I CSK 164/10

Sygn. akt I CSK 164/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 maja 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)

SSN Hubert Wrzeszcz

w sprawie z powództwa Jana P.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 11 maja 2011 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku

Sądu Apelacyjnego

z dnia 10 listopada 2009 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając mu

rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7 października 2008 r. oddalił powództwo

Jana P. przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta

Stołecznego Warszawy o zapłatę kwoty 5.045.650 zł tytułem naprawienia szkody

spowodowanej wydaniem z naruszeniem prawa decyzji administracyjnych,

orzekających o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 5191

m2

na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych „T." w W.

Podstawę rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego stanowiły następujące

ustalenia faktyczne.

Zofia P., której następcą prawnym jest powód, była właścicielką

nieruchomości o łącznej powierzchni 2 ha 84 a 66 m2

, położonej w W. przy ulicach

S. i T., obejmującej m.in. grunt o powierzchni 5191 m2

o stanie prawnym

uregulowanym obecnie w księdze wieczystej Kw nr [...]. Nieruchomość została

objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu

gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279 z późn.

zm.). Wniosek właścicielki o ustanowienie prawa własności czasowej został

rozpoznany negatywnie w dniu 24 września 1954 r. Po uchyleniu tej decyzji i

ponownym rozpoznaniu wniosku Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia 13

listopada 2002 r. odmówił ustanowienia na rzecz powoda prawa użytkowania

wieczystego. Uprzednio, w dniu 31 marca 1982 r. Naczelnik Wydziału Terenów

Urzędu Dzielnicowego W. orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu o

powierzchni 5191 m2

. Analogiczna decyzja została wydana przez Kierownika

Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. w dniu 25

czerwca 1986 r. W wykonaniu tych decyzji w dniu 28 lipca 1986 r. została zawarta

umowa o ustanowieniu na 99 lat użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz

Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych „T." w W.

Na wniosek powoda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzjami z

dnia 8 sierpnia 2005 r. orzekło, że decyzje z 1982 r. i 1986 r. zostały wydane z

naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu Okręgowego, powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie,

ponieważ powód nie był stroną postępowania administracyjnego, w ramach którego

zapadły decyzje z 1982 r. i 1986 r. stanowiące źródło szkody. Odwoływanie się do

uprawnień przyznanych powodowi w postępowaniu nadzorczym sąd uznał za

3

niewystarczające, skoro to nie z decyzji z 2005 r. wywodzono obowiązek

odszkodowawczy pozwanego. Pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji a szkodą

w postaci niemożności uzyskania praw do gruntu nie zachodzi ponadto normalny

związek przyczynowy. Ostateczne rozdysponowanie gruntem nastąpiło bowiem na

podstawie umowy cywilnoprawnej, której skutków nie zniweczyło uchylenie tych

decyzji. Wyeliminowanie spornych decyzji z łańcucha przyczynowego nie prowadzi

zatem do ustalenia, że szkoda i tak by wystąpiła. Wykluczało to możliwość

uwzględnienia powództwa również na podstawie art. 417 k.c. w poprzednim

brzmieniu oraz w oparciu o znowelizowany przepis art. 4171

k.c.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. oddalił apelację

powoda od powyższego wyroku. Podzielając ustalenia faktyczne Sąd Apelacyjny

stwierdził, że rozstrzygnięcie o roszczeniu powoda powinno nastąpić na podstawie

art. 4171

§ 2 k.c., wobec czego zbędnym było, w ocenie Sądu, poddawanie analizie

zarzutu naruszenia art. 160 k.p.a. Sąd Apelacyjny nie podzielił też dokonanej przez

Sąd Okręgowy oceny związku przyczynowego i uznał, że istnieje związek

przyczynowy pomiędzy wydaniem decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego

na rzecz spółdzielni mieszkaniowej a niemożnością ustanowienia analogicznego

prawa na rzecz powoda. Czynność cywilnoprawna (sprzedaż lub oddanie w

użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa) była

samodzielna i to ona prowadziła do zmian w sferze prawnej, ale zawarcie umowy

bez uprzedniej decyzji administracyjnej określającej osobę nabywcy i przedmiot

zbycia było niemożliwe. Gdyby zatem przy budowaniu hipotetycznego stanu

faktycznego, koniecznego dla ustalenia charakteru rozważanych powiązań

kauzalnych, wyeliminować decyzje wydane na rzecz spółdzielni mieszkaniowej,

umowne ustanowienie użytkowania wieczystego staje się wysoce

nieprawdopodobne. Powyższe nie pozwalało jednak, w ocenie tego Sądu, na

uwzględnienie apelacji z uwagi na podniesiony zarzut przedawnienia. Powołując się

na art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz

niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., nr 162, poz. 1692 z późn. zm.; dalej:

ustawa nowelizująca) Sąd drugiej instancji uznał, że podstawę prawną roszczenia

odszkodowawczego zgłoszonego przez powoda stanowi art. 4171

k.c. Wobec zaś

uchylenia art. 160 k.p.a. i braku odrębnych przepisów normujących przedawnienie

4

roszczeń z deliktu administracyjnego, wymagane było zastosowanie art. 442 k.c. w

jego brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 16 lutego 2007 r. o

zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2007 r., nr 80, poz. 538), który

przewidywał dziesięcioletni termin przedawnienia roszczeń biegnący od dnia

zdarzenia wyrządzającego szkodę. Termin ten w odniesieniu do zdarzeń

stanowiących przedmiot niniejszej sprawy należy liczyć od daty wydania

bezprawnych decyzji administracyjnych, zatem skoro wadliwe decyzje zostały

wydane w 1982 r. i w 1986 r., to do przedawnienia roszczenia odszkodowawczego

powoda doszło w 1996 r. Powód nie podjął działań, które mogły skutecznie

przerwać bieg terminu przedawnienia. Działaniem takim nie jest wniosek inicjujący

nadzorcze postępowanie administracyjne, poza tym biorąc pod uwagę datę jego

złożenia (8 marca 2004 r.), czynność ta została podjęta po upływie terminu

przedawnienia. Odnosząc się do zarzutu nadużycia prawa poprzez zgłoszenie

zarzutu przedawnienia, Sąd drugiej instancji wskazał, że istnieje domniemanie, iż

osoba uprawniona korzysta z prawa podmiotowego w sposób legalny, więc strona

kwestionująca takie uprawnienie obowiązana jest wykazać racjonalne przesłanki

swojego stanowiska. Zgodnie z art. 6 k.c. na powodzie ciążył obowiązek wykazania

szczególnych okoliczności zastosowania art. 5 k.c., w tym zwłaszcza okoliczności

wyjaśniających przyczyny tak znacznego opóźnienia, zaś powód nie przedstawił

stosownych argumentów w tym zakresie.

Powód wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, opartą na postawie

określonej w art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c., w ramach której zarzucił naruszenie art. 5

ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz

niektórych innych ustaw przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że dla

zastosowania przepisów wprowadzonych tą ustawą albo art. 160 k.p.a. decydująca

jest data wydania decyzji nadzorczej, niezależnie od tego, że zdarzeniem

szkodzącym było wydanie nielegalnych decyzji w latach 1982 i 1986, a w związku

z tym niewłaściwe zastosowanie art. 4171

§ 2 k.c. oraz art. 442 k.c. w wersji

obowiązującej przed dniem 10 sierpnia 2007 r.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do

5

ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwany wniósł o oddalenie skargi

kasacyjnej oraz o zasądzenie od powoda na rzecz Skarbu Państwa kosztów

postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego

na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wydając zaskarżony wyrok Sąd Apelacyjny kierował się poglądem, według

którego jeżeli szkoda została wyrządzona ostateczną decyzją administracyjną

wydaną przed dniem 1 września 2004 r., tzn. przed wejściem w życie ustawy

nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), a decyzja

nadzorcza wydana został po tym dniu, podstawą roszczeń odszkodowawczych są

przepisy kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie, w jakiej została

wydana decyzja nadzorcza. Pogląd taki był wyrażany w wielu orzeczeniach Sądu

Najwyższego, w innych Sąd Najwyższy prezentował jednak pogląd odmienny.

Ostatecznie Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca

2011 r., III CZP 112/10 przesądził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej

przed dniem 1 września 2004 r. wydaniem decyzji administracyjnej, której nieważność

lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma

zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., oraz, w sytuacji, w której ostateczna decyzja

administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji,

odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje

utraconych wskutek jej wydania korzyści, choćby ich utrata nastąpiła po wejściu

w życie Konstytucji. Uchwała pełnego składu Izby Sądu Najwyższego stanowi z mocy

prawa wiążącą zasadę prawną (art. 66 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie

Najwyższym, Dz. U. Nr 240, poz. 2052), a składy Sądu Najwyższego nie mogą

orzekać sprzecznie z nią dopóty, dopóki nie nastąpi zmiana stanu prawnego.

Zasada ta zatem ma moc wiążącą także w rozpoznawanej sprawie.

Zasadny okazał się zatem zarzut błędnej wykładni art. 5 ustawy

nowelizującej, a w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 4171

§ 2 oraz 442

k.c. zamiast art. 160 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem, roszczenie

o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się

6

ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem

przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że

zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

W okolicznościach sprawy ustalono, że decyzja nadzorcza została wydana w dniu

8 sierpnia 2005 r., ta data zatem wyznacza początek biegu przedawnienia.

Odmienna ocena powoduje, że zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, wobec

powyższego Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 39815

k.p.c.