II PK 274/10

Sygn. akt II PK 274/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 kwietnia 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jerzy Kuźniar (przewodniczący)

SSN Zbigniew Korzeniowski (sprawozdawca)

SSN Roman Kuczyński

w sprawie z powództwa Urszuli G.

przeciwko Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w K.

o uchylenie oceny okresowej pracownika samorządowego i dokonanie nowej

oceny,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 6 kwietnia 2011 r.,

skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 15 kwietnia 2010 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny wyrokiem z 15 kwietnia 2010 r. oddalił apelację powódki

Urszuli G. od wyroku Sądu Okręgowego z 30 listopada 2009 r., oddalającego jej

powództwo o uchylenie oceny okresowej pracownika samorządowego i dokonanie

nowej oceny. Jej pozew pierwotnie został odrzucony wobec przyjęcia przez Sądy

braku drogi sądowej. Sąd Najwyższy postanowieniem z 4 lutego 2009 r. (II PK

226/08, OSNP 2010 nr 19-20, poz. 238) uchylił orzeczenia w tym zakresie i

przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że droga sądowa jest

dopuszczalna w sprawie, w której mianowany pracownik samorządowy kwestionuje

okresową ocenę kwalifikacyjną dokonaną na podstawie art. 17 ustawy z 22 marca

1990 r. o pracownikach samorządowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142,

poz. 1593 ze zm.). Sąd Okręgowy ustalił, że powódka była główną księgową w

pozwanym Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. 21 września 2007 r.

dyrektor Ośrodka dokonał jej oceny kwalifikacyjnej jako pracownika

samorządowego. Powódka otrzymała ocenę negatywną. Odwołanie od tej oceny

nie zostało uwzględnione przez dyrektora Ośrodka. Stosunek pracy z powódką

został rozwiązany bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k.p. W

uzasadnieniu wyroku z 30 listopada 2009 r. Sąd Okręgowy stwierdził, że ustawa o

pracownikach samorządowych nie przewiduje dla pracownika odwołania od oceny

kwalifikacyjnej i rozpoznania sprawy na drodze sądowej. Sytuacja pracowników

samorządowych została uregulowana kompleksowo w ustawie i w rozporządzeniu

wykonawczym w sprawie sposobu i trybu dokonywania ocen kwalifikacyjnych

pracowników samorządowych. Nie można zatem mówić o luce w prawie czy o

zaniechaniu legislacyjnym. Postępowanie w sprawie dokonywania tychże ocen ma

charakter wewnątrzzakładowy i pracownikowi samorządowemu nie służy od nich

(bezpośrednio) odwołanie na drodze sądowej. Czynności dokonywane przez

kierownika w ramach procedury oceniania należy traktować jako działania

pracodawcy w ramach przyznanych mu uprawnień. W konsekwencji wewnętrzna

ocena pracownika, w zakresie sprawowanej funkcji kierowniczej, nie podlega

kontroli sądu powszechnego. Prawidłowość (rzetelność) negatywnej oceny

okresowej podlegać zaś będzie kontroli sądu pracy rozpatrującego powództwo o

3

uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne lub o przywrócenie do pracy. Sąd

Apelacyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego apelację powódki za prawidłowe

przyjął ustalenia i „zapatrywania” Sądu Okręgowego. Powództwo zasadnie zostało

oddalone z uwagi na brak podstawy materialnej. Powódka żądała uchylenia oceny

okresowej pracownika samorządowego i dokonania nowej oceny. Kwestionowała

ocenę, iż jest pracownikiem konfliktowym, niesumiennym. Postawione żądanie nie

mogło być uwzględnione z braku podstawy prawnej, gdyż postępowanie w

przedmiocie ocen okresowych pracowników samorządowych jest postępowaniem

wewnątrzzakładowym i ustawa nie przewiduje możliwości odwołania się od

dokonanych ocen do sądu powszechnego. Powódce przysługiwało odwołanie do

kierownika jednostki, który był organem odwoławczym w postępowaniu

wewnątrzzakładowym. Nie mają w tym zakresie odpowiedniego zastosowania do

pracowników samorządowych przepisy o pracownikach służby cywilnej, gdyż z

przepisów ustawy o pracownikach samorządowych wynika, iż reguluje ona w

sposób kompleksowy ich sytuację i nie ma w niej odwołania do ustawy o służbie

cywilnej. Na gruncie obecnej sprawy kontrola ocen okresowych nie jest możliwa.

