WZP 2/10

UCHWAŁA

SKŁADU SIEDMIU SĘDZIÓW SĄDU NAJWYŻSZEGO

Z DNIA 31 MARCA 2011 r.

WZP 2/10

Tok postępowania przygotowawczego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy

z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do

rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub

nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez

nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, ze zm.) kończy

uprawomocnienie się postanowienia o jego umorzeniu.

Przewodniczący: Prezes SN J. Godyń.

Sędziowie SN: W. Błuś, J.Matras, M. Pietruszyński

(sprawozdawca), J. B. Rychlicki, A. Tomczyk (sprawozdawca –

uzasadnienie), S. Zabłocki.

Prokurator Naczelnej Prokuratury Wojskowej: płk. J. Ciepłowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w Izbie Wojskowej na

posiedzeniu w dniu 31 marca 2011 r., przedstawionego przez

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na podstawie art. 60 § 1 ustawy

z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz.

2052 ze zm.), wniosku o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego występujących w orzecznictwie tego Sądu

rozbieżności w wykładni prawa i wyjaśnienie następującego zagadnienia

prawnego:

2

„Czy w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o

skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w

postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez

prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U.

Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.) tok postępowania przygotowawczego

kończy wydanie decyzji o jego umorzeniu, czy też uprawomocnienie się

postanowienia w tym przedmiocie?”

u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi jak wyżej.

U Z A S A D N I E N I E

W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego stwierdził,

że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysowała się rozbieżność w wykładni

prawa, dotyczącej problematyki merytorycznego rozpoznania skargi na

przewlekłość postępowania przygotowawczego; pojawiły się bowiem w tej

kwestii dwa przeciwstawne stanowiska.

W postanowieniach z dnia 8 września 2010 r. ( WSP 9/10 i WSP 12/10,

niepubl.) i z dnia 13 października 2010 r. (WSP 14/10, niepubl.) Sąd

Najwyższy uznał, że skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego

złożona po jego umorzeniu, ale przed uprawomocnieniem się postanowienia

wydanego w tym przedmiocie, nie podlega rozpoznaniu jako wniesiona po

terminie.

Uzasadniając to stanowisko – jak relacjonuje dalej Pierwszy Prezes Sądu

Najwyższego – podniesiono, że określony w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17

czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy

w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez

prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr

179, poz. 1843 ze zm. – przywoływana dalej jako ustawa o skardze) termin do

3

wniesienia skargi wyrażony w sformułowaniu „w toku postępowania” jest

zachowany, jeżeli została ona złożona na tym etapie postępowania karnego,

którego dotyczy.

Argumentowano następnie, że czas teraźniejszy jakim posłużył się

ustawodawca, zwłaszcza w art. 2 ust. 1 ustawy o skardze, oznacza, iż przepis

ten odwołuje się do stanu istniejącego w chwili wniesienia skargi. Ocena

dokonywana przez sąd właściwy do jej rozpoznania nie dotyczy zatem

wcześniejszych etapów postępowania karnego, które zostały już zakończone w

wyniku wydania stosownych orzeczeń. Tok tego postępowania zamyka

natomiast wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w jego zasadniczym

nurcie, a więc również postanowienia o umorzeniu (art. 461 § 1 k.p.k.).

Wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po wydaniu postanowienia o

jego umorzeniu, również wtedy, gdy jest ono nieprawomocne, jest

wniesieniem skargi po terminie, bo już nie „w toku” tego postępowania.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał także, że na poparcie

swojej tezy Sąd Najwyższy odwołał się też do ratio legis ustawy i wywiódł, iż

jej zasadniczym celem publicznoprawnym było stworzenie realnego i

skutecznego środka zapobiegającego przewlekłości postępowania, czyli

takiego, którego funkcją jest przede wszystkim wymuszenie nadania sprawie

odpowiedniego, sprawnego biegu. Dla realizacji tego celu przewidziano w

ustawie o skardze, w art. 12 ust. 2, możliwość zalecenia przez sąd podjęcia

przez prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze odpowiednich

czynności w wyznaczonym terminie. Jest zatem oczywiste, że osiągnięcie

celów skargi nie jest możliwe w stosunku do zakończonego postępowania, w

sytuacji, gdy skarżący występuje ze skargą po wydaniu przez prokuratora

decyzji rozstrzygającej co do przedmiotu postępowania przygotowawczego. Z

tych powodów – w ocenie Sądu Najwyższego – prawomocne zakończenie

postępowania karnego nie może być kryterium pozwalającym na ocenę, czy

4

skarga na przewlekłość została złożona z zachowaniem terminu wskazanego w

art. 5 ust. 1 ustawy o skardze.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zauważył również, że zwrócono też

uwagę na cel kompensacyjny skargi, który może być zrealizowany, jeżeli tylko

skarga została złożona w toku postępowania. Nie jest natomiast do pogodzenia

z celami ustawy sytuacja – jak wywiódł Sąd Najwyższy - w której skarżący

składa skargę nie w toku postępowania przygotowawczego, lecz dopiero na

etapie postępowania zażaleniowego, wykazując zainteresowanie spełnieniem

tylko celu kompensacyjnego ustawy o skardze.

Stwierdzono też w omawianych orzeczeniach, że zmiany legislacyjne

wprowadzone ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy o skardze na

naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez

nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 61, poz. 498 – dalej przywoływana jako

ustawa zmieniająca ustawę o skardze), polegające na dodaniu art. 4 ust. 1a i

art. 4 ust. 1b, dotyczą jedynie postępowania sądowego i nie powinny mieć

wpływu na interpretację przepisów określających termin do wniesienia skargi

w postępowaniu przygotowawczym.

Zasadniczo odmienne poglądy – jak podkreślił w uzasadnieniu wniosku

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego – zaprezentowano w postanowieniach

Sądu Najwyższego z dni: 21 lipca 2009 r. ( WSP 1/09, OSNKW 2009, z. 9,

poz. 79), 14 kwietnia 2010 r. (WSP 4/10, niepubl.), 7 października 2010 r.

(WSP 11/10, niepubl.), 18 listopada 2010 r. (WSP 16/10, niepubl.)

Stwierdzono w nich, że zakreślony w art. 5 ust. 1 ustawy o skardze, w

wyrazach „w toku postępowania”, termin do wniesienia skargi na przewlekłość

postępowania przygotowawczego jest zachowany, jeżeli skarga została

wniesiona do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania.

Zakwestionowano tym samym tezę o niedopuszczalności skargi złożonej

po podjęciu decyzji o umorzeniu postępowania, ale przed jej

5

uprawomocnieniem. Stanowisko takie bowiem deprecjonuje kryterium

prawomocności i nie uwzględnia ewentualności dalszego toku postępowania

przygotowawczego po uchyleniu przez sąd postanowienia o umorzeniu tego

postępowania.

Podważano także argumentację opartą na kryterium celu ustawy

podnosząc, że poza potrzebą wymuszenia na organach procesowych nadania

sprawie sprawnego biegu, nie mniej istotnym celem, jaki realizuje ustawa o

skardze, jest zadośćuczynienie stronie, której prawo do rozpoznania sprawy

bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone.

