III UK 93/10

Sygn. akt III UK 93/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 5 kwietnia 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący)

SSN Jolanta Strusińska-Żukowska

SSN Andrzej Wróbel (sprawozdawca)

w sprawie z odwołania Marii P.

od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R.

o emeryturę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 5 kwietnia 2011 r.,

skargi kasacyjnej ubezpieczonej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 10 lutego 2010 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w R. decyzją z dnia 29 lipca

2009 r. wydaną na podstawie art. 114 ust. 1a z dnia 17 grudnia 1998 r. o

2

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz przepisów

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do

wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającej stałej

opieki odmówił wnioskodawczyni Marii P. prawa do wcześniejszej emerytury

pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki, uchylając

równocześnie własną decyzję z 21 listopada 1997 r. o przyznaniu takiej emerytury

Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 27

października 2009 r. oddalił odwołanie wnioskodawczyni od powyższej decyzji

organu rentowego.

Sąd ustalił między innymi, że Główny Lekarz Orzecznik ZUS w czerwcu

2009 r. stwierdził, że schorzenie syna wnioskodawczyni nie wskazuje na

upośledzenie sprawności organizmu dziecka w stopniu wymagającym stałej opieki i

pozwalającym zaliczyć je do chorób wymienionych w rozporządzeniu. Nadto, w

dacie przyznania prawa do emerytury syn wnioskodawczyni miał osiem lat i był

leczony na niedoczynność tarczycy. Był osobą samodzielną, niewymagającą

pomocy w czynnościach samoobsługowych, ukończył szkołę podstawową, a

następnie technikum, sam wracał ze szkoły.

W ocenie Sądu, stan zdrowia wnioskodawczyni nie uniemożliwiał mu

samodzielności w czynnościach życia codziennego i nie powodował konieczności

stałej opieki, tj. wykonywanej w sposób ciągły, bez przerwy, w sposób

uniemożliwiający równoczesne wykonywanie pracy. Tym samym opieka

wnioskodawczyni nie miała takiego charakteru, jak wymagają tego przepisy

rozporządzenia, co przesądza o braku przesłanek do kontynuowania wypłaty

świadczenia emerytalnego.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. oddalił apelację

wnioskodawczyni od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, decyzje w sprawach emerytur i rent nie mają

charakteru ostatecznego, co z jednej strony daje możliwość ponownego ubiegania

się przez zainteresowanego o świadczenie, którego mu poprzednio odmówiono, z

drugiej zaś umożliwia organowi rentowemu, który ujawnił okoliczność, że przy

wydaniu decyzji przyznającej prawo do świadczeń pominięta została kwestia

spełnienia jednego w warunków wymaganych do nabycia prawa, ponowną ocenę

3

uprawnień emerytalnych. Decyzje te nie mają charakteru konstytutywnego,

kształtującego, lecz charakter deklaratoryjny. Jeżeli natomiast po uprawomocnieniu

się decyzji o przyznaniu świadczenia, okaże się, że decyzja ta jest błędna z uwagi

na to, że osoba zainteresowana nie spełnia warunków do nabycia prawa do tego

świadczenia, to wówczas organ rentowy uprawniony jest do uchylenia lub zmiany

błędnej decyzji i wydania decyzji zgodnej z prawem i rzeczywistym stanem sprawy.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, sytuacja taka zaistniała w okolicznościach