Ocena taka będzie dokonywana przez sąd m.in. w procesach o przywrócenie do

pracy, o uznanie bezskuteczności wypowiedzenia umowy o pracę, czy też o

odszkodowanie. Takie powództwo zostało wytoczone przez powódkę przeciwko

pozwanemu i w związku z czym kontrola prawidłowości ocen okresowych będzie

dokonywana przy rozpoznaniu sprawy, gdyż będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie

powództwa dotyczącego rozwiązania zatrudnienia.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego:

1. art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w

związku z art. 94 pkt 9 oraz art. 242 § 1 k.p. poprzez błędną wykładnię i

zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w sprawie brak jest podstawy prawnej

do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; 2. art. 53 ust. 4 ustawy z 24 sierpnia 2006

r. o służbie cywilnej w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji poprzez

błędną wykładnię i niezastosowanie przez analogię powyższego przepisu – „art. 83

ust. 5” w przedmiotowej sprawie w sytuacji zaistnienia w pragmatyce służbowej

pracownika samorządowego luki prawnej; 3. art. 328 § 2 k.p.c. poprzez

sprzeczność w ustaleniach Sądu drugiej instancji objawiającą się z jednej strony w

4

przyjęciu, iż powództwo pozbawione jest podstawy prawnej i zasługuje na

oddalenie, natomiast z drugiej strony wskazywanie na brak dopuszczalności drogi

sądowej w niniejszej sprawie; 4. art. 39820

k.p.c. poprzez sprzeczność ustaleń Sądu

II instancji z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy w

„wyroku” z 4 lutego 2009 r., II PK 226/08.

W odpowiedzi pozwany wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, gdyż Sąd Apelacyjny i Sąd

Okręgowy nie rozpatrzyły sprawy powódki. Strona ma zwykłe prawo do

rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji o

ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).

Sąd Okręgowy wyznaczył rozprawę, przed którą wcześniej wezwał strony do

składania wniosków dowodowych. Jednak na rozprawie (30 listopada 2009 r.)

oddalił wszystkie wnioski dowodowe i oddalił powództwo. Z protokołu tej rozprawy

nie wynika, iżby zostało przeprowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe

(art. 210 § 3 k.p.c., art. 235 i art. 236 k.p.c.). Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku

(in fine), że nie przeprowadził wnioskowanych dowodów, gdyż w sprawie nie było to

konieczne, albowiem pracodawca ma prawo do oceny pracownika i to nie podlega

kontroli sądu. Sąd Apelacyjny w pełni zaaprobował takie rozstrzygnięcie.

Sprawa może być rozstrzygnięta bez przeprowadzenia postępowania

dowodowego, ale tylko wtedy gdyż stan faktyczny jest pewny i niesporny, a w

sporze znaczenie ma tylko prawo materialne.

W sprawie objętej skargą Sądy w ogóle nie ustaliły czy bezpośredni

przełożony w okresowej ocenie kwalifikacyjnej „krytykował” lub „obrażał” powódkę,

„manewrował wynikiem oceny” w aspekcie „wyeliminowania powódki z zespołu”,

czy w ogóle „nieobiektywnie i nierzetelnie” ją oceniał, ze względu, iż ocena ta

zawiera nieprawdziwe stwierdzenia. Nie badały również czy zostały złamane

procedury obowiązujące u pozwanego w sprawie przeprowadzania okresowej

oceny kwalifikacyjnej. Takie zarzuty powódka stawiała pozwanemu w sprawie i

chciała jej udowodnić (pozew i dalsze pisma procesowe powódki, w tym ostatnie z

30 listopada 2009 r.).

5

Sąd oddalając wszystkie wnioski dowodowe powódki miał na uwadze bliżej

nieokreśloną normę prawną, z której miałoby wynikać, że w sprawie o okresową

ocenę kwalifikacyjną takie zarzuty jak powódki nigdy nie będą samodzielnie

badane. Mogą natomiast być badane w innej sprawie na tle rozwiązania stosunku

pracy. Z akt sprawy wynika jednak, że rozwiązanie stosunku pracy z powódką

nastąpiło w trybie art. 52 k.p. (co potwierdza odpowiedź pozwanego na skargę) i w

przyczynie nie podano oceny kwalifikacyjnej, stąd trudno przyjąć, że ocena

kwalifikacyjna stanowić będzie przedmiot sprawy, w której roszczenia są odrębne

od dochodzonych w tej sprawie. Ważniejsze jest jednak to, iż z uzasadnienia

przyjętej przez Sąd argumentacji wynika, że zawsze powinno być oddalone żądanie

(powództwo) uchylenia oceny kwalifikacyjnej i dokonania nowej, niezależnie więc

od przytoczonych okoliczności faktycznych przedstawionych na uzasadnienie

żądania.

Rzecz w tym, że taka norma (założenie) nie mogłaby podważać standardów

podstawowych, czyli że ocena kwalifikacyjna powinna być miarodajna, rzetelna i

obiektywna. Zapewne nie pozwalałaby też przyjąć, że pracodawca może w tej

ocenie krytykować lub obrażać pracownika lub w ogóle nieobiektywnie czy

nierzetelnie go oceniać. Poza regułami byłyby więc okresowe oceny kwalifikacyjne

wadliwie (w tym tendencyjnie) sporządzone.

Jeżeli więc założyć, iż Sądy przyjęły za model normy z rozporządzenia

wykonawczego z 13 marca 2007 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania ocen

kwalifikacyjnych pracowników samorządowych – choć w uzasadnieniach wyroków

nie stwierdzono pozytywnie, że ocena kwalifikacyjna jest z nimi zgodna – to

jednocześnie powinny dostrzec, że z tej regulacji wynika zakaz oceny

kwalifikacyjnej pracownika w inny sposób, niż w tych przepisach opisany.

Nie wiadomo czy leżąca u podstaw sporu okresowa ocena kwalifikacyjna

powódki wychodzi poza taki zakaz i czy stanowi to bezprawie uzasadniające jej

żądanie, dlatego że Sądy tego żądania nie rozpoznały. Powództwo oparte było na

twierdzeniu, że ocena kwalifikacyjna jest wadliwa merytorycznie i metodycznie, na

co przytoczone zostały okoliczności uzasadniające żądanie (art. 187 § 1 k.p.c.).

Powód nie musi wskazywać podstawy prawnej żądania i nawet podstawa prawna

wskazana przez jego profesjonalnego pełnomocnika nie wiąże sądu. To sąd

6

decyduje jakie prawo materialne ma zastosowanie w sprawie (iura novit curia), lecz

wpierw musi ustalić stan faktyczny, w stopniu co najmniej dostatecznie

wyjaśniającym okoliczności sporne i pozwalającym na zastosowanie prawa

materialnego. W tej sprawie tego zaniechano, co ujawnia dysonans między

orzeczeniem Sądu Najwyższego z 4 lutego 2009 r. (II PK 226/08), uchylających

uprzednie orzeczenie o odrzuceniu pozwu i stwierdzającym dopuszczalność drogi

sądowej oraz zaniechaniem Sądu powszechnego w rozpoznaniu sprawy.

Uprawnione jest stwierdzenie, że nie została rozpoznana istota sprawy (art.

386 § 4 k.p.c.), co dotyczy merytorycznego rozpoznania sprawy. Oddalenie

powództwa nie zawsze oznacza rozpoznanie istoty sprawy. Sprawę może

zakończyć tylko orzeczenie, które poprzedza postępowanie dowodowe, w zakresie

koniecznym do ustalenia podstawy rozstrzygnięcia. Wydaje się, iż zapatrywanie na

niedopuszczalność drogi sądowej, mimo orzeczenia Sądu Najwyższego z 4 lutego

2009 r. w tej sprawie, dalej istniało i miało wpływ na wydanie orzeczenia objętego

obecną skargą. W konflikcie, nie tylko logicznym, byłoby stwierdzenie przez Sąd

Najwyższy w tej sprawie drogi sądowej i dalszy brak rozpatrzenia sprawy przez

Sądy powszechne z uzasadnieniem, że sprawa nie będzie rozpoznana, gdyż ocena

kwalifikacyjna pracownika wynika z niepodlegającego kontroli uprawnienia

pracodawcy. Wszak nie po to stwierdzono dopuszczalność drogi sądowej, aby

następnie Sąd powszechny oddalił wszystkie wnioski dowodowe i nie

przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego, nawet przesłuchania

powódki, od razu na pierwszej rozprawie oddalił powództwo. Skarżącej nie można

więc odmówić racji, gdy w zarzutach odwołuje się do przepisu art. 39820

k.p.c. Sąd

Najwyższy choć w postanowieniu z 4 lutego 2009 r. zdecydował zasadniczo o

drodze sądowej, to wskazał też, iż zasadność roszczenia można ocenić dopiero po

przeprowadzeniu postępowania cywilnego.

Na tle tej sprawy ujawnia się szerszy problem, czy sąd powszechny ma

obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu, a to wobec

wyrażanego często stanowiska, że proces jest kontradyktoryjny i dlatego sądy nie

powinny prowadzić postępowania dowodowego za stronę (z urzędu). Rzecz w tym,

że jeżeli strona zwraca się o rozpatrzenie jej sprawy i nawet nie wskazuje żadnych

dowodów, to właśnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji i z art. 6 Konwencji o ochronie praw

7

człowieka i podstawowych wolności wynika obowiązek wysłuchania strony i

wyjaśnienia sprawy, czyli co najmniej dostatecznego wyjaśnienia jej podstawy lub

okoliczności spornych. W przeciwnym razie wydanie wyroku i oddalenie powództwa

z powołaniem się na brak inicjatywy dowodowej strony może być uznane za

nierozpatrzenie sprawy wbrew obowiązkowi wynikającemu z tych podstawowych

regulacji. W efekcie nie ma też różnicy z sytuacją, gdy strona wnioskowała dowody,

lecz sąd wszystkie oddalił, przy czym założył, że bliżej nieokreślona norma nie

pozwala na rozpatrzenie przedmiotu sprawy. Sąd powszechny powołany jest wszak

do rozpoznania sprawy (art. 2 k.p.c., także art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji).

Zaniechanie rozpoznania sprawy przez sądy powszechne nie może być

pominięte w rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Związanie Sądu Najwyższego

ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia (art.

39813

§ 2 k.p.c.) nie zachodzi (nie spełnia się), gdy sąd powszechny oddalił

wszystkie wnioski dowodowe powódki (skarżącej) i nie przeprowadził postępowania

dowodowego oraz nie dokonał ustaleń faktycznych, których wymagał przedmiot

sporu. Wadliwość tę ocenia się niezależnie od zarzutów kasacyjnych, ze względu

na wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji i z art. 6 Konwencji o ochronie praw

człowieka i podstawowych wolności prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd.

Sądy niezasadnie a priori założyły, że w sprawie nie jest konieczne żadne

postępowanie dowodowe w zakresie przedmiotu sprawy (w orzeczeniu są

wprawdzie ustalenia co do wydania okresowej oceny kwalifikacyjnej, ale te nie były

sporne). Metodycznie sąd przeprowadza dowody nawet bez wstępnego przyjęcia

normy prawej wiążącej dla przedmiotu sprawy, którą określa i stosuje dopiero po

ustaleniu stanu faktycznego. Może też od razu założyć jaka norma prawa w

sprawie będzie miała zastosowanie, co dalej determinować będzie też jakie fakty są

istotne i jakie dowody są konieczne dla co najmniej dostatecznego wyjaśnienia

sprawy (art. 217 § 2 k.p.c. i art. 227 k.p.c.).

Pytanie skarżącej o podstawę prawną rozstrzygnięcia (postawione jako

przesłanka przedsądu), jest przedwczesne, gdyż skoro sprawa nie została

rozpoznana, to Sąd Najwyższy nie może jej wiążąco ustalić, skoro rozstrzyganie

sprawy należy w pierwszej kolejności do sądu powszechnego. Niemniej nie można

by odmówić skarżącej racji, że - tak jak wskazuje – nie powinien być pomijany

8

przepis art. 94 pkt 9 k.p. o obiektywnych i sprawiedliwych kryteriach oceny

pracowników oraz wyników ich pracy. Jednak w tej sprawie mamy szczególną

regulację, która ma samodzielne oparcie w ustawie z 22 marca 1990 r. o

pracownikach samorządowych (art. 15-17) i w rozporządzeniu z 13 marca 2007 r. w

sprawie sposobu i trybu dokonywania ocen kwalifikacyjnych pracowników

samorządowych. Wynika z niej określone prawo do oceny pracownika a zarazem

obowiązek przyjęcia tej oceny przez pracownika. Nie można nie zauważyć, że

okresowa ocena kwalifikacyjna jest zbiorem (sumą) określonych ocen (opinii)