W omawianej grupie postanowień zwrócono również uwagę, że ustawą

zmieniającą ustawę o skardze wprowadzono szereg bardzo istotnych zmian

nakazujących dokonanie ponownej interpretacji, m.in. znaczenia terminu do

wniesienia skargi, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o skardze w wyrazach „w

toku postępowania”. Jednym z posunięć ustawodawcy było znowelizowanie

przepisów art. 4 ustawy o skardze, przez dodanie ustępów 1a i 1b, w których

określono właściwość sądu apelacyjnego dla skarg wniesionych na

przewlekłość postępowania przed sądem rejonowym i sądem okręgowym oraz

przed sądem okręgowym i sądem apelacyjnym. Zmiana ta ma o tyle istotne

znaczenie – jak podkreślił Sąd Najwyższy – że wymusza merytoryczne

rozpoznanie skargi nawet wówczas, gdy postępowanie, którego skarga

dotyczy, zostało nieprawomocnie zakończone.

Podsumowując ten fragment uzasadnienia wniosku, Pierwszy Prezes

Sądu Najwyższego podniósł, że rozbieżności wykładni, o których mowa w

dyspozycji art. 60 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie

Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm., przywoływana dalej jako

ustawa o Sądzie Najwyższym) sprowadzają się zatem do odmiennej

interpretacji art. 5 ust. 1 ustawy o skardze. W postanowieniach Sądu

Najwyższego z dni: 21 lipca 2009 r., 14 kwietnia, 7 października i 18 listopada

6

2010 r. opowiedziano się za dopuszczalnością skargi złożonej do czasu

uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania

przygotowawczego. Z kolei w postanowieniach z dni: 8 września i 13

października 2010 r. przyjęto, że możliwość taka jest wyłączona już z

momentem wydania nieprawomocnej decyzji w przedmiocie umorzenia

postępowania. Rozbieżności te – jak stwierdził Pierwszy Prezes Sądu

Najwyższego – nie wynikają przy tym jedynie z odmiennego stosowania

prawa, lecz z jego odmiennej wykładni, w tym przede wszystkim

celowościowej, która w konsekwencji doprowadziła do rozbieżnych

rozstrzygnięć. Zaistniała sytuacja uzasadnia więc wystąpienie z abstrakcyjnym

pytaniem prawnym.

W dalszej części uzasadnienia wniosku Pierwszy Prezes Sądu

Najwyższego wywiódł, że w postępowaniu karnym decyzja o umorzeniu

postępowania przygotowawczego poddana została kontroli sądu (art. 306 § 1

k.p.k.), któremu przysługuje możliwość jej uchylenia. Wówczas postępowanie

przygotowawcze toczy się nadal. Założenie, że bieg postępowania

przygotowawczego kończy nieprawomocne postanowienie o jego umorzeniu,

oznaczałoby pozostawienie poza zakresem ustawy o skardze tych czynności,

jakie nastąpiły po przekazaniu sprawy do uzupełnienia w trybie art. 330 § 1

k.p.k. Mają one taki sam charakter prawny, jak czynności poprzedzające

decyzję o umorzeniu i podobnie jak one mogą charakteryzować się

przewlekłością, stąd też – w myśl zasady ubi eadem legis ratio – ibi eadem

legis dispositio – powinny podlegać kontroli sądowej z punktu widzenia ich

przewlekłości.

W tym kontekście Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego przywołał

orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyroki: z dnia 11

października 2005 r., w sprawie 52690/99 Majewski przeciwko Polsce; z dnia

13 lutego 2007 r., w sprawie 35615/03 Krzych i Gurbierz przeciwko Polsce; z

7

dnia 12 czerwca 2007 r., w sprawie 28836/04 Abramczyk przeciwko Polsce),

w których podkreślano, że dla potrzeby oceny pojęcia „rozsądny termin

rozpoznania sprawy” należy brać pod uwagę cały okres postępowania, od jego

wszczęcia do czasu definitywnego zakończenia. Kryterium to może być

pomocne także przy ustalaniu, czy sprawa jest „w toku”, skoro wykładnia tego

pojęcia decyduje o dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania

przygotowawczego. Istotne jest przy tym – jak dalej argumentuje Pierwszy

Prezes Sądu Najwyższego – że ustawa o skardze nie przewiduje możliwości

łącznej oceny przewlekłości postępowania sądowego i przygotowawczego, jak

ma to miejsce w przypadku postępowań prowadzonych w pierwszej i drugiej

instancji sądowej. Przyjęcie wykładni zawężającej prawa do wystąpienia ze

skargą do czasu nieprawomocnego zakończenia postępowania

przygotowawczego prowadziłoby zatem do jeszcze większego zróżnicowania

uprawnień strony w zależności od etapu procesu. Aksjologicznie nie do

zaakceptowania byłaby natomiast teza, że kwestia badania przewlekłości

postępowania przygotowawczego jest mniej istotna niż ocena sprawności

postępowania sądowego.

Na zakończenie uzasadnienia wniosku Pierwszy Prezes Sądu

Najwyższego podkreślił – w kontekście postanowień Europejskiej Konwencji

o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, orzecznictwa

Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (w tym wyroku z dnia 26

października 2000 r., w sprawie 30210/96 Kudła przeciwko Polsce) oraz

uchwał Sądu Najwyższego – rolę i znaczenie funkcji kompensacyjnej

polskiego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji oraz waloru

prawomocności decyzji procesowej.

W pisemnej odpowiedzi co do sposobu rozstrzygnięcia zagadnienia

prawnego przedstawionego we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu

Najwyższego, Naczelny Prokurator Wojskowy wniósł o podjęcie przez skład

8

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały i udzielenie następującej

odpowiedzi:

„W rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na

naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu

przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i

postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843

z późn. zm.) tok postępowania przygotowawczego kończy wydanie

nieprawomocnego postanowienia o umorzeniu tego postępowania. Skarga na

przewlekłość postępowania przygotowawczego złożona po jego umorzeniu,

ale przed uprawomocnieniem się postanowienia w tym przedmiocie, nie

podlega rozpoznaniu jako wniesiona po terminie.

Jeżeli natomiast postępowanie przygotowawcze będzie toczyło się nadal

z powodu uchylenia decyzji o umorzeniu, to wtedy aktualizuje się prawo

strony do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego.

Wówczas skarga wniesiona po wydaniu nieprawomocnej, a następnie

uchylonej decyzji o umorzeniu postępowania przygotowawczego, może być

uznana za wniesioną w terminie wskutek zgłoszenia przez stronę wniosku o

przywrócenie zawitego terminu do wniesienia skargi na przewlekłość”.

W bardzo rozbudowanym uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny

Prokurator Wojskowy stwierdził, że w procesie wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o

skardze kluczowe jest ustalenie znaczenia zastosowanego w nim wyrażenia „w

toku postępowania”, zaś w zakresie objętym zagadnieniem prawnym –

postępowania przygotowawczego prowadzonego na podstawie przepisów

Kodeksu postępowania karnego. Podkreślił przy tym, że wyłącznie chodzi o

określenie jaki jest termin ad quem – jak go nazwał – „w toku postępowania

przygotowawczego”.

