III UK 91/10

Sygn. akt III UK 91/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 kwietnia 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący)

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska

SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)

w sprawie z odwołania Jerzego B.

od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R.

o emeryturę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 kwietnia 2011 r.,

skargi kasacyjnej ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 3 marca 2010 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w R. decyzją z dnia 11 maja

2009 r. wznowił postępowanie w sprawie uprawnień Jerzego B. do wcześniejszej

emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem i uchylił decyzję z dnia 19 stycznia 2001 r.

stwierdzającą uprawnienia do tego świadczenia. Równocześnie decyzją z dnia 6

maja 2009 r. organ rentowy wstrzymał wnioskodawcy z dniem 1 czerwca 2009 r.

wypłatę emerytury. Jako podstawę prawną decyzji powołano się ogólnie na

przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników

opiekujących się dziećmi wymagającej stałej opieki. W uzasadnieniu stwierdzono

między innymi, że analiza dokumentacji córki wnioskodawcy Katarzyny ur. 3

listopada 1991 r., dokonana przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 30 kwietnia 2009

r. wykazała, że stan zdrowia dziecka wnioskodawcy nie uzasadniał stałej nad nim

opieki.

Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 9

grudnia 2009 r. oddalił odwołanie wnioskodawcy od powyższej decyzji organu

rentowego.

Sąd ustalił miedzy innymi, że wnioskodawca do wniosku o ustalenie prawa

do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem córką Katarzyną dołączył

dokumentacje dotyczącą zatrudnienia oraz zaświadczenie lekarskie z dnia 13

listopada 2000 r., w którym lekarz rozpoznaje u córki wnioskodawcy astmę

oskrzelową oraz stwierdza, że dziecko wymaga stałej opieki ojca, jak również

zaświadczenie z 6 listopada 2000 r., w którym lekarz pediatra stwierdza, że dziecko

leczone jest z powodu choroby przewlekłej i wymaga dalszego specjalistycznego

leczenia oraz wymaga specjalnej opieki ze strony ojca. Decyzją z dnia 19 stycznia

2001 r. organ rentowy przyznał wnioskodawcy prawo do świadczenia

emerytalnego.

Dnia 22 kwietnia 2009 r. organ rentowy zwrócił się do lekarza orzecznika o

wydanie opinii, czy na podstawie zaświadczenia lekarskiego oraz ówczesnej

dokumentacji lekarskiej dziecka można przyjąć, że córka wnioskodawcy wymagała

3

przed dniem 31 grudnia 1998 r. W opinii lekarza orzecznika z dnia 30 kwietnia 2009

r. stwierdzono, że przed tym dniem schorzenie Katarzyny B. nie mieściło się w

katalogu schorzeń uprawniających ojca do wcześniejszej emerytury.

Na podstawie dowodu z opinii biegłych lekarzy Sąd ustalił, że stan zdrowia

córki wnioskodawcy nie pozwala na przyjęcie, że wymagała ona i nadal wymaga

stałej nad nią opieki ze strony ojca.

Sąd stwierdził, że podstawę wznowienia postępowania w sprawie uprawnień

wnioskodawcy do wcześniejszej emerytury stanowił art. 114 ust. 1a ustawy. W

ocenie Sądu, organ rentowy wydając decyzję z dnia 19 stycznia 2001 r. naruszył

przepisy procesowe, co stanowiło dostateczną podstawę do weryfikacji uprawnień

wnioskodawcy i uznanie, że nie spełniał on wszystkich przesłanek nabycia prawa

do świadczenia emerytalnego przewidzianego w § 1 rozporządzenia.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r. oddalił apelację

wnioskodawcy od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, w każdym przypadku wadliwości decyzji

organu rentowego, istnieją podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 114

ustawy, bowiem żadna wadliwa decyzja organu rentowego nie może rodzić

skutków prawnych, nawet w sytuacji pobierania na jej podstawie świadczenia

emerytalno-rentowego, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ

rentowy w dniu wydania decyzji, tj. 19 stycznia 2001 r. nie dysponował

dostatecznym dowodem stwierdzającym wymagany przepisami rozporządzenia

warunek nabycia prawa do tego świadczenia związany ze stanem zdrowia jego

córki, bowiem dołączone do wniosku zaświadczenie lekarskie z dnia 13 listopada

2000 r. zawierało jedynie rozpoznanie występującej u dziecka choroby bez

określenia wymaganego rozporządzeniem upośledzenia sprawności organizmu

dziecka w bardzo poważnym stopniu, a więc brak jest określenia funkcji życiowych,

