II CSK 279/10

Sygn. akt II CSK 279/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 15 kwietnia 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Iwona Koper (przewodniczący)

SSN Grzegorz Misiurek

SSN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Miasta P.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu

Inspektorowi Nadzoru Budowlanego

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 15 kwietnia 2011 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 23 grudnia 2009 r.,

1. uchyla zaskarżony wyrok w części uwzględniającej

apelację (punkt 1a), orzekającej o kosztach procesu

(punkt 1b) oraz orzekającej o kosztach postępowania

apelacyjnego (punkt 3) i w tym zakresie oddala apelację

powoda i zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa -

Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 5400

(pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów

postępowania apelacyjnego,

2. zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa -

Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwotę 3600

(trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów

postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. Sąd Okręgowy w P. oddalił powództwo

Miasta P. wniesione przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa –Wojewódzkiemu

Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako WINB) o zapłatę kwoty

1.112.084,85 złotych wraz z ustawowymi odsetkami tytułem odszkodowania za

skutki wykonania nakazu wykonania prac budowlanych nałożonego decyzją WINB

z dnia 12 grudnia 2001 r.

Sąd Okręgowy oparł swe rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach:

Decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. WINB nakazał Prezydentowi Miasta P.

usunięcie nieprawidłowości występujących na lewostronnym odcinku muru

oporowego rzeki W. na wysokości ul. G. nr dz. 5/2 przez wykonanie prac

budowlanych zabezpieczających mur oporowy nadbrzeża przed pogarszaniem jego

stanu technicznego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, ze właścicielem

wymienionej działki jest Skarb Państwa, którego przedstawicielem jest Prezydent

Miasta P. Decyzja WINB została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora

Nadzoru Budowlanego, który w uzasadnieniu swej decyzji z dnia 28 stycznia 2002

r. podniósł, że Prezydent Miasta P. reprezentuje w postępowaniu administracyjnym

Skarb Państwa. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny

w W. uchylił obie decyzje organów nadzoru budowlanego stwierdzając, że

przedmiotowa działka wprawdzie stanowi własność Skarbu Państwa

reprezentowanego przez Prezydenta Miasta P., jednak zarządza nią

Przedsiębiorstwo Państwowe „Ż. B.” z siedzibą w B. Decyzją z dnia 11 maja 2004 r.

WINB umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego muru oporowego na

działce 5/2 z uwagi na usunięcie przez Miasto P. nieprawidłowości w zakresie stanu

technicznego istniejącego muru. Środki na ten cel w wysokości dochodzonej

pozwem zostały pokryte z budżetu Miasta P. Podobne prace zostały wykonane na

należącej do Miasta P. działce 6/2. Dnia 4 czerwca 2002 r. zostało zawarte

pomiędzy Skarbem Państwa, w którego imieniu działał Starosta – Prezydent Miasta

P. oraz Miastem P., w którego imieniu działał Członek Zarządu oraz Dyrektor

Wydziału Mienia Komunalnego Urzędu Miasta P. porozumienie dotyczące sposobu

3

podziału kosztów remontu muru oporowego. Faktury związane z pracami

zabezpieczającymi były wystawiane na Skarb Państwa – Prezydenta Miasta P.

oraz Miasto P. Wydział Mienia Komunalnego. Pismem z dnia 31 grudnia 2004 r.

Prezydent Miasta P. wezwał pozwanego do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa –

Prezydenta Miasta P. kwoty 1.246.468,53 złotych tytułem odszkodowania za

szkody poniesione w związku z wykonaniem uchylonej decyzji WINB. W wezwaniu

tym Prezydent Miasta P. wskazał, że wykonując decyzję działał w imieniu Skarbu

Państwa.

Sąd Okręgowy w P. - na tej podstawie faktycznej, – uznał za bezzasadne

powództwo oparte ostatecznie na podstawie art. 417 k.c. W ocenie Sądu brak było

podstaw do przyjęcia, aby powód poniósł szkodę w wyniku zawinionego

zachowania pozwanego. Niewątpliwie adresatem uchylonych decyzji był Prezydent

Miasta P. jako reprezentant Skarbu Państwa – właściciela działki 5/2. Odpowiadało

to regulacjom zawartym w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.

wymienianej dalej jako u.g.n.). Zgodnie z jej art. 11 i 23 organem reprezentującym

Skarb Państwa w sprawach gospodarowania zasobem nieruchomościami Skarbu

Państwa jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przy

czym ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również

prezydenta miasta na prawach powiatu. Dlatego Miasto P., które nie było stroną

postępowania administracyjnego nie jest czynnie legitymowane do dochodzenia

naprawienia szkody, która miałaby wiązać się z wykonaniem uchylonych decyzji.

