych w ust. 1 czynności, a następnie zawierania z wyznaczonymi w ten spo-

sób lekarzami weterynarii umów określających między innymi zakres, terminy i miej-

sce wykonywania tych czynności, wysokość wynagrodzenia za ich wykonanie oraz

termin płatności, nie oznacza, że powiatowy lekarz weterynarii jest obowiązany każ-

dorazowo zawierać te umowy z wyznaczonymi lekarzami weterynarii. Z treści przepi-

su art. 16 ust. 1 ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że należy to do uznania po-

wiatowego lekarza weterynarii, na co wskazuje użycie w tym przepisie kwantyfikatora

modalnego „może”, a ponadto, biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter wyznaczenia

lekarzy weterynarii do wykonywania zadań należących do normalnych obowiązków

ustawowych organów inspekcji weterynaryjnej, powiatowy lekarz weterynarii może

wydać decyzję wyznaczającą lekarza weterynarii do wykonania ściśle określonych

czynności tylko wtedy, gdy ziszczą się przesłanki przewidziane w komentowanym

przepisie, a mianowicie powiatowy lekarz weterynarii z przyczyn finansowych lub

organizacyjnych nie jest w stanie wykonać ustawowych zadań inspekcji weterynaryj-

5

nej. Ponadto, zgodnie z art. 42 Kodeksu etyki lekarza weterynarii lekarz weterynarii,

pełniący funkcję organu administracji publicznej, wyznaczając do wykonywania czyn-

ności urzędowych, kieruje się kompetencją zainteresowanych lekarzy weterynarii i

bierze pod uwagę ich racje. Powyższym przepisom sprzeciwia się w sposób oczywi-

sty zawarte w zaskarżonej uchwale żądanie, aby wszystkim lekarzom weterynarii,

biorącym udział w proteście podjętym na podstawie uchwały nr 28 [...], zagwaranto-

wać propozycję podpisania umów z wyznaczenia powiatowego lekarza weterynarii.

Nie budzi też żadnych wątpliwości, że Krajowa Rada Lekarsko-Weterynaryjna

nie jest ustawowo upoważniona do podejmowania uchwał, w których mogłaby nakła-

dać na centralny organ administracji rządowej, jakim jest Główny Lekarz Weterynarii

(art. 6 ust. 1 ustawy) i organy administracji rządowej zespolonej (wojewódzcy lekarze

weterynarii) oraz organy administracji rządowej niezespolonej (powiatowi lekarze

weterynarii), określonych w zaskarżonej uchwale obowiązków. Podstawy takiej nie

stanowi w szczególności art. 39 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 3 i 10

ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych. Wprawdzie

zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 i 10 tej ustawy zadaniem ustawowym samorządu leka-

rzy weterynarii jest „reprezentowanie i ochrona zawodu lekarza weterynarii” i „wystę-

powanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb lekarsko-

weterynaryjnych”, a zatem także występowanie wobec organów administracji pu-

blicznej, w tym organów inspekcji weterynaryjnej, w obronie interesów finansowych

lekarzy weterynarii, to jednak uchwały organów samorządu weterynaryjnego nie

mogą w swej treści jednostronnie i władczo nakładać na te organy jakichkolwiek ob-

owiązków prawnych. Przeczy temu bowiem zarówno konstytucyjna zasada działania

władzy publicznej na podstawie prawa powszechnie obowiązującego (art. 7 Konsty-

tucji), jak i konstytucyjnie wyznaczona pozycja i status samorządu weterynaryjnego

jako samorządu zawodowego (art. 17 Konstytucji). Nie ma bowiem wątpliwości, że

organy inspekcji weterynaryjnej, które są adresatami zaskarżonej uchwały, są zwią-

zane prawnie przepisami odnośnych ustaw, na podstawie których wydają między

innymi decyzje administracyjne, jak na przykład decyzja administracyjna o wyzna-

czeniu do wykonania czynności. Uchwały samorządu weterynaryjnego nie są przepi-

sami prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu Konstytucji RP i nie mogą w

żadnym wypadku wiązać prawnie tych organów administracji rządowej. Braku praw-

nego związania organów administracji rządowej uchwałami organów samorządu

weterynaryjnego w niczym nie zmienia to, że na stanowisko Głównego Lekarza We-

6

terynarii, wojewódzkiego lekarza weterynarii i powiatowego lekarza weterynarii może

być powołana wyłącznie osoba, która jest lekarzem weterynarii posiadającym prawo

wykonywania zawodu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 ust. 5a pkt 1,

art. 9 ust. 1), a zatem osoba będąca członkiem samorządu weterynaryjnego.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.

========================================