jakich odpowiednio do wieku córka wnioskodawcy nie mogła wykonywać

samodzielnie. Już tylko z tego powodu organ rentowy był właściwy dokonać w

każdym czasie weryfikacji uprawnień skarżącego do świadczenia emerytalnego.

Brak jednej z koniecznych przesłanek nabycia przez wnioskodawcę prawa do

emerytury niewątpliwie uzasadniał nie tylko wznowienie postępowania

4

zakończonego decyzją z dnia 19 stycznia 2001 r., ale także rozstrzygnięcie o braku

uprawnień do tego świadczenia.

Wnioskodawca zaskarżył powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego w całości

skargą kasacyjną, w której zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego

polegające na błędnej wykładni: 1) art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez przyjęcie, ze możliwe było wznowienie

postępowania w sprawie przyznania wcześniejszej emerytury w oparciu o

rozporządzenie, mimo że pozwany organ rentowy nie otrzymał w sprawie nowych

dowodów lub nie ujawniono nowych okoliczności istniejących przed wydaniem

prawomocnej decyzji z dnia 19 stycznia 2001 r., a które miałyby wpływ na prawo

wnioskodawcy do świadczenia emerytalnego, 2) przepisu § 1 rozporządzenia przez

przyjęcie, że wnioskodawca nie spełniał przesłanek niezbędnych do przyznania jej

prawa do emerytury w oparciu o to rozporządzenie.

Wskazując na powyższe podstawy wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku

Sądu Apelacyjnego i poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego i

uwzględnienie odwołania wnioskodawcy od decyzji pozwanego z dnia 11 maja

2009 r.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest to, czy wnioskodawca nabył

prawo do emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia, lecz czy organ

rentowy prawidłowo zastosował art. 114 ust. 1 i 1a ustalając ponownie, że od dnia 1

czerwca 2009 r. wnioskodawca nie ma prawa do wcześniejszej emerytury, które to

prawo stwierdzono prawomocną decyzją organu rentowego z dnia 19 stycznia 2001

r.

Zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1 ustawy „prawo do świadczeń lub ich

wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z

urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń zostaną

przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem

tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość”, zgodnie

zaś z ust. 1a tego przepisu, „przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli po

5

uprawomocnieniu się decyzji okaże się, że przedłożone dowody nie dawały

podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości.”

Z art. 114 ust. 1 i 1a ustawy wynika zatem jednoznacznie, że ponowne

ustalenie prawa do świadczeń, określane nietrafnie jako wznowienie postępowania,

zarówno na wniosek osoby zainteresowanej jak i z urzędu, wymaga

kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek ustawowych, a mianowicie: 1)

przedłożenie nowych dowodów lub ujawnienie (nowych) okoliczności, 2) nowe

dowody lub (nowe) okoliczności istniały przed wydaniem decyzji, 3) nowe dowody

zostały przedłożone lub (nowe) okoliczności zostały ujawnione po dniu

uprawomocnienia się decyzji, 4) nowe dowody lub (nowe) okoliczności nie były

znane organowi w dniu wydania decyzji, 5) nowe dowody lub nowe okoliczności

faktyczne mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość albo

przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty

albo ich wysokości.

Na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy postępowanie o ponowne ustalenie

prawa do świadczeń może zostać wszczęte tylko w dwóch przypadkach -

przedłożenia nowych dowodów, czyli dowodów, którymi organ rentowy nie

dysponował w poprzednim postępowaniu, oraz ujawnienia okoliczności istniejących

przed wydaniem decyzji, a nieuwzględnionych przez organ rentowy. Nie jest przy

tym istotne, czy organ rentowy nie dysponował takimi dowodami lub nie uwzględnił

tych okoliczności z własnego zaniedbania czy też z winy strony. Jeżeli nie pojawią

się takie nowe dowody lub nie ujawnią się takie nowe okoliczności, nie jest

dopuszczalne wszczęcie postępowania na podstawie art. 114 ust. 1. Na tle tego

przepisu aktualna jest uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5

czerwca 2003 r., III UZP 5/03 (OSNP 2003 nr 18, poz. 442), stwierdzająca, że

odmienna ocena dowodów dołączonych do wniosku o emeryturę lub rentę

przeprowadzona przez organ rentowy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej

świadczenie, nie jest okolicznością uzasadniającą wszczęcie z urzędu

postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń. W świetle tej uchwały nie

jest dopuszczalne ponowne ustalenie prawa do świadczeń tylko z tej przyczyny, że

organ rentowy w wyniku ponownej oceny dowodu uzna go za niewiarygodny, lub

też poweźmie wątpliwości co do jego wiarygodności i przeprowadzi postępowanie

6

dowodowe w celu ponownego sprawdzenia stwierdzonych tym dowodem

okoliczności.

Tymczasem w niniejszej sprawie jest niesporne, że podstawą wszczęcia

ponownego postępowania w sprawie na podstawie art. 114 ust. 1 i 1a było

ujawnienie w kwietniu 2009 r. przez organ rentowy dokumentacji medycznej

istniejącej przed wydaniem decyzji z dnia 19 stycznia 2001 r., czyli zaświadczeń z

dnia 6 i 13 listopada 2000 r., w oparciu o które ustalono wnioskodawczyni prawo

do świadczenia z dniem 1 grudnia 2000 r. Całkowicie błędny jest pogląd Sądu

Apelacyjnego, że w każdym przypadku wadliwości decyzji organu rentowego,

istnieją podstawy do wznowienia postępowania w trybie art. 114 ustawy. Nie ma

bowiem wątpliwości, że organ rentowy może podjąć ponowne postępowanie w

sprawie ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości tylko i wyłącznie

wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie przesłanki określone w art. 114 ust. 1 i

odpowiednio w art. 114 ust. 1a. Jest wprawdzie oczywiste, że decyzja organu

rentowego nie korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej, należnej

prawomocnym wyrokom sądowym, z tej prostej przyczyny, że nie jest wyrokiem

sądowym, lecz nie oznacza to wcale, że decyzja organu rentowego nie korzysta z

przymiotu prawomocności, na co wskazuje treść przepisu art. 114 ustawy.

Prawomocność decyzji organu rentowego, podobnie jak decyzji administracyjnych,

oznacza natomiast, że decyzje organu rentowego mogą być uchylane i zmieniane

tylko wyjątkowo i tylko w przypadkach i w trybie wyraźnie przewidzianych w

ustawie. Niewątpliwie taką podstawą weryfikacji decyzji prawomocnych jest art. 114

ust. 1 i 1a ustawy, który stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji

prawomocnych i z tego względu powinien być interpretowany ściśle. Wszelkie

próby rozszerzającej interpretacji tego przepisu, takie jakie podejmuje Sąd

Apelacyjny w zaskarżonym wyroku, naruszają tę zasadę, a także zasadę pewności

obrotu prawnego oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego

przezeń prawa.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że zarówno zaświadczenia

lekarskie z listopada 2000 r., jak i tym bardziej stanowisko lekarza orzecznika z

dnia 30 listopada 2009 r. nie są nowymi dowodami w rozumieniu art. 114 ust. 1 i 1a

ustawy. W rezultacie, rzeczywistą i jedyną podstawą ponownego postępowania w

7

sprawie świadczenia ustalonego prawomocną decyzją organu rentowego z dnia 19

stycznia 2001 r. była odmienna ocena zaświadczeń lekarskich z dnia 6 i 13

listopada 2000 r. przez organ rentowy. Tymczasem zgodnie z wyrokiem Sądu

Najwyższego z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I UK 195/07 (OSNP 2009/7-