rozpoznawanej sprawy, skoro organ rentowy wydając decyzję o przyznaniu

wnioskodawczyni prawa do emerytury oparł się wyłącznie na zaświadczeniu

lekarskim z dnia 21 października 1997 r. stwierdzającym, że syn wnioskodawczyni

z powodu niedoczynności tarczycy wymaga stałej opieki matki, nie czyniąc

dalszych ustaleń, czy rozpoznane schorzenie upośledza sprawność organizmu

dziecka w stopniu powodującym konieczność stałej opieki i pielęgnacji w

rozumieniu przepisów rozporządzenia. Sąd zważył ponadto, że wnioskodawczyni

zarówno w dacie złożenia wniosku do organu rentowego, jak i po przyznaniu jej

prawa do emerytury pozostawała w zatrudnieniu, co uszło uwagi organu

rentowego. Uchybienie organu rentowego polegające na wydaniu decyzji

ustalającej powstanie prawa mimo braku dowodu, stwierdzającego spełnienie

jednego z wymaganych warunków i z pominięciem okoliczności wykluczającej

powstanie tego prawa stanowi okoliczność mającą wpływ na prawo do świadczeń,

ze względu na którą dopuszczalna jest jej weryfikacja w trybie art. 114 ust. 1

ustawy. W niniejszej sprawie organ rentowy nie dysponował w chwili wydania

decyzji dowodem stwierdzającym wymagany przepisami rozporządzenia warunek

nabycia prawa do wcześniejszej emerytury w postaci choroby dziecka powodującej

znaczne upośledzenie sprawności organizmu. Okoliczność braku dowodu została

ujawniona po uprawomocnieniu się decyzji. Ujawnienie tak rozumianej okoliczności

nie oznacza ponownej oceny dowodu, lecz stanowi przesłankę weryfikacji

prawomocnej decyzji rentowej, określoną w art. 114 ust. 1 ustawy.

Wnioskodawczyni zaskarżyła powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, w

której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 ustawy w związku

z § 1 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia

apelacji przez przyjęcie, że zaświadczenie właściwej poradni specjalistycznej z dnia

4

21 października 1997 r. nie wskazywało, że choroba syna wnioskodawczyni

upośledza sprawność organizmu w poważnym stopniu.

Wskazując na powyższą podstawę, wniosła o zmianę zaskarżonych

wyroków i zmianę zaskarżonej decyzji organu rentowego przez przyznanie

wnioskodawczyni emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającej stałej opieki.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest to, czy wnioskodawczyni nabyła

prawo do emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia, lecz czy organ

rentowy prawidłowo zastosował art. 114 ust. 1 i 1a ustalając ponownie decyzją z

dnia 29 lipca 2009 r., że wnioskodawczyni nie ma prawa do wcześniejszej

emerytury, które to prawo stwierdzono prawomocną decyzją organu rentowego z

dnia 21 listopada 1997 r.

Zgodnie z przepisem art. 114 ust. 1 ustawy „prawo do świadczeń lub ich

wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z

urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń zostaną

przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem

tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość”, zgodnie

zaś z ust. 1a tego przepisu, „przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli po

uprawomocnieniu się decyzji okaże się, że przedłożone dowody nie dawały

podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości.”

Z art. 114 ust. 1 i 1a ustawy wynika zatem jednoznacznie, że ponowne

ustalenie prawa do świadczeń, określane nietrafnie jako wznowienie postępowania,

zarówno na wniosek osoby zainteresowanej jak i z urzędu, wymaga

kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek ustawowych, a mianowicie: 1)

przedłożenie nowych dowodów lub ujawnienie (nowych) okoliczności, 2) nowe

dowody lub (nowe) okoliczności istniały przed wydaniem decyzji, 3) nowe dowody

zostały przedłożone lub (nowe) okoliczności zostały ujawnione po dniu

uprawomocnienia się decyzji, 4) nowe dowody lub (nowe) okoliczności nie były

znane organowi w dniu wydania decyzji, 5) nowe dowody lub nowe okoliczności

faktyczne mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość albo

5

przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty

albo ich wysokości.

Na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy postępowanie o ponowne ustalenie

prawa do świadczeń może zostać wszczęte tylko w dwóch przypadkach -

przedłożenia nowych dowodów, czyli dowodów, którymi organ rentowy nie

dysponował w poprzednim postępowaniu, oraz ujawnienia okoliczności istniejących

przed wydaniem decyzji, a nieuwzględnionych przez organ rentowy. Nie jest przy

tym istotne, czy organ rentowy nie dysponował takimi dowodami lub nie uwzględnił

tych okoliczności z własnego zaniedbania czy też z winy strony. Jeżeli nie pojawią

się takie nowe dowody lub nie ujawnią się takie nowe okoliczności, nie jest

dopuszczalne wszczęcie postępowania na podstawie art. 114 ust. 1. Na tle tego

przepisu aktualna jest uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5

czerwca 2003 r., III UZP 5/03 (OSNP 2003 nr 18, poz. 442), stwierdzająca, że

odmienna ocena dowodów dołączonych do wniosku o emeryturę lub rentę

przeprowadzona przez organ rentowy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej

świadczenie, nie jest okolicznością uzasadniającą wszczęcie z urzędu

postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń. W świetle tej uchwały nie

jest dopuszczalne ponowne ustalenie prawa do świadczeń tylko z tej przyczyny, że

organ rentowy w wyniku ponownej oceny dowodu uzna go za niewiarygodny, lub

też poweźmie wątpliwości co do jego wiarygodności i przeprowadzi postępowanie

dowodowe w celu ponownego sprawdzenia stwierdzonych tym dowodem

okoliczności.