Celem udzielenia odpowiedzi na tak zobrazowany problem poddał

analizie przepisy art. 69 § 1, art. 156 § 5 i 5a oraz art. 326 § 1 pkt 2 k.p.k., w

9

nich to bowiem używa się wyrażenia „w toku postępowania

przygotowawczego”. Po wskazaniu, że pojęcie to w Kodeksie postępowania

karnego nie jest zdefiniowane stwierdził, iż analiza orzecznictwa, treści

komentarzy oraz innego piśmiennictwa dotyczącego wymienionych przepisów

nie prowadzi do jednoznacznego ustalenia, jaki jest termin ad quem „w toku

postępowania przygotowawczego”. Wywiódł przy tym, że z analizy tej wynika

argument przydatny dla wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o skardze. To

mianowicie, że „ ... poszukiwany termin ad quem może oznaczać co innego w

ramach każdego z ww. przepisów k.p.k. Można też będzie wyprowadzić

wniosek, że jeszcze coś innego wyrażenie <<w toku postępowania

przygotowawczego>> oznacza w ramach art. 5 ust. 1 ustawy o skardze”.

Nie przytaczając szczegółowych rozważań zawartych w tym fragmencie

procesu wykładni, odnotować jedynie należy, że Naczelny Prokurator

Wojskowy doszedł do wniosku, iż w zastosowanym w Kodeksie postępowania

karnego wyrażeniu „w toku postępowania przygotowawczego”, odnośnie

ustalenia terminu ad quem, różne pojęcia oznaczono tymi samymi

określeniami, natomiast żaden z różnych procesów wykładni, polegających na

ustaleniu różnych terminów, relewantnych do wymienionych przepisów

Kodeksu postępowania karnego, nie jest bezpośrednio adekwatny do art. 5 ust.

1 ustawy o skardze. Jeśli uwzględnić wieloznaczność – jak argumentuje dalej

Naczelny Prokurator Wojskowy – terminu ad quem „w toku postępowania

przygotowawczego” na gruncie Kodeksu postępowania karnego, to – co do

tego samego wyrażenia – nie daje również jednoznacznego efektu wykładnia

językowa przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o skardze. Dlatego – jak stwierdził –

konieczne jest posłużenie się dyrektywami wykładni pozajęzykowej.

Ustalając kontekst językowy oraz prawny wyrażenia odnoszącego się do

terminu ad quem „ w toku postępowania przygotowawczego”, którego użyto w

art. 5 ust. 1 in fine ustawy o skardze – jak dalej wywiódł – trzeba mieć na

10

uwadze, że zgodnie z literalną treścią tytułu tego aktu prawnego – chodzi o

przewlekłość „w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub

nadzorowanym przez prokuratora”. „Prowadzący” i „nadzorujący”, to formy

imiesłowów przymiotnikowych teraźniejszych czynnych. Są to więc

przymiotniki pochodzące odpowiednio od czasowników teraźniejszych:

„prowadzi” i „nadzoruje”. Jest oczywiste, że wszystkie imiesłowy

przymiotnikowe teraźniejsze czynne dotyczą wykonawcy czynności

teraźniejszej, tzn. trwającej w aktualnej rzeczywistości. Konkluduje więc, że

tytuł ustawy o skardze określa, iż jej przedmiotem – w zakresie dotyczącym

postępowania przygotowawczego – jest przewlekłość tego postępowania

realnie trwająca w chwili wniesienia skargi przez stronę. Wskazał też, że

podstawową dyspozycją normatywną dla ustawy o skardze jest art. 1 ust. 1,

zgodnie z którym ustawa ta reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz

rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez

nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub

bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego

postępowanie przygotowawcze. Zauważył więc, że ustawodawca ponownie

posłużył się wyrażeniem, które zastosowano w tytule.

Następnie, posiłkując się uregulowaniami zawartymi w aktach

podustawowych – rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości, a w nich: § 180

Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojskowych jednostek

organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2008 r. Nr 221, poz. 1446) oraz § 229

ust. 2 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek

organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r. Nr 49, poz. 296), Naczelny

Prokurator Wojskowy wywiódł, że w rozdziałach (odpowiednio 9 i 7)

obu rozporządzeń zatytułowanych „Zakończenie postępowania

przygotowawczego” wskazano, iż w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu

śledztwa lub dochodzenia należy wymienić osoby, przeciwko którym

11

„toczyło” się postępowanie. W oparciu o to wyciągnął wniosek, że użycie

formy czasu przeszłego w zacytowanych wyrażeniach ustala normę prawną.

Tym samym – zdaniem Naczelnego Prokuratora Wojskowego – czynność

„uzasadniania” postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego

odbywa się w tym czasie, gdy postępowanie to zostało już zakończone,

albowiem skoro „toczyło się”, to już się nie toczy. Idąc dalej tym torem

rozumowania, stwierdził, że po zakończeniu osobistego prowadzenia

postępowania przygotowawczego, w postaci jego nieprawomocnego

umorzenia, prokurator nie dokonuje już żadnych tego rodzaju czynności, w

wyniku których mogłaby nastąpić przewlekłość postępowania

przygotowawczego w tym sensie, o który chodzi w art. 5 ust. 1 ustawy o

skardze. Wszak nie jest już wówczas „prokuratorem prowadzącym

postępowanie przygotowawcze” w tym znaczeniu, o które chodzi w art. 1 ust.

1 ustawy o skardze.

Uwagi te ponowił w odniesieniu do ustania uprawnień nadzorczych

prokuratora.

Jak dalej wywiódł, również odrębny etap postępowania karnego, tzn.

faza ewentualnego postępowania zażaleniowego nie należy do stadium „w

toku postępowania przygotowawczego” i dlatego nie dotyczy go art. 5 ust. 1

ustawy o skardze.

Podsumowując te uwagi (przytoczone z konieczności w skrócie – uwaga

SN), Naczelny Prokurator Wojskowy konkluduje, że postępowanie

przygotowawcze jest zakończone w chwili wydania orzeczenia o umorzeniu,

natomiast prawomocność tej decyzji prowadzi do stwierdzenia ostatecznego

ustania tego procesu karnego, który już się nie toczył od chwili wydania przez

prokuratora nieprawomocnego postanowienia o umorzeniu śledztwa lub

dochodzenia. Skarga na przewlekłość złożona po wydaniu nieprawomocnego

postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego jest wniesiona

12

po upływie terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o skardze, gdyż nie

mieści się „w toku postępowania w sprawie”.

Zauważył jednak przy tym, że pogląd ten nie wyklucza możliwości

ustalenia in concreto, iż prokurator odwlekł stwierdzenie prawomocności

postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego albo wywarł

wpływ na spowolnienie toku incydentalnego sądowego postępowania

zażaleniowego. Okoliczności takie nie powodują – zdaniem Naczelnego

Prokuratora Wojskowego – że strona uzyskuje prawo do wniesienia skargi na

przewlekłość postępowania przygotowawczego na podstawie art. 5 ust. 1

ustawy o skardze. Nie jest jednak wykluczona odpowiedzialność

dyscyplinarna takiego prokuratora za przewinienia służbowe na podstawie art.

66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. Nr 31, poz.

138 ze zm.).

Odnotować jeszcze wypada, że Naczelny Prokurator Wojskowy do

czynności wynikających z osobistego prowadzenia przez prokuratora

postępowania przygotowawczego oraz związanych ze sprawowaniem nadzoru

nad śledztwem albo dochodzeniem nie zaliczył tzw. czynności likwidacyjnych,

a więc czynności podejmowanych przez prokuratora po umorzeniu

postępowania przygotowawczego związanych z decyzjami co do dowodów

rzeczowych, wnioskami w sprawie zastosowania środków zabezpieczających,

decyzjami w przedmiocie stosowania środków przymusu w postępowaniu

przygotowawczym oraz przekazaniu sprawy innemu organowi właściwemu do

rozpoznania tego rodzaju spraw. W razie zwłoki w przeprowadzeniu czynności

likwidacyjnych nie może nastąpić przewlekłość postępowania

przygotowawczego w tym sensie, o który chodzi w art. 5 ust. 1 ustawy o

skardze, natomiast nie jest wykluczona odpowiedzialność dyscyplinarna

prokuratora.

13

W proponowanej treści uchwały Naczelny Prokurator Wojskowy zawarł

też passus wskazujący na możliwość aktualizowania się prawa strony do

wniesienia skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego z powodu

uchylenia postanowienia o jego umorzeniu. Uzasadniając tę propozycję

wyjaśnił, że skarga na przewlekłość postępowania bywa określana mianem

środka odwoławczego. Jako przykład przywołał uzasadnienie postanowienia

Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2009 r., WSP 1/09. Sam jednak uznał

skargę za środek zaskarżenia – jak to określił – ze wszystkimi tego

konsekwencjami. Przyjmując takie założenie wywiódł, że skoro terminy do

wnoszenia środków zaskarżenia są zawite (art. 122 § 2 k.p.k.), to i termin ad

quem na wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego

jest terminem zawitym i podlega przywróceniu. Może to nastąpić jedynie, gdy

uchybienie terminowi jest niezależne od strony. W tej szczególnej sytuacji,

której dotyczy skarga na przewlekłość – jak dalej argumentuje Naczelny

Prokurator Wojskowy - przyczyną niezależną od strony może być uchylenie

nieprawomocnego postanowienia prokuratora o umorzeniu postępowania

przygotowawczego na podstawie art. 330 § 1 k.p.k. Jeżeli w takiej konfiguracji

procesowej skarga została wniesiona po podjęciu nieprawomocnej decyzji o

umorzeniu postępowania przygotowawczego, to wówczas aktualizacja ta

polega na otwarciu się możliwości przywrócenia zawitego terminu na

wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego, nawet z

możliwością złożenia skargi uzupełniającej.

Ustosunkowując się do nowelizacji ustawy o skardze Naczelny

Prokurator Wojskowy stwierdził, że nie jest możliwe bezpośrednie

rozciągnięcie na postępowanie przygotowawcze zasady łącznego rozpoznania

przewlekłości zaistniałej na dwóch etapach postępowania sądowego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

14

Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie przez

skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, rozbieżności w wykładni prawa,

występujących w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest zasadny.

Rzeczywiście, rozbieżności w interpretowaniu przez Sąd Najwyższy pojęcia

„toku postępowania” przygotowawczego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o

skardze wystąpiły w omówionych w nim judykatach.

W świetle unormowania zawartego w art. 183 ust. 1 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością

sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania. Zgodnie zaś z art. 1

pkt 1 lit. a ustawy o Sądzie Najwyższym powołany jest on m.in. do

zapewnienia jednolitości orzecznictwa tych sądów. Rozbieżna, wykluczająca

się wykładnia wskazanego we wniosku pojęcia, zawarta w przywołanych

tamże orzeczeniach Sądu Najwyższego, nie tylko nie sprzyja budowaniu

jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i sądów wojskowych, ale

może to orzecznictwo – w zakresie jego jednolitości – zaburzyć. Sytuacja taka

bowiem nie prowadzi do dostarczenia jednoznacznych odpowiedzi

dotyczących znaczenia używanych przez ustawodawcę pojęć. Tym bardziej

więc jest pożądane podjęcie uchwały w trybie art. 61 § 1 ustawy o Sądzie

Najwyższym w celu usunięcia rozbieżności w wykładni prawa ujawnionych w

orzecznictwie Sądu Najwyższego.

Rozstrzygajac zagadnienie prawne przedstawione przez Pierwszego

Prezesa Sądu Najwyższego, należy zacząć rozważania od genezy uchwalenia

ustawy o skardze.

Na wstępie jednak wypada przypomnieć, co wielokrotnie wypowiadał

już Sąd Najwyższy przy okazji rozpoznawania spraw ze skarg na przewlekłość

postępowania, że prawo do sprawnego postępowania, określone jako prawo do

rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, jest podstawowym prawem

zagwarantowanym w art. 6 ust. 1 zd. pierwsze Konwencji o Ochronie Praw

15

Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada

1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. – przywoływana dalej jako

Konwencja), która z mocy art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej ma pierwszeństwo przed ustawą w krajowym

porządku prawnym. Prawo to stało się w polskim systemie prawnym wartością

konstytucyjną określoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wyrażeniem „prawo

do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki”. Według jednak art. 176

ust. 2 Konstytucji postępowanie przed sądami określają ustawy, wobec czego

realizacji tej zasady poszukiwać należy w przepisach ustawowych.

Zawężając zakres rozważań do postępowania karnego, co wymusza treść

zagadnienia prawnego, należy podkreślić, że ta konstytucyjna zasada ogólna,

została uszczegółowiona w art. 2 § 1 pkt 4 k.p.k. Zgodnie z zawartym w nim

unormowaniem „ ... przepisy (...) kodeksu mają na celu takie ukształtowanie

postępowania karnego, aby (...) rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w rozsądnym

terminie”.

Przywołane przepisy wskazują, że państwo przyjęło obowiązek takiego

ukształtowania postępowania karnego, by realizację tego prawa umożliwić.

Jak natomiast wynika z uzasadnienia projektu ustawy o skardze (Sejm

Rzeczypospolitej Polskiej - IV Kadencja, druk nr 2256), unormowania te nie

były wystarczające dla przeciwdziałania przewlekłości postępowań i nie były

też postrzegane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (przywoływany

dalej jako Trybunał) jako środek gwarantujący respektowanie przepisów

Konwencji. Na tym tle pojawiło się pytanie czy państwo ma obowiązek

ustanowić własne gwarancje przeciwko przewlekłości postępowania, a w

szczególności, czy powinno wprowadzić rozwiązania przewidujące możliwość

uzyskania odszkodowania (zadośćuczynienia) w razie niezakończenia

postępowania w rozsądnym terminie. W tym względzie – jak wynika z

uzasadnienia projektu ustawy o skardze w jej wersji pierwotnej – zmiana

16

stanowiska Trybunału nastąpiła w orzeczeniu z dnia 26 października 2000 r.