8/105) w sytuacji gdy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej prawo do

emerytury, nie przedstawiono nowych dowodów ani nie ujawniono

nieuwzględnionych poprzednio okoliczności, a uznane poprzednio za wiarygodne

dowody dawały podstawy do przyznania tego prawa, organ rentowy nie może z

urzędu wszcząć postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń w trybie

art. 114 ust. 1 i 1a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy

tym pogląd, że określona w art. 114 ust. 1a ustawy „konstrukcja ponownego

ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych lub rentowych w prawie ubezpieczeń

społecznych umożliwia zatem weryfikację także wcześniejszych decyzji

korzystnych dla ubezpieczonych, jeżeli po uprawomocnieniu się takich decyzji

okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do

emerytury lub renty, dlatego że nigdy nie zostały spełnione przesłanki prawne

kreujące nabycie takich uprawnień, które zostały wadliwie stwierdzone

wcześniejszymi błędnymi decyzjami organu rentowego o deklaratywnych

przyznaniu świadczeń, które ubezpieczonym nie przysługiwały i nie powinny być

przyznane ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt III

UK 38/09). Nie oznacza to jednak, że powyższy przepis może być interpretowany w

całkowitym oderwaniu od treści przepisu art. 114 ust. 1 ustawy, jako samodzielna

przesłanka ponownego postępowania w sprawie ponownego ustalenia prawa do

emerytury. Niewątpliwie bowiem z zawartego w tym przepisie odesłania do

odpowiedniego stosowania art. 114 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że

zawarte w art. 114 ust. 1a ustawy określenie „przedłożone dowody” oznacza nowe

dowody w rozumieniu art. 114 ust. 1 ustawy, a to z kolei jest równoznaczne z

uznaniem, że w sytuacji gdy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej prawo do

emerytury, nie przedstawiono nowych dowodów, istniejących przed dniem wydania

tej decyzji a nieznanych w tym dniu organowi rentowemu, to organ rentowy nie

8

może z urzędu wszcząć postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń w

trybie art. 114 ust. 1a w związku z ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odmienna interpretacja tego przepisu, a

mianowicie przyjęcie, że przepis ten nawet po upływie wielu lat, jak w niniejszej

sprawie, przyznaje organowi rentowemu kompetencję do wszczęcia postępowania

z urzędu wyłącznie w oparciu o odmienną ocenę wcześniej przedłożonych

dowodów narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń

prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta nie stoi wprawdzie na

przeszkodzie ponownemu rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej prawomocną

decyzją organu rentowego. Jednakże może to być uzasadnione wyjątkowymi

okolicznościami, na przykład wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa lub na

podstawie dowodów, które okazały się fałszywe. Przepis art. 114 ust. 1a nie

określa takich wyjątkowych przesłanek ponownego postępowania w sprawach

zakończonych prawomocną decyzją organu rentowego, co uzasadniałoby pogląd o

sprzeczności tego przepisu z art. 2 Konstytucji RP.

Powyższą wykładnię art. 114 ust.1a ustawy wspiera stanowisko

Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 15 września 2008

r. w sprawie Moskal przeciwko Polsce sformułował uniwersalne kryteria sądowej

oceny ponownego postępowania w sprawie prawa do emerytury lub renty albo ich

wysokości, zgodnie z którymi sądy krajowe powinny miedzy innymi „ustalić, czy

pominięcie dowodów lub okoliczności zostało wywołane przez stronę, czy też

stanowiło błąd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także wziąć pod uwagę czas,

jaki upłynął od wydania decyzji stwierdzającej prawo do emerytury lub renty oraz

ocenić proporcjonalność skutków ewentualnej ingerencji w świadczenie. W

przypadku, gdy prawo do świadczenia zostało ustalone niezasadnie, ale nastąpiło

to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu rentowego lub innych

podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a ingerencja wiązałaby się z istotnymi,

negatywnymi skutkami dla ubezpieczonego, w szczególności gdy jest wysoce

prawdopodobne, iż ubezpieczony nie mógłby przystosować się do zmienionych

okoliczności z uwagi na wiek, stan zdrowia lub sytuację rodzinną, należałoby

uznać, że nowe dowody lub okoliczności nie miały wpływu na prawo do

9

świadczenia i odmówić uchylenia wcześniejszej decyzji” (zob. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt 94/09).

Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.