I CSK 216/10

Sygn. akt I CSK 216/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 maja 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz

SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Zofii B.

przeciwko Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 11 maja 2011 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku

Sądu Apelacyjnego

z dnia 2 grudnia 2009 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanego na

rzecz powódki 244 390 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 17 lipca 2009 r. do dnia

zapłaty, oddalił powództwo w pozostałym zakresie i orzekł o kosztach procesu.

Sąd ustalił, że zabudowana nieruchomość warszawska, położona przy

ul. G.[...], stanowiąca współwłasność Zofii B. i Heleny Z. w częściach równych,

została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i

użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i

przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a z chwilą likwidacji gmin w 1950 r. –

na własność Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy

W. P., co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzjami z dnia 10 września 1991 r. i

z dnia 16 kwietnia 1992 r.

Decyzją z dnia 7 września 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m.st.

Warszawy odmówiło Zofii B. i Helenie Z. – po rozpoznaniu wniosku z dnia 31

grudnia 1948 r. – ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie wspomnianej

nieruchomości. Dnia 26 października 1968 r. Minister Gospodarki Komunalnej

utrzymał wymienioną decyzję w mocy.

Decyzją z dnia 27 czerwca 1975 r. i z dnia 28 października 1975 r. Naczelnik

Dzielnicy W. P. orzekł o sprzedaży lokali mieszkalnych nr 7 i 8, znajdujących się w

budynku przy ul. G. [...] na rzecz ich najemców.

W dniu 24 lipca 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia

7 września 1968 r. i decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia

26 października 1968 r. w części określonej w aktach notarialnych, dotyczącej

sprzedaży lokali nr 7, 8, 11, 12 i udziałów przypadających właścicielom tych lokali

w budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz

gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane

z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie są nieważne. W uzasadnieniu

decyzji stwierdzono, że zebrany w sprawie materiał nie daje podstaw do uznania, iż

3

korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dawało się pogodzić

z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 23 października 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa

i Rozwoju Miast uchylił własną decyzję z dnia 24 lipca 1998 r. w części dotyczącej

stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy

z dnia 7 września 1968 r. i w tym zakresie przekazał sprawę do rozpoznania

Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W dniu 6 października Kolegium

uchyliło decyzję Prezydium m.st. Warszawy z dnia 7 września 1968 r. w części, z

wyłączeniem części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali

nr 7,8,11 i 12, udziałów przypadających właścicielom tych lokali w budynku i jego

urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców i gruntu oddanego w

użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, i w tym zakresie przekazał sprawę do

ponownego rozpoznania Prezydentowi m.st. Warszawy.

W dniu 8 listopada 2002 r. Prezydent m.st. Warszawy – po rozpoznaniu

wniosku z dnia 31 grudnia 1948 r. Zofii B. i Heleny Z. o ustanowienie prawa

użytkowania wieczystego na gruncie położonym w W. przy ul. G. [...] – ustanowił na 99

lat użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,7631 ułamkowej części w

zabudowanym gruncie o powierzchni 232 m2

, oznaczonym jako działka ewidencyjna

17 w obrębie 3-05-32, położonym w W. przy ul. G.[...], na rzecz Zofii B. w ½ części,

Marka M. w ¼ części i Iwony Ł. w ¼ części.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia

10 września 1991 r., z wyłączeniem czterech sprzedanych lokali.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 22 marca 2005 r.

stwierdziło, na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.c., że decyzja

Naczelnika Dzielnicy W. P. z dnia 27 czerwca 1975 r., dotycząca sprzedaży lokalu

nr 8, została wydana z naruszeniem prawa. Dnia 4 maja 2005 r. Kolegium wydało

na tej samej podstawie prawnej decyzję stwierdzającą, że również decyzja

Naczelnika Dzielnicy W. P. z dnia 28 października 2005 r., dotycząca sprzedaży

lokalu nr 7, została wydana z naruszeniem prawa.