Tymczasem w niniejszej sprawie jest niesporne, że podstawą wszczęcia

ponownego postępowania w sprawie na podstawie art. 114 ust. 1 i 1a było

stwierdzenie w czerwcu 2009 r. przez głównego lekarza orzecznika ZUS, że

schorzenie syna wnioskodawczyni nie wskazuje na upośledzenie sprawności

organizmu w stopniu wymagającym stałej opieki i pozwalającym zaliczyć je do

chorób wymienionych w rozporządzeniu. Całkowicie błędny jest pogląd Sądu

Apelacyjnego, że decyzje w sprawach emerytur i rent nie mają charakteru

ostatecznego, co z jednej strony daje możliwość ponownego ubiegania się przez

zainteresowanego o świadczenie, którego mu poprzednio odmówiono, z drugiej zaś

umożliwia organowi rentowemu, który ujawnił okoliczność, że przy wydaniu decyzji

6

przyznającej prawo do świadczeń pominięta została kwestia spełnienia jednego w

warunków wymaganych do nabycia prawa, ponowną ocenę uprawnień

emerytalnych. Nie ma bowiem wątpliwości, że organ rentowy może podjąć

ponowne postępowanie w sprawie ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich

wysokości tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie przesłanki

określone w art. 114 ust. 1 i odpowiednio w art. 114 ust. 1a ustawy, nie zaś wtedy

gdy jedynie uzna, że przyznano świadczenie z pominięciem jednego z ustawowych

warunków przyznania świadczenia. Jest wprawdzie oczywiste, że decyzja organu

rentowego nie korzysta z przymiotu powagi rzeczy osądzonej, należnej

prawomocnym wyrokom sądowym, z tej prostej przyczyny, że nie jest wyrokiem

sądowym, lecz nie oznacza to wcale, że decyzja organu rentowego nie korzysta z

przymiotu prawomocności/ostateczności, na co wskazuje treść przepisu art. 114

ustawy. Prawomocność decyzji organu rentowego, podobnie jak decyzji

administracyjnych, oznacza natomiast, że decyzje organu rentowego mogą być

uchylane i zmieniane tylko wyjątkowo i tylko w przypadkach i w trybie wyraźnie

przewidzianych w ustawie. Niewątpliwie taką podstawą weryfikacji decyzji

prawomocnych jest art. 114 ust. 1 i 1a ustawy, który stanowi wyjątek od zasady

stabilności decyzji prawomocnych i z tego względu powinien być interpretowany

ściśle. Wszelkie próby rozszerzającej interpretacji tego przepisu, takie jakie

podejmuje Sąd Apelacyjny w zaskarżonym wyroku, naruszają tę zasadę, a także

zasadę pewności obrotu prawnego oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i

stanowionego przezeń prawa.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że zarówno zaświadczenie

lekarskie z 21 października 1997 r., jak i tym bardziej stanowisko głównego lekarza

orzecznika ZUS z czerwca 2009 r. nie są nowymi dowodami w rozumieniu art. 114

ust. 1 i 1a ustawy. W rezultacie, rzeczywistą i jedyną podstawą ponownego

postępowania w sprawie świadczenia ustalonego prawomocną decyzją organu

rentowego z dnia 19 stycznia 2001 r. była odmienna ocena zaświadczenia

lekarskiego z 21 października 1997 r. przez organ rentowy. Pogląd Sądu

Apelacyjnego, że organ rentowy nie dysponował w ogóle dowodem, gdyż

przedłożony dokument nie dawał podstaw do czynienia ustaleń dotyczących stanu

zdrowia dziecka, jest oczywiście błędny jako wewnętrznie sprzeczny. Nie ma

7

bowiem wątpliwości, że organ rentowy w dniu wydania decyzji dysponował

dowodem na okoliczność stanu zdrowia dziecka, a dowodem takim było

zaświadczenie lekarskie z dnia 21 października 1997 r. Sąd jednak wydaje się nie

odróżniać istnienia dowodu od jego oceny, gdy twierdzi, że „przedłożony dokument

nie dawał podstawy do czynienia takich ustaleń”, co zdaniem Sądu jest

równoznaczne z brakiem dowodu. Z tego względu to nie ujawnienie braku dowodu

stanowiło podstawę do ponownego postępowania w sprawie ustalenia prawa do

emerytury, bowiem podstawę taką stanowiła wyłącznie odmienna ocena dowodu, tj.

zaświadczenia lekarskiego, przez organ rentowy. Tymczasem zgodnie z wyrokiem

Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I UK 195/07 (OSNP 2009/7-

8/105) w sytuacji gdy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej prawo do

emerytury, nie przedstawiono nowych dowodów ani nie ujawniono

nieuwzględnionych poprzednio okoliczności, a uznane poprzednio za wiarygodne

dowody dawały podstawy do przyznania tego prawa, organ rentowy nie może z

urzędu wszcząć postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń w trybie

art. 114 ust. 1 i 1a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń

Społecznych.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy

tym pogląd, że określona w art. 114 ust. 1a ustawy „konstrukcja ponownego

ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych lub rentowych w prawie ubezpieczeń

społecznych umożliwia zatem weryfikację także wcześniejszych decyzji

korzystnych dla ubezpieczonych, jeżeli po uprawomocnieniu się takich decyzji

okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do

emerytury lub renty, dlatego że nigdy nie zostały spełnione przesłanki prawne

kreujące nabycie takich uprawnień, które zostały wadliwie stwierdzone

wcześniejszymi błędnymi decyzjami organu rentowego o deklaratywnych

przyznaniu świadczeń, które ubezpieczonym nie przysługiwały i nie powinny być

przyznane ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2009 r. sygn.. akt III

UK 38/09). Nie oznacza to jednak, że powyższy przepis może być interpretowany w

całkowitym oderwaniu od treści przepisu art. 114 ust. 1 ustawy, jako samodzielna

przesłanka ponownego postępowania w sprawie ponownego ustalenia prawa do

emerytury. Niewątpliwie bowiem z zawartego w tym przepisie odesłania do

8

odpowiedniego stosowania art. 114 ust. 1 ustawy wynika jednoznacznie, że

zawarte w art. 114 ust. 1a ustawy określenie „przedłożone dowody” oznacza nowe

dowody w rozumieniu art. 114 ust. 1 ustawy, a to z kolei jest równoznaczne z

uznaniem, że w sytuacji gdy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej prawo do

emerytury, nie przedstawiono nowych dowodów, istniejących przed dniem wydania

tej decyzji a nieznanych w tym dniu organowi rentowemu, to organ rentowy nie

może z urzędu wszcząć postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń w

trybie art. 114 ust. 1a w związku z ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Odmienna interpretacja tego przepisu, a

mianowicie przyjęcie, że przepis ten nawet po upływie wielu lat, jak w niniejszej

sprawie, przyznaje organowi rentowemu kompetencję do wszczęcia postępowania

z urzędu wyłącznie w oparciu o odmienną ocenę wcześniej przedłożonych

dowodów narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń

prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta nie stoi wprawdzie na

przeszkodzie ponownemu rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej prawomocną

decyzją organu rentowego. Jednakże może to być uzasadnione wyjątkowymi

okolicznościami, na przykład wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa lub na

podstawie dowodów, które okazały się fałszywe. Przepis art. 114 ust. 1a nie

określa takich wyjątkowych przesłanek ponownego postępowania w sprawach

zakończonych prawomocną decyzją organu rentowego, co uzasadniałoby pogląd o

sprzeczności tego przepisu z art. 2 Konstytucji RP.

Powyższą wykładnię art. 114 ust.1a ustawy wspiera stanowisko

Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 15 września 2008

r. w sprawie Moskal przeciwko Polsce sformułował uniwersalne kryteria sądowej

oceny ponownego postępowania w sprawie prawa do emerytury lub renty albo ich

wysokości , zgodnie z którymi sądy krajowe powinny miedzy innymi „ustalić, czy

pominięcie dowodów lub okoliczności zostało wywołane przez stronę, czy też

stanowiło błąd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także wziąć pod uwagę czas,

jaki upłynął od wydania decyzji stwierdzającej prawo do emerytury lub renty oraz

ocenić proporcjonalność skutków ewentualnej ingerencji w świadczenie. W

przypadku, gdy prawo do świadczenia zostało ustalone niezasadnie, ale nastąpiło

to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu rentowego lub innych

9

podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a ingerencja wiązałaby się z istotnymi,

negatywnymi skutkami dla ubezpieczonego, w szczególności gdy jest wysoce

prawdopodobne, iż ubezpieczony nie mógłby przystosować się do zmienionych

okoliczności z uwagi na wiek, stan zdrowia lub sytuację rodzinną, należałoby

uznać, że nowe dowody lub okoliczności nie miały wpływu na prawo do

świadczenia i odmówić uchylenia wcześniejszej decyzji” (zob. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt 94/09).

Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.