(Kudła przeciwko Polsce), w którym uznano, że jeżeli porządek prawny

danego państwa nie przewiduje możliwości uruchomienia odrębnego

postępowania w przedmiocie uzyskania zadośćuczynienia (odszkodowania) za

przewlekłość postępowania sądowego, to zachodzi też naruszenie art. 13

Konwencji, ustalającego prawo do skutecznego środka odwoławczego. Takie

stanowisko oznacza, że jeżeli dane państwo ustanowi własną procedurę

sądową, to przed wykorzystaniem tej procedury nie będzie można kierować do

Trybunału skargi dotyczącej naruszenia art. 6 Konwencji w aspekcie

niezachowania „rozsądnego terminu” do rozpoznania sprawy. Podkreśla się

jednak, że procedura ta musi odpowiadać ogólnym wymaganiom

„skuteczności” środków odwoławczych, w ujęciu art. 13 Konwencji, powinna

być zatem realna i efektywna.

Jako że przytoczony fragment uzasadnienia projektu ustawy o skardze w

jej pierwotnej wersji oddaje istotę wyroku Trybunału z dnia 26 października

2000 r., wydanego w sprawie 30210/96 Kudła przeciwko Polsce, nie ma

potrzeby szerszego omawiania problematyki wynikającej z tego orzeczenia.

Niewątpliwie jednak wydanie przywołanego wyroku dało asumpt do

rozpoczęcia (nie tylko w Polsce – uwaga SN) prac legislacyjnych, mających na

celu respektowanie stanowiskaTrybunału.

Uchwalona w dniu 17 czerwca 2004 r. ustawa o skardze stanowiła

krajowy środek odwoławczy w rozumieniu art. 13 Konwencji, ale tylko wobec

postępowań sądowych i egzekucyjnych. Jej unormowania umożliwiły

natomiast wykładnię wskazującą na etapowość kontroli przewlekłości

postępowania sądowego. Wprawdzie ustawa ta stanowiła o badaniu

przewlekłości postępowania sądowego czy egzekucyjnego bez dzielenia go na

etapy, a więc całości tego postępowania - do jego prawomocnego

zakończenia, ale zarazem nakazywała, by skargę rozpoznawał sąd przełożony

17

nad sądem, przed którym toczy się postępowanie. Wywodzono z opisanego

unormowania wnioski, że skarga na przewlekłość postępowania dotyczy tego

jego etapu, który aktualnie jest w toku, zaś nawet nieprawomocne zakończenie

tego etapu postępowania czyniło skargę niedopuszczalną (por. np.

postanowienia Sądu Najwyższego z dni: 10 czerwca 2008 r., KSP 2/08,

OSNKW 2008, z. 9, poz. 71 i przywołane tam orzecznictwo oraz 18 lutego

2005 r., III SPP 19/05, OSNP 2005 nr 17, poz. 277).

Trybunał w wyrokach: z dnia 23 października 2007 r., w sprawie

21695/05 Tur przeciwko Polsce oraz z dnia 13 listopada 2007 r., w sprawie

25728/05 Zwoźniak przeciwko Polsce nie uznał ustawy o skardze w jej wersji

pierwotnej (pomimo skorzystania przez skarżących z możliwości złożenia

skargi na przewlekłość postępowania) za skuteczny środek krajowy w

rozumieniu art. 13 Konwencji i stwierdził, że doszło do naruszenia tego

przepisu (por. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej ustawę o skardze,

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej - VI Kadencja, druk nr 1281). Jak wynika z

dalszej części tego uzasadnienia „...Trybunał w swoim orzecznictwie

przywiązuje wagę do istnienia krajowych środków prawnych pozwalających

na dokonywanie sądowej kontroli prawidłowości i terminowości czynności

podejmowanych przez organy wymiaru sprawiedliwości. Takiego kryterium

nie spełnia kontrola wykonywana przez prokuratora nadzorującego lub

prokuratora przełożonego nad prokuratorem prowadzącym śledztwo w

zakresie dotyczącym przedłużenia czasu trwania postępowania

przygotowawczego. Brak jest zatem (...) w prawie polskim skutecznego środka

odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji (...) na nadmierną długość

postępowania przygotowawczego. Projektowana ustawa wypełnia tę lukę (...).

Projekt ustawy przewiduje możliwość złożenia skargi na przewlekłość

postępowania przygotowawczego, jeżeli na skutek działania lub bezczynności

prokuratora prowadzącego lub nadzorującego to postępowanie doszło

18

(podkreślenie SN) do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez

nieuzasadnionej zwłoki”.

W uzasadnieniu projektu omawianej ustawy zakwestionowano także

dotychczasową praktykę stosowania ustawy, polegającą na fragmentarycznym

badaniu przez sądy toku postępowania w danej sprawie. Stwierdzono, że „ ...

taka praktyka sądów jest niezgodna z celem ustawy, którym była realizacja

wyrażonej w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady (...). Należy

przy tym zauważyć, że w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw

Człowieka w Strasburgu za <<sprawę>> uznaje się różne etapy postępowania

sądowego, o ile zmierzają one do uregulowania określonych praw skarżącego.

W związku z powyższym sąd, rozpatrując skargę na przewlekłość, powinien

przeanalizować całość postępowania w sprawie”.

Z tego powodu znowelizowano przepisy art. 4 ustawy o skardze przez

dodanie ustępów 1a i 1b, w których ustalono właściwość sądu apelacyjnego

dla rozpoznania skarg na przewlekłość postępowania przed sądem rejonowym

i sądem okręgowym oraz przed sądem okręgowym i sądem apelacyjnym. W

ten sposób wprawdzie nie wyłączono w ustawie o skardze konieczności

badania przewlekłości na poszczególnych etapach postępowania karnego, ale –

co ma niebagatelne znaczenie – unormowanie to wymusiło merytoryczne

rozpoznanie skargi, nawet wówczas, gdy postępowanie, którego skarga

dotyczy, zostało nieprawomocnie zakończone. Zważywszy natomiast, że

omawiane zmiany zostały uchwalone w brzmieniu określonym w projekcie,

przeto uzasadnienie projektu można uznać za uzasadnienie ustawodawcy, co

ma istotne znaczenie w procesie wykładni przepisów ustawy o skardze.

Podsumowując tę część rozważań, należy stwierdzić, że konieczność

respektowania norm traktatowych i restrykcyjne orzecznictwo Trybunału w

tym przedmiocie miały bezpośredni wpływ na kształt przepisów zawartych w

ustawie o skardze, w tym i tych, które nakazują rozpoznanie skargi na

19

przewlekłość postępowania sądowego nieprawomocnie zakończonego, uznając

złożenie takiej skargi – co w tym kontekście jest oczywiste – za dopuszczalne.

Konstatacja, że praźródłem uchwalenia ustawy o skardze zarówno w

wersji pierwotnej, jak i aktualnej, jest współkształtujące standard konwencyjny

orzecznictwo Trybunału, nakazuje przez pryzmat tego orzecznictwa i jego

najistotniejszych kierunków wskazanych również w uzasadnieniach projektów

przeanalizować cele, jakie mają realizować ustanowione w ustawie o skardze

przepisy.

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie Sądu Najwyższego z okresu

obowiązywania ustawy o skardze w jej pierwotnej wersji, podkreśla się

realizację dwóch celów: prewencyjnego (zwanego też publicznoprawnym bądź

akceleracyjnym), mającego przeciwdziałać przewlekłości postępowania i

kompensacyjnego, mającego zapewnić odszkodowanie i zadośćuczynienie

stronie, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki

zostało naruszone, przy czym dostrzegalna jest tendencja do przydawania

większego znaczenia celowi prewencyjnemu. Szczupłość orzecznictwa Sądu

Najwyższego z okresu po nowelizacji ustawy o skardze nie pozwala na

uaktualnienie tych spostrzeżeń, jedynie bowiem w jednej z grup orzeczeń,

opisanych szczegółowo we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,

tak podkreślano doniosłość celu prewencyjnego, że uczyniono z niego element

decydujący o zmianie kierunku wykładni terminu „w toku postępowania” i

tym samym dokonano wyłomu w dotychczasowym – jednolitym –

orzecznictwie.

Nie negując znaczenia celu prewencyjnego, jaki niewątpliwie

przyświecał idei stworzenia ustawy o skardze, jak i zawartym w niej – chociaż

już w mniejszym stopniu – uregulowaniom, nie można nie zauważyć

znaczenia jej celu kompensacyjnego. Za tego rodzaju wnioskowaniem

przemawiają nie tylko argumenty wynikające z orzecznictwa Trybunału, który

20

wyraźnie i jednoznacznie określił, że naruszenie art. 13 Konwencji następuje,

gdy porządek prawny danego państwa nie przewiduje możliwości odrębnego

postępowania w przedmiocie uzyskania zadośćuczynienia (odszkodowania) za

przewlekłość postępowania (por. omawiany już wyrok w sprawie Kudła

przeciwko Polsce). Trybunał uznał ponadto, że w przypadku, gdy organy

krajowe stwierdzą, z naruszeniem zasad jego orzecznictwa, iż w sprawie nie

doszło do przewlekłości postępowania lub gdy – mimo stwierdzenia tej

przewlekłości – zainteresowana strona nie uzyska stosownego świadczenia

pieniężnego, które nie naprawia w całości poniesionej szkody, skarżący może

być uznany za „ofiarę” naruszenia praw w rozumieniu art. 34 Konwencji

(wyrok z dnia 29 marca 2006 r., w sprawie 36813/97 Scordino przeciwko

Włochom). W sprawie tej Trybunał wywiódł, że istnieje silne domniemanie, iż

nadmierna przewlekłość postępowania powoduje szkodę moralną. Jest to

domniemanie możliwe do obalenia i w niektórych przypadkach przewlekłość

może skutkować jedynie minimalną szkodą lub jej całkowitym brakiem.

Dlatego sądy krajowe muszą szczegółowo uzasadniać rozstrzygnięcia w tym

zakresie.

W tę wypowiedź Trybunału wpisuje się kolejna (w omawianej już

sprawie Zwoźniak przeciwko Polsce), z której wynika, że jedynie szczególne

okoliczności mogą uzasadniać odmowę zasądzenia odszkodowania. Odmowa

musi być uzasadniona i dokonana po szczegółowym badaniu.

Cel kompensacyjny jest wymieniany obok celu prewencyjnego w

wyroku Trybunału z dnia 14 czerwca 2005 r., w sprawie 61444/00 Krasuski

przeciwko Polsce, w którym wskazano, że środki dostępne dla skarżącego w

prawie krajowym dla wniesienia skargi na nadmierną długość postępowania są

skuteczne w rozumieniu art. 13 Konwencji, jeżeli zapobiegają zarzucanemu

naruszeniu, bądź jego dalszemu trwaniu lub dają odpowiednie wynagrodzenie

za każde naruszenie, które już zaszło (szerzej na m.in. ten temat – uchwała

21

Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2008 r., III SPZP 1/07, OSNP nr 13-14,

poz. 205).

Za realizacją także tego celu ustawy o skardze opowiedział się

ustawodawca, aprobując w ustawie o zmianie ustawy o skardze projektowane

zmiany, uzasadniane m.in. obszerną, krytyczną analizą danych dotyczących

stosowania przez sądy środka o charakterze kompensacyjnym, w tym

wysokość przyznawanych kwot. W tym kontekście przywoływano wyroki

Trybunału zapadłe w sprawach Tur przeciwko Polsce i Zwoźniak przeciwko

Polsce.

Jak to już zostało zasygnalizowane, pokłosiem tych analiz były

zaproponowane w ustawie zmieniającej ustawę o skardze rozwiązania

zmierzające do zwiększenia efektywności jej celu kompensacyjnego. I te

rozwiązania – przyjęte przez ustawodawcę – w postaci obligatoryjności

przyznania sumy pieniężnej na żądanie skarżącego, ustanowienie jej dolnej

granicy i podwojenie wysokości jej górnej granicy w połączeniu z

rozwiązaniami już wcześniej istniejącymi, a w tym uprawnieniem do

dochodzenia w odrębnym postępowaniu (ale w związku ze stwierdzoną na

podstawie przepisów ustawy o skardze przewlekłością) naprawienia szkody

wynikłej ze stwierdzonej przewlekłości – art. 15 ustawy o skardze oraz

uprawnieniem dochodzenia przez stronę, która nie wniosła skargi, na

podstawie art. 417 k.c. naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po

prawomocnym zakończeniu postępowania – art. 16 ustawy o skardze, mocno

eksponują jej cel kompensacyjny.

Przytoczonych argumentów, również normatywnych, nie można

pominąć przy ocenie celów, jakie realizować ma ustawa o skardze.

Oczywiście nie należy zapominać, że ratio legis ustawy o skardze to

zapobieganie przewlekłości postępowań w ogóle, to – jak podkreślano w

uzasadnieniach projektów – realizacja zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1

22

Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Również oczywiste jednak jest i to, że

niektóre rozwiązania zawarte w ustawie o skardze, w sposób znaczący

ograniczają in concreto możliwość skutecznego realizowania celu

prewencyjnego. Mogą bowiem być one zastosowane wyłącznie w

postępowaniu, w którym doszło już do przewlekłości, a więc prewencyjnie

mogą zadziałać jedynie na przyszłość i pod warunkiem, że wydanie zaleceń

mogących przyspieszyć i usprawnić postępowanie, tj. podjęcia przez organ

prowadzący lub nadzorujący postępowanie odpowiednich czynności w

wyznaczonym terminie, nie jest oczywiście zbędne (szerzej na ten temat B.

Draniewicz: O pojęciu nieuzasadnionej zwłoki w ustawie o skardze na

naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez

nieuzasadnionej zwłoki, Radca Prawny 2005 nr 3, s. 45-53). Najbardziej

ewidentnym przykładem takiej oczywistej zbędności jest zakończenie

postępowania co do istoty sprawy.

Jeżeli tę argumentację, wynikającą z analizy wskazanej części

unormowań ustawy o skardze, zestawi się z brzmieniem znowelizowanego art.

4 tej ustawy, okaże się, że wydanie nieprawomocnego orzeczenia kończącego

postępowanie co do istoty sprawy, niezależnie od etapu i rodzaju

postępowania, nie stanowi przeszkody do dochodzenia przez uprawnionego

stwierdzenia przewlekłości tego postępowania i żądania stosownego

zadośćuczynienia w postaci przyznania określonej wysokości sumy pieniężnej.

Jak już podnoszono, znowelizowany - przez dodanie ust. 1a i 1b - art. 4

ustawy o skardze dotyczy postępowania sądowego i nie może - co oczywiste -

mieć wprost zastosowania do postępowania przygotowawczego. Jednak co do

zasady, unormowanie to w zakresie stanu zaawansowania postępowania

przygotowawczego w dacie składania skargi zarzucającej jego przewlekłość

musi mieć odpowiednie przełożenie. Niezasadna – w ocenie Sądu

Najwyższego – jest teza, że nieprawomocne zakończenie co do istoty sprawy

23

jednego etapu postępowania karnego nie stanowi przeszkody do badania jego

przebiegu pod kątem przewlekłości (postępowanie sądowe), a jest barierą

dopuszczalności takiego badania innego etapu postępowania (postępowania

przygotowawczego). Taka wykładnia prowadziłaby do niczym

nieuzasadnionego różnicowania uprawnienia do wnoszenia skargi w

zależności od etapu postępowania oraz ograniczałaby zakres kontroli

postępowania o inkwizycyjnym charakterze, a tym samym i tak trudniejszego

do skontrolowania przez uprawnionego do skargi.

W opisanej sytuacji nie ma znaczenia, że ustawodawca, mając

świadomość stanowiska Trybunału co do zakresu badania przewlekłości

postępowania w sprawie, sprowadzającego się do całościowej kontroli danego

postępowania – od jego wszczęcia do definitywnego [a więc niekoniecznie

tylko prawomocnego – patrz tezy 7-11 do art.6 (w:) L. Garlicki, P. Hofmański,

A. Wróbel: Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Komentarz do artykułu 1-18, Warszawa 2010, s. 253-258; przywoływane już

wyroki Trybunału w sprawach: Majewski przeciwko Polsce, Krzych i Gurbierz

przeciwko Polsce, Abramczyk przeciwko Polsce] zakończenia, zdecydował się

na pozostawienie ograniczonej, ale jednak etapowości postępowania

podlegającego – w tej sytuacji – fragmentarycznej ocenie. Nie oznacza to

jednak, że regulacja dopuszczająca kontrolę postępowania karnego pod kątem

jego przewlekłości na poszczególnych etapach przyzwala na stosowanie

różnych zasad dopuszczalności tej kontroli. Brak analogicznej do

postępowania sądowego wyraźnej regulacji dopuszczalności skargi w

postępowaniu przygotowawczym, po jego nieprawomocnym umorzeniu, nie

przemawia za stosowaniem odmiennych kryteriów dopuszczalności. Ten brak

analogicznej regulacji dotyczącej pozasądowych etapów szeroko rozumianego

postępowania karnego wynikać może z ich odmienności, nie stanowi natomiast

przyzwolenia na wydostanie się spod tej kontroli jakiegokolwiek fragmentu

24

tego postępowania. Tak jednak by się stało, gdyby cezurą dopuszczalności

skargi na przewlekłość postępowania przygotowawczego uczynić wydanie

przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego to postępowanie

postanowienia o jego umorzeniu.

Jak wynika z przepisów Kodeksu postępowania karnego, wydanie

takiego postanowienia nie zamyka toku postępowania. Ustawa procesowa

przewiduje bowiem w art. 306 § 1 prawo jego zaskarżenia przez strony,

uprawnione również do wniesienia skargi na jego przewlekłość na podstawie

art. 3 pkt 4 ustawy o skardze. Uchylenie zaskarżonego postanowienia przez

sąd na podstawie art. 330 § 1 k.p.k. powoduje konieczność dokonania dalszych

zleconych przez sąd czynności przez prokuratora prowadzącego lub

nadzorującego postępowanie przygotowawcze czy też w celu wyjaśnienia

okoliczności wskazanych przez sąd. Postępowanie przygotowawcze, mimo

wcześniejszego umorzenia co do istoty sprawy, toczy się dalej i podlega

kontroli zainicjowanej skargą na jego przewlekłość. Kontrola ta obejmuje

dotychczasowy przebieg postępowania przygotowawczego i może powodować

– w określonej w ustawie o skardze sytuacji – celowość zalecenia podjęcia

przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego to postępowanie

odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie.

Założenie, że tok postępowania przygotowawczego kończy wydanie

przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego to postępowanie

postanowienia o jego umorzeniu oznacza pozostawienie omówionych

czynności poza zakresem ustawy o skardze, co nie może być zaaprobowane.

Propozycja rozwiązania opisanej sytuacji przedstawiona w pisemnym

stanowisku Naczelnego Prokuratora Wojskowego nie zasługuje na

uwzględnienie. Skarga na przewlekłość postępowania nie jest bowiem ani

środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 425 § 1 i nast. k.p.k., jak sugeruje

Naczelny Prokurator Wojskowy (powołując się błędnie na postanowienie Sądu

25

Najwyższego z dnia 21 lipca 2009 r., w którym określenie takie w opisanym

kontekście w ogóle nie zostało użyte – uwaga SN), ani też środkiem

zaskarżenia w rozumieniu art. 122 § 2 k.p.k. Jest ona krajowym środkiem

prawnym, pozwalającym na dochodzenie stwierdzenia przewlekłości

postępowania, uzyskania stosownej rekompensaty i ewentualnego wymuszenia

właściwego jego toku. Jest więc to środek prawny, mający samodzielną

podstawę materialnoprawną w przepisach ustawy o skardze. Natomiast w

zakresie regulacji o charakterze procesowym ustawa o skardze zawiera

również autonomiczne przepisy, a jedynie w kwestiach nieuregulowanych

nakazuje stosować odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym

obowiązujące w postępowaniu, którego skarga dotyczy (art. 8 ust. 2).

Tak więc i na gruncie postępowania karnego skargę na przewlekłość

tego postępowania należy zdefiniować w analogiczny sposób i honorować

autonomiczną regulację terminu do jej wniesienia, zamieszczoną w art. 5 ust. 1

ustawy o skardze. Unormowanie to jest kompletne i nie wymaga posiłkowego

stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego, dotyczących zażaleń.

Oceniając natomiast charakter terminu do wniesienia skargi na przewlekłość

postępowania opisanego wyrazami „w toku postępowania” uznać należy, że

jest to termin materialnoprawny, w teorii procesu karnego określany mianem

prekluzyjnego. Jest więc to termin nieprzywracalny, tak jak niemożliwe jest

przywrócenie toku zakończonego postępowania karnego w rozumieniu art. 5

ust. 1 ustawy o skardze, zakreślającego upływ tego terminu. Poza tym

propozycja Naczelnego Prokuratora Wojskowego nie uwzględnia sytuacji, w

której skarga, po nieprawomocnym umorzeniu postępowania

przygotowawczego, a przed jego uchyleniem, zostanie – jako niedopuszczalna

– pozostawiona bez rozpoznania. W takim stanie rzeczy nawet ta nowatorska

koncepcja przywrócenia terminu do wniesienia już wniesionej skargi na

przewlekłość postępowania (a nawet jej uzupełnienia) nie mogłaby mieć

26

zastosowania. Przyjęcie natomiast prawomocności postanowienia o umorzeniu

postępowania przygotowawczego jako momentu kończącego tok tego

postępowania wszystkie te przeszkody i wątpliwości eliminuje, wyznaczając

precyzyjny termin dopuszczalności skargi.