Potwierdzają to faktury za naprawę muru, zeznania świadka W. S., który stwierdził,

że powód dokonując remontu wiedział, że część kosztów obciąża prezydenta jako

starostę wykonującego zadania zlecone i z tej przyczyny były nawet podpisane

dwie osobne umowy z wykonawcą. Kolejnym dowodem jest wezwanie do zapłaty z

dnia 31 grudnia 2004 r., w którym Prezydent Miasta P. występował w imieniu

Skarbu Państwa. Sąd Okręgowy uznał, że skoro powód nie był zobowiązany

decyzją pozwanego do naprawy muru oporowego, brak było związku

przyczynowego pomiędzy wydatkowaniem na ten cel środków przez powoda a

działaniem pozwanego.

4

Jako ostatnią przyczynę oddalenia powództwa Sąd Okręgowy przyjął

przedawnienie roszczenia na podstawie art. 442 § 1 k.c.

Na skutek apelacji powoda Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 23 grudnia

2009 r. zmienił wyrok Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że zasądził od

pozwanego na rzecz powoda kwotę 1.009.031,05 złotych z ustawowymi odsetkami

od dnia 21 stycznia 2005 r., oddalił powództwo i apelację w pozostałym zakresie

oraz obciążył pozwanego kosztami postępowania za obie instancje.

Sąd Apelacyjny przyjął za własne dotychczasowe ustalenia faktyczne

ale nie podzielił rozważań prawnych Sądu Okręgowego. Po pierwsze nie podzielił

stanowiska co do braku związku przyczynowego między wydaniem decyzji

administracyjnych a uszczerbkiem powstałym w majątku powoda.

W przedmiotowych decyzjach administracyjnych jako adresata określano

Prezydenta Miasta P. bez wskazania, czy chodzi o organ reprezentujący powiat czy

Skarb Państwa. Dopiero w uzasadnieniu tych decyzji wskazuje się na reprezentację

Skarbu Państwa przez Prezydenta Miasta P., co jednak nie zmienia faktu, że

adresatem tych decyzji i stroną postępowania administracyjnego był jedynie

Prezydent Miasta P. chociaż stroną powinien być Skarb Państwa. Wbrew

stanowisku Sądu Okręgowego sama świadomość powoda, że nie na nim spoczywa

w istocie obowiązek określony w art. 61 Prawa budowlanego w stosunku do muru

oporowego na działce 5/2, nie eliminuje istnienia szkody po stronie powoda i

związku przyczynowego między wydaniem kwestionowanych decyzji

administracyjnych a ich wykonaniem kosztem majątku powoda. Zdaniem Sądu

Apelacyjnego, zaniechanie wykonania decyzji administracyjnych groziłoby

katastrofą budowlaną. Wobec tego, przy braku dotacji celowej, wykonanie

obowiązku naprawy ze środków budżetowych miasta P. stanowi szkodę powoda

pozostającą w normalnym związku przyczynowym z wydaniem kwestionowanych

decyzji. Sąd Apelacyjny nie podzielił też stanowisko Sądu pierwszej instancji co do

przedawnienia roszczenia odszkodowawczego uznając, że dopiero uchylenie

przedmiotowych decyzji administracyjnych wyrokiem Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. otworzyło powodowi drogę do

wystąpienia z roszczeniem .

5

Pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewódzkiego Inspektora

Nadzoru Budowlanego zastępowany przez Prokuratorię Generalna Skarbu

Państwa oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia

prawa materialnego. Zdaniem skarżącego doszło do naruszenia art. 11 ust. 1 i art.

23 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 pkt 9b1

u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na

przyjęciu, że obowiązki nałożone przez WINB decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. na

Prezydenta Miasta P. w zakresie poczynienia robót budowlanych na działce

stanowiącej własność Skarbu Państwa, nie stanowią czynności związanej z

gospodarowaniem nieruchomością w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.g.n., a w

konsekwencji przyjęcie, że Prezydent Miasta P., będąc starostą wykonującym

zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, nie pozostawał reprezentantem

Skarbu państwa w zakresie gospodarowania nieruchomością stanowiącą własność

Skarbu Państwa. Poza tym skarżący zarzucił naruszenie art. 417 k.c. w brzmieniu

obowiązującym do dnia 1 września 2004 r., art. 287 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,

poz. 1270 dalej jako p.p.a.) przez jego niezastosowanie oraz art. 361 § 1 i 2, 442 §

1, 481 § 1 k.c. przez ich błędną wykładnię.

Na tej podstawie pozwany Skarb Państwa wniósł o uchylenie zaskarżonego

orzeczenia uwzględniającego powództwo i jego zmianę przez oddalenie apelacji.

Sąd najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozwanego zasługuje na uwzględnienie.

Słusznie podnosi się w niej, że dokonanie robót zabezpieczających na

działce należącej do Skarbu Państwa mieści się w pojęciu „gospodarowanie

nieruchomością” użytym w art. 1 i 11 ust. 1 oraz 23 u.g.n. Jednym z wymienionych

wprost w art. 23 ust. 1 pkt 4 u.g.n. zadań z zakresu rządowego administrowania

zasobem nieruchomości Skarbu Państwa jest zabezpieczenie nieruchomości przed

uszkodzeniem lub zniszczeniem. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. organem

reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami

stanowiącymi przedmiot własności Skarbu Państwa jest starosta, wykonujący

zadania z zakresu administracji rządowej. Reprezentacja obejmuje zarówno

czynności prawne jak i czynności sądowe (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

24 października 2003 r., II CK 75/02 nie publ.). Według art. 4 pkt 9b1

u.g.n.

6

przez starostę należy rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu.

Kryteria te spełnia Prezydent Miasta P. Trzeba w związku z tym zauważyć,

że w dacie wydawania kwestionowanych decyzji prezydent miasta nie pozostawał

samodzielnym organem jednostki samorządu terytorialnego. Do dnia 26

października 2002 r. organem wykonawczym gminy był jej zarząd a prezydent

miasta był jedynie przewodniczącym zarządu (zob. art. 26 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591

ze zm.).

Wskazane wyżej, jak również inne celnie podniesione przez Sąd pierwszej

instancji okoliczności wskazują, że adresatem decyzji administracyjnych był Skarb

Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta P. a nie powodowa gmina, tym

bardziej, że Prezydent Miasta P. nie miał wówczas statusu organu gminy. Sam Sąd

Apelacyjny nie miał tych wątpliwości ze względu na treść uzasadnienia obu

kwestionowanych decyzji. Wynika z nich jednoznacznie, że uczestnikiem

postępowania administracyjnego był Skarb Państwa reprezentowany przez

Prezydenta Miasta P. Uzasadnienie decyzji administracyjnej może służyć

wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwości dotyczących oznaczenia strony

postępowania a zarazem właściwego adresata obowiązku administracyjnego. Jest

poza tym cały szereg innych dowodów świadczących o tym, że Miasto P. uznawało,

że nakaz podjęcia robót zabezpieczających kierowany był do Skarbu Państwa,

którego przedstawicielem w postępowaniu administracyjnym był Prezydent Miasta

P. W umowie z wykonawcą robót budowlanych wyraźnie rozdzielono dwóch

inwestorów – Miasto P. w zakresie działki 6/2 oraz Skarb Państwa odnośnie działki

5/2. W piśmie z dnia 31 grudnia 2004 r. wzywającym do zapłaty odszkodowania za

szkodę wyrządzoną wykonaniem decyzji administracyjnych Prezydent Miasta P.

występował w imieniu Skarbu Państwa.

W podsumowaniu dotychczasowego wywodu nie sposób przyjąć, że zawarty

w decyzji WINB z dnia 12 grudnia 2001 r. nakaz usunięcia nieprawidłowości

występujących na lewostronnym odcinku muru oporowego rzeki W. na wysokości

działki nr 5/2 należącej do Skarbu Państwa był skierowany do Miasta P., które w

postępowaniu administracyjnym miałby reprezentować jego Prezydent.