4

Aktualna wartość lokalu nr 7, ustalona według stanu z dnia 28 października

1975 r., wynosi 200 950 zł. Wartość aktualna lokalu nr 8, ustalona według stanu

z dnia 27 czerwca 1975, wynosi natomiast 210 500 zł. Czynsz najmu, jaki można

by uzyskać za te lokale, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z publiczną

gospodarka lokalami, wynosi 77 330 zł.

Sąd Okręgowy przyjął – wskazując na związanie oceną prawną wyrażoną

przez Sąd Apelacyjny w postanowieniu z dnia 23 listopada 2007 r. – że podstawę

prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 4171

§ 2 k.c. Uznał, że pomiędzy bezprawnymi

decyzjami o sprzedaży lokali a szkodą zachodzi związek przyczynowy

w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Szkoda, której naprawienia domaga się powódka,

polega na uszczerbku majątkowym, jaki powstał na skutek utraty prawa własności

lokali, spowodowanej jego bezprawnym rozporządzeniem. Podkreślił złożony,

wieloczłonowy charakter związku przyczynowego. Zdaniem Sądu przyjęcie, że

szkoda jest normalnym następstwem bezprawnej decyzji dekretowej nie wyklucza

istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą a kolejnymi

ogniwami zdarzeń – dwoma decyzjami o sprzedaży lokali. Wydanie tych decyzji

było bowiem konieczne do zawarcia umowy, ponieważ decyzja określała warunki

tej umowy i stanowiła zezwolenie na jej zawarcie. Dlatego należało przyjąć, że

normalną konsekwencją takiej decyzji było jej wykonanie przez zawarcie umowy

przenoszącej prawo własności lokalu, powodujące utratę tego prawa przez

dotychczasowego właściciela. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nie ma

wątpliwości, że szkoda poniesiona przez powódkę pozostaje w adekwatnym

związku przyczynowym z wydaniem decyzji o sprzedaży lokali nr 7 i 8.

Sąd Okręgowy nie podzielił zarzutu pozwanego, że roszczenie powódki

uległo przedawnieniu. Odwołując się do konstrukcji złożonego zdarzenia prawnego,

uznał, że początek biegu terminu przedawnienia należy liczyć od dnia

uprawomocnienia się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z

dnia 22 marca 2005 r. i z dnia 4 maja 2005 r.

Uzasadnione jest także żądanie zasądzenia odszkodowania z tytułu

utraconych korzyści. Jest bowiem oczywiste, że powódka została pozbawiona

możliwości korzystania z nieruchomości na skutek wydania bezprawnych decyzji.

5

W okolicznościach sprawy można przyjąć z dużym prawdopodobieństwem, że

powódka utraciła korzyści co najmniej w wysokości czynszu wyliczonego przez

biegłego.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego,

podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej, opartej na pierwszej podstawie, pełnomocnik

pozwanego zarzucił naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692;

dalej – „ustawa nowelizująca”), art. 417 w związku z art. 4171

§ 2 k.c., art. 442 i art.

5 k.c. Powołując się na tę podstawę, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wystąpiły istotne kontrowersje co do

czasowego zasięgu stosowania art. 160 k.p.a. po jego uchyleniu z dniem

1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692,

dalej – „ustawa nowelizująca”). Chodzi o rozgraniczenie zastosowania uchylonego

z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. i ustanowionego z mocą od tego dnia art.

4171

§ 2 k.c. Praktyczne znaczenie tej kwestii wiąże się z tym, że w regulacji, którą

zastąpiono art. 160 k.p.a., nie unormowano odrębnie, wzorem art. 160 § 6 k.p.a.,

przedawnienia ani nie przewidziano specjalnego trybu dochodzenia

odszkodowania. Różnice dotyczą także zakresu szkody podlegającej naprawieniu.

Według nowego stanu prawnego szkoda podlega naprawieniu w pełnym zakresie,

a według dawnego stanu prawnego naprawienie szkody w pełnym zakresie jest

możliwe tylko w wypadkach, których dotyczy – wywołujący kontrowersje – pkt 2

wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (OTK-A

2003, nr 7, poz. 76).

Według jednego nurtu orzecznictwa Sądu Najwyższego, hipotezą art. 5

ustawy nowelizującej, nakazującego stosować art. 160 k.p.a. w brzmieniu

obowiązującym w chwili jego uchylenia „do zdarzeń i stanów prawnych”,

powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, są objęte wszystkie

6

sytuacje, w których ostateczna decyzja administracyjna (decyzja wadliwa) dotknięta

uchybieniami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. została wydana przed 1 września

2004 r. W sprawach o naprawie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji

administracyjnej zdarzeniem w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej jest samo

wydanie ostatecznej decyzji wadliwej. Jeżeli zatem ostateczna wadliwa decyzja

została wydana przed dniem 1 września 2004 r., do odpowiedzialności

odszkodowawczej ma zastosowanie art. 160 k.p.a., choćby ostateczną decyzję

nadzorczą wydano po dniu 31 sierpnia 2004 r. Mimo że w świetle art. 160 § 1 k.p.a.

dopiero z chwila wydania decyzji nadzorczej otwiera się możliwość żądania

naprawienia szkody, źródłem szkody jest wyłącznie wydanie wadliwej decyzji. Na

podstawie ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdza się tylko wcześniejsze

ziszczenie się koniecznej przesłanki przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a. Takie

stanowisko zostało zajęte w uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu

Najwyższego: 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05, OSNC 2006, nr 12, poz. 194,

i z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 79, oraz

w wyrokach Sądu Najwyższego: z dnia 12 września 2007 r., I CSK 220/07,

niepubl., z dnia z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08, OSNC-ZD 2009, nr D,

poz. 106, z dnia 18 czerwca 2009 r., II CSK 26/09, OSNC-ZD 2010, nr A, poz. 13,

z dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09, niepubl., i z dnia 12 lutego 2010 r.,

I CSK 328/09, OSNC 2010, nr 9, poz. 130.

W myśl innego nurtu orzecznictwa Sądu Najwyższego, hipotezą art. 5

ustawy nowelizującej są objęte tylko te sytuacje, w których także ostateczna

decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dotkniętej uchybieniami określonymi

w art. 156 k.p.a. lub ostateczna decyzja stwierdzająca wydanie decyzji

z uchybieniami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. (decyzja nadzorcza), została

wydana przed dniem 1 września 2004 r. W sprawie o naprawie szkody wyrządzonej

wydaniem decyzji administracyjnej zdarzenie w rozumieniu art. 5 ustawy

nowelizującej ma charakter złożony. Obejmuje, oprócz decyzji wadliwej, rodzącej

zobowiązanie do naprawienia szkody, decyzję nadzorczą, stanowiącą nieodzowną

przesłankę dochodzenia odszkodowania. Chwilą powstania tego zdarzenia jest

zatem dopiero chwila uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą.

Praktycznie rzecz biorąc, według tego stanowiska, o zastosowaniu art. 160 k.p.a.

7

lub art. 4171

§ 2 k.c. decyduje więc czas wydania ostatecznej decyzji nadzorczej.

Prezentowane stanowisko znalazło wyraz: w wyroku Sądu Najwyższego z dnia

25 stycznia 2006 r., I CK 273/05 (Biul. SN 2006, nr 5, s. 11), wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r., II CSK 79/08 („Monitor Prawniczy” 2009,

nr 23, s. 1281, uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008, III CZP 101/08

(OSNC 2009, nr 4, poz. 57), uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2008 r.,

III CZP 123/08 (OSNC 2009, nr 11, poz. 145), postanowieniu Sądu Najwyższego

z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 (niepubl.), wyroku Sądu Najwyższego z dnia

3 listopada 2009 r., II CSK 101/09 (niepubl.).