Proponowana wykładnia wpisuje się też w system polskiego prawa

karnego w szerokim tego terminu znaczeniu, w którym właśnie prawomocność

orzeczeń nadaje właściwą im rangę i zapewnia funkcjonowanie w obrocie

prawnym.

Walor prawomocności postanowień umarzających postępowanie

przygotowawcze podkreśla też ustawodawca, regulując instytucję wznowienia

tego postępowania (art. 327 § 2 k.p.k.) i uchylenia postanowienia przez

Prokuratora Generalnego (art. 328 § 1 i 2 k.p.k.).

Wykładnia ta, zaproponowana po raz pierwszy w postanowieniu Sądu

Najwyższego z dnia 21 lipca 2009 r., wykazanym we wniosku Pierwszego

Prezesa Sądu Najwyższego, spotkała się z aprobatą J. Skorupki (Skarga na

naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Komentarz, Warszawa 2010, s. 163). W piśmiennictwie podnosi się też, że

dopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłość postępowania do czasu

jego prawomocnego zakończenia (tak np. P. Górecki, S. Stachowiak, P.

Wiliński: Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i

sądowego. Komentarz, Kraków 2010, s. 77; M. Romańska: Skarga na

przewlekłość postępowania sądowego, PS 2005, nr 11 – 12, s. 66).

Także w postanowieniu z dnia 16 marca 2009r, III SPP 3/09, OSNP

2010 nr 17 – 18 , poz. 225, wydanym po uchwaleniu, ale przed wejściem w

życie ustawy o zmianie ustawy o skardze, Sąd Najwyższy wywiódł, że

„granicę czasową dla skargi stanowi prawomocne zakończenie sprawy”. Jak

podkreślił w tym judykacie (odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez

Sąd Najwyższy w przywoływanej już uchwale z dnia 9 stycznia 2008 r., III

27

SPZP 1/07, stwierdzającej, iż skarga na przewlekłość postępowania powinna

zostać rozpoznana merytorycznie także po zakończeniu postępowania), mimo

zakończenia postępowania „... może być uzasadnione oczekiwanie na samo

stwierdzenie przewlekłości postępowania i uzyskanie odpowiedniej sumy

pieniężnej ...”, pod warunkiem wszakże, by skarga była wniesiona przed

prawomocnym zakończeniem tego postępowania. Bo „... nie powinno być

wątpliwe, że skarga na przewlekłość postępowania jest dopuszczalna tylko do

prawomocnego zakończenia sprawy”.

Odnotować też wypada, że w tym duchu wypowiadał się również

Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniach z dni: 9 lipca 2009 r.,

I OPP 40/09, LEX 552254 i 19 marca 2010 r., I OPP 10/10, LEX 606363.

Jak więc z tej retrospekcji wynika, wypowiedzi zarówno doktryny, jak

i praktyki różnych gałęzi prawa wskazują na prawomocność orzeczenia jako

kryterium warunkujące dopuszczalność skargi na przewlekłość postępowania.

Zasadna jest więc wykładnia, że tok postępowania przygotowawczego

w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o skardze kończy uprawomocnienie się

postanowienia prokuratora, prowadzącego lub nadzorującego to

postępowanie, o jego umorzeniu.

Jak z tego podsumowania wynika, Sąd Najwyższy w powiększonym

składzie nie uwzględnił proponowanego przez Naczelnego Prokuratora

Wojskowego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego przez

Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. Stało się tak mimo zaaprobowania

procesu i wyniku wykładni przepisów art. 69 § 1, art. 156 § 5 i 5a oraz art.

326 § 1 pkt 2 k.p.k., wskazujących, że termin „w toku postępowania

przygotowawczego” jest wyrażeniem wieloznacznym na gruncie tych

przepisów, natomiast „...żaden z różnych wyników procesu wykładni,

polegających na ustaleniu różnych terminów, relewantnych do wym.

przepisów Kodeksu postępowania karnego nie jest bezpośrednio adekwatny do

28

art. 5 ust. 1 ustawy o skardze (...). Nie daje również jednoznacznego efektu

wykładnia językowa przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o skardze”. Nie do

zaakceptowania są jednak dalsze rozważania, będące wynikiem posłużenia się

dyrektywami wykładni pozajęzykowej, które doprowadziły Naczelnego

Prokuratora Wojskowego do konkluzji - upraszczając oczywiście to

zagadnienie - że prokurator prowadzący lub nadzorujący postępowanie z

chwilą podjęcia decyzji o jego umorzeniu przestaje być tym prokuratorem w

rozumieniu ustawy o skardze. Mimo więc pozostawienia w jego rękach

realnego wpływu na dalszy tok postępowania (np. sporządzanie uzasadnienia

postanowienia o umorzeniu, utrudnianie czy opóźnianie rozpoznania zażalenia

w inny sposób) nie dotyczą go regulacje ustawy o skardze, ponieważ nie jest

prokuratorem prowadzącym czy nadzorującym postępowanie. Owszem, może

za swoje działania lub zaniechania ponosić odpowiedzialność dyscyplinarną –

jak konkluduje Naczelny Prokurator Wojskowy – ale autor tego stanowiska nie

dopowiada już jaki realny wpływ miałby na to uprawniony do skargi na

przewlekłość postępowania, gdyby prawa do tej skargi został pozbawiony.

Podobnie ocenione muszą być próby oddzielenia tzw. czynności

likwidacyjnych od czynności wynikających z prowadzenia lub nadzorowania

przez prokuratora postępowania przygotowawczego. Nie do zaakceptowania

jest też odwoływanie się do aktów podustawowych i wywodzenie ze

sformułowań w nich zawartych, nakazujących wymienienie w uzasadnieniu

postanowienia o umorzeniu śledztwa lub dochodzenia osób, przeciwko którym

„toczyło się” postępowanie, że użycie w akcie podustawowym formy czasu

przeszłego ustala normę prawną przesądzającą o tym, iż – stosując niezbędny

skrót myślowy – postępowanie „nie jest w toku” w rozumieniu art. 5 ust. 1

ustawy o skardze.

Tego rodzaju sposobu wykładni, zmierzającej do ograniczenia

odpowiedzialności prokuratora prowadzącego lub nadzorującego

29

postępowanie przygotowawcze, nie można zaakceptować. Wypacza ona

bowiem nie tylko istotę unormowań zawartych w ustawie o skardze, ale

odbiega od niekwestionowanego rozumienia znaczenia art. 6 i 13 Konwencji,

art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzecznictwa Trybunału,

pozostawiając poza kontrolą, wynikającą z ustawy o skardze, czynności

prokuratora, mogące mieć niebagatelny wpływ na ocenę przewlekłości

postępowania przygotowawczego.

Z przytoczonych powodów Sąd Najwyższy uchwalił jak na wstępie.