wyrażanych według określonych kryteriów, co z jednej strony w założeniu ma walor

obiektywizmu (średniego wyniku), lecz z drugiej strony nie jest wolne od

dozwolonych indywidualnych ocen przełożonych. Wówczas nawet samo

semantyczne znaczenie niektórych kryteriów może rodzić rozbieżności w

odbieraniu wyniku okresowej oceny kwalifikacyjnej przez pracownika. Sąd jednak

nie zastępuje pracodawcy w sporządzaniu okresowej oceny kwalifikacyjnej. Może

ją kontrolować, gdy wymaga tego przedmiot sprawy (sporu), jednak nie w zakresie

oceny jaka dozwolona jest pracodawcy. Nie można jednak wykluczyć czynu

pracodawcy, polegającego na naruszeniu przepisów (reguł) tej oceny, a nawet

instrumentalnego ich traktowania albo naruszenia innych przepisów ogólnych.

Pamiętać należy, że ocena nie może naruszać dóbr osobistych pracownika (art. 111

k.p. i art. 23 i 24 k.c.), choć ze swej istoty okresowa ocena kwalifikacyjna może w

nie wkraczać. Jednakże nie jest to ocena dowolna skoro ma oparcie w ustawie i w

samym jej modelu przyjmuje się możliwość odwołania i weryfikacji oceny. Tym

bardziej możliwe jest to przed sądem powszechnym (sądem pracy), z tym

zastrzeżeniem, że stwierdzenie bezprawności jako podstawy odpowiedzialności,

czyli uwzględnienia żądania, nie może wynikać tylko z indywidualnego i

subiektywnego przekonania pracownika, że ocena nie jest miarodajna. Chodzi

wszak o okresową oceną kwalifikacyjną, a więc służbową, sporządzoną

metodycznie i merytorycznie wedle określonych kryteriów. Natomiast w sprawie

objętej skargą Sądy nie stwierdziły nawet, iż okresowa ocena kwalifikacyjna

odpowiada warunkom określonym w ustawie i w rozporządzeniu wykonawczym, a

także w regulaminie, który złożyła pozwana w sprawie. Jednakże żądanie

9

(powództwo), idzie dalej, gdyż zarzuca nawet instrumentalne wykorzystanie przez

pracodawcę instytucji okresowej oceny kwalifikacyjnej.

Reasumując o uchyleniu zaskarżonego wyroku zdecydowało nierozpoznanie

istoty sprawy. Zasadny był zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 2

Konstytucji i pośrednio art. 39820

k.p.c. Zarzuty dotyczące samej możliwości

odwołania do sądu od okresowej oceny kwalifikacyjnej (art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z

22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w związku z art. 242 § 1 k.p.

oraz art. 53 ust. 4 ustawy z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej) nie miały

znaczenia, gdyż uznanie drogi sądowej w sprawie skarżącej jest równoznaczne z

prawem odwołania od okresowej oceny kwalifikacyjnej do sądu. Natomiast art. 78

Konstytucji nie ma zastosowania, gdyż okresowa ocena kwalifikacyjna nie jest

decyzją ani orzeczeniem, które ma na uwadze ten przepis. Z kolei naruszenie art.

328 § 2 k.p.c. ma znaczenie gdy wyrok, że względu na treść uzasadnienia nie

poddaje się kontroli kasacyjnej, stąd czym inny jest zarzut o sprzeczności

stanowiska Sądu, gdy wyraża pogląd o braku drogi sądowej i oddala żądanie z

braku podstawy prawny, albowiem podlega ono kontroli kasacyjnej.

W sprawie objętej skargą sprawa nie została jednak rozpoznana przez Sąd

pierwszej instancji i Sąd drugiej instancji tego nie zauważył. W ocenie składu

rozpoznającego skargę taka sytuacja nie może być pomijana przez Sąd Najwyższy,

gdyż z art. 386 § 4 k.p.c. wyraźnie wynika, iż warunkiem rozpoznania sprawy przez

sąd (art. 2 k.p.c.) jest rozpoznanie jej istoty. Sąd Najwyższy jako sąd kasacyjny

stosuje więc odpowiednio ten sam przepis i dlatego orzeczono jak w sentencji,

stosownie do art. 39815

k.p.c. oraz art. 386 § 4 k.p.c. w związku z art. 39821

k.p.c. i

art. 108 § 2 k.p.c.