W przytoczonym wyroku z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, Trybunał

Konstytucyjny orzekł w punkcie pierwszym sentencji, że art. 160 § 1 k.p.a. w części

ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy

publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej, a w punkcie drugim, że punkt pierwszy znajduje

zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od dnia

wejścia w życie Konstytucji.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyłoniła się rozbieżność stanowisk co

do możliwości zasądzenia na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., w świetle powyższego

wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowania obejmującego korzyści

utracone po dniu wejścia w życie Konstytucji wskutek ostatecznej wadliwej decyzji

wydanej przed tym dniem.

Według orzeczeń Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK

376/07 (niepubl.), z dnia 8 lutego 2008 r., I CSK 477/07 (niepubl.), z dnia 12 marca

2008 r., I CSK 435/07 (niepubl.), z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 464/07 (niepubl.),

z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07 (niepubl.), z dnia 26 czerwca 2008 r.,

II CSK 79/08 (niepubl.), z dnia 30 października 2008 r., II CSK 257/08 (niepubl.),

z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009, nr 11, poz. 145), z dnia

9 stycznia 2009 r., I CSK 272/08 (niepubl.), z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08

(niepubl.), i z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 485/08 (niepubl.), przez powstałą po

wejściu w życie Konstytucji szkodę, o której mowa w punkcie drugim sentencji

wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należy rozumieć zaistniały po dniu

8

16 października 1997 r. uszczerbek w majątku poszkodowanego. Konsekwencją

tego stanowiska jest objęcie odszkodowaniem na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie

tylko strat wynikłych na skutek wydania wadliwej decyzji, ale i korzyści utraconych

w okresie od dnia 17 października 1997 r. na skutek wydania tej decyzji, chociażby

jej wydanie nastąpiło przed tą datą.

Według natomiast uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006, nr 12, poz. 194) i wyroków

Sądu Najwyższego: z dnia 25 stycznia 2006 r., I CK 273/05 (Biul. SN 2006, nr 5,

s. 11), z dnia 12 września 2007 r., I CSK 220/05 (niepubl.), z dnia 5 grudnia 2007r.,

I CSK 301/07 (niepubl.), z dnia 16 kwietnia 2009 r., II CSK 26/09 (OSNC-ZD 2010,

nr A, poz. 13), z dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.), przez szkodę

powstałą po wejściu w życie Konstytucji, o której mowa w punkcie drugim wyroku

Trybunału Konstytucyjnego, należy rozumieć powstałe po dniu 16 października

zdarzenie w postaci wadliwej decyzji, będące źródłem uszczerbku w majątku

poszkodowanego. Innymi słowy, szkoda, według tego stanowiska, oznacza

naruszenie przez wadliwą decyzję prawnie chronionych dóbr poszkodowanego.

Odszkodowanie może więc obejmować utracone korzyści tylko wtedy, gdy wydanie

wadliwej decyzji nastąpiło po dniu 16 października 1997 r.

Rozstrzygając wskazane wyżej rozbieżności w orzecznictwie, Sąd

Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia

31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (Biul. SN 2011, nr 3, s. 12) przyjął: po pierwsze,

że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją

administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub

wydanie z naruszeniem art. 156 § k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie

art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., po drugie, że jeżeli ostateczna decyzja administracyjna

została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie

przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych na

skutek jej wydania, chociażby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.

Przytoczona uchwała jako zasada prawna wiąże wszystkie składy orzekające Sądu

Najwyższego (art. 61 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym,

Dz. U. Nr 240, poz. 2052). Zaskarżony wyrok został oparty na tym nurcie

orzecznictwa, który nie zyskał aprobaty w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej

9

Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011, III CZP 112/10. W tej sytuacji skargę

kasacyjną, w której skarżący zwalczał zaskarżony wyrok w sposób odpowiadający

wykładni przyjętej w uchwale III CZP 112/10, należało uznać za uzasadnioną.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku

(art. 39815

§ 1 k.p.c. oraz art. 39821

i art. 391 § 1 k.p.c.).