7

Ponieważ powód szkodę wywodzi z wydanej a następnie uchylonej decyzji

administracyjnej, nie można konstruować związku przyczynowego pomiędzy tym

zdarzeniem a szkodą i to bez względu na to, jaką przyjmie się podstawę prawną tej

odpowiedzialności, czy będzie to art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 września

2004 r – jak przyjął Sąd Apelacyjny, czy także art. 287 pkt 1 p.p.a. jak podnosi

powód w skardze kasacyjnej. Tego związku nie może usprawiedliwiać brak dotacji

celowej ze Skarbu Państwa na podjęcie działań mających na celu zabezpieczenie

przed katastrofą budowlaną na działce Skarbu Państwa. Wówczas zdarzenia

wywołujące szkodę będą inne a ponieważ nie zostały objęte podstawą faktyczną

powództwa odszkodowawczego, w związku z zakazem zawartym w treści art. 321

§ 1 k.p.c., nie mogą mieć znaczenia w niniejszym procesie. Faktyczna podstawa

powództwa odszkodowawczego, wywodząca szkodę z wadliwej decyzji

administracyjnej, konsekwentnie podtrzymywana przez powoda (także

w odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwanego) odpowiada wskazaniu

Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który wydał

kwestionowaną decyzję, jako jednostki organizacyjnej pozwanego Skarbu Państwa,

z której działalnością powód wiąże dochodzone roszczenie (art. 67 § 2 k.p.c.).

Brak adekwatnego związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.

pomiędzy wydatkowaniem przez powoda środków na remont muru oporowego na

działce 5/2 a wydaniem decyzji nakazującej remont tego muru, która była w istocie

skierowana do innego podmiotu, wyklucza odpowiedzialność odszkodowawczą

pozwanego z tego tytułu.,

W skardze kasacyjnej podnosi się kwestię zastosowania art. 287 p.p.a. jako

podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego. W związku z tym

należy zwrócić uwagę, że skutki czasowe wejścia w życie z dniem 1 stycznia

2004 r. p.p.a. wykluczają zastosowanie tego artykułu do szkody powstałej przed

wejściem w życie tej ustawy i wydania wyroku uchylającego decyzję

administracyjną na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r.

o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. dalej jako

ustawa o NSA). Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia

4 października 2007 r. (sygn. akt V CSK 251/07, nie publ.), a Sąd Najwyższy

w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną powoda podziela je w całości.

8

Ze względu na związanie Sądu Najwyższego granicami podstaw skargi kasacyjnej

(art. 39813

§ 1 k.p.c.) nie ma również podstawy wymagającej analizy stosunku art.

60 ust. 1 ustawy o NSA - nie wymienionego w skardze kasacyjnej, do art. 417 k.c..

W piśmiennictwie i orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalone jest

stanowisko co do tego, że przepisy stanowiące o przedawnieniu roszczeń z tytułu

czynów niedozwolonych stanowią lex specialis względem art. 120 k.c., także

w odniesieniu do ustalenia początku biegu przedawnienia (zob. uchwały SN z dnia

25 października 1974 r. III PZP 39/74, OSNC 1975, nr 5, poz. 82 oraz z dnia 17

lutego 2006 r., III CZP 84/05, OSNC 2006/7-8/114; wyrok z dnia 18 stycznia

2008 r., V CSK 367/07, nie publ.; postanowienie z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP

47/09, nie publ.). Sąd Apelacyjny uznał za bezskuteczny zarzut przedawnienia

roszczenia odwołując się do treści art. 442 § 1 zd. 1 k.c., według którego

przedawnienia biegnie od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się szkodzie

i osobie obowiązanej do jej naprawienia. Tym dniem w ocenie Sądu było uchylenie

decyzji administracyjnych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stanowisko to wymagałoby rozważenia, gdyby rzeczywiście źródłem szkody były

kwestionowane decyzje administracyjne następnie uchylone w trybie nadzorczym.

Skoro brak było związku przyczynowego pomiędzy decyzjami administracyjnymi

i wydatkowaniem przez powoda środków na remont muru oporowego na działce

Skarbu Państwa, nie sposób z uchyleniem tych decyzji łączyć uzyskanie przez

powoda wiedzy o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 39816

k.p.c. Sąd Najwyższy

uchylił zaskarżony wyrok i orzekł co do istoty rozstrzygając o kosztach

postępowania na podstawie art. 98 w zw. z art. 391 § 1, 39821

k.p.c.