I CSK 289/10

Sygn. akt I CSK 289/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 maja 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)

SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (sprawozdawca)

SSN Hubert Wrzeszcz

w sprawie z powództwa Jana P.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy

i Wojewodzie Mazowieckiemu

o odszkodowanie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 11 maja 2011 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku

Sądu Apelacyjnego

z dnia 13 października 2009 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego

rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, pozostawiając temu Sądowi

rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 10 października 2008 r. oddalił powództwo

Jana P. przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta Stołecznego

Warszawy i Wojewodzie Mazowieckiemu o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną

wydaniem przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z naruszeniem

prawa w dniu 29 czerwca 1965 r. decyzji nr 19/65, orzekającej o ustanowieniu

użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 3025 m2

, położonego przy ul. S. […]

w W., na rzecz Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych z

siedzibą w W.

Podstawę rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego stanowiły następujące

ustalenia faktyczne.

Właścicielem nieruchomości o powierzchni 3025 m2,

, położonej przy ul. S.

[…] w W., była Zofia P., której następcą prawnym jest powód. Na podstawie

dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na

obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279 z późn. zm.) z dniem

21 listopada 1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność gminy m. st. Warszawy

i w dniu 16 sierpnia 1948 r. została objęta przez nią w posiadanie. Z chwilą

likwidacji gmin stała się własnością Skarbu Państwa (1950 r.), a następnie - w dniu

27 maja 1990 r. - Dzielnicy - Gminy W. M. i kolejno Gminy W. – C. W dniu 16 lutego

1949 r. Zofia P. złożyła, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r., wniosek

o ustanowienie na jej rzecz prawa własności czasowej. Prezydium Rady Narodowej

w m. st. Warszawie orzeczeniem z dnia 24 września 1954 r. rozpatrzyło wniosek

odmownie.

Decyzją nr 19/65 z dnia 29 czerwca 1965 r. Prezydium Rady Narodowej

w m.st. Warszawie ustanowiło na rzecz Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy

Domów Jednorodzinnych w W. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości

położonej przy ul. S.[…], w skład której wchodziła przedmiotowa nieruchomość. W

dniu wydania tej decyzji orzeczenie administracyjne z dnia 24 września 1954 r.

odmawiające przyznania Zofii P. prawa własności czasowej nie było ostateczne,

ponieważ nie zostało rozpoznane wniesione przez nią odwołanie od decyzji z 1954

r. W dniu 8 marca 2004 r. Jan P. wystąpił do Samorządowego Kolegium

3

Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji

administracyjnej z 1965 r. Decyzją z dnia 31 maja 2005 r. Samorządowe Kolegium

Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując

w uzasadnieniu, że wywołała nieodwołalne skutki prawne i z tego względu nie jest

możliwe stwierdzenie jej nieważności, a jedynie stwierdzenie wydania jej

z naruszeniem prawa. Wartość utraconego prawa użytkowania wieczystego Jan P.

oszacował na kwotę 3.236.750 zł, a wniosek o przyznanie odszkodowana został

rozpoznany odmownie.

Sąd Okręgowy uznał, że z uwagi na fakt, iż powód wskazał jako źródło

szkody decyzję z dnia 29 czerwca 1965 r., podstawą odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa jest art. 160 k.p.a., pod warunkiem wypełnienia

określonych w nim przesłanek. Roszczenie odszkodowawcze przewidziane w tym

przepisie przysługuje jedynie podmiotom, które były stroną postępowania

administracyjnego, w wyniku którego poniosły one szkodę na skutek wydania

decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności

takiej decyzji. Powód zaś nie był stroną tego postępowania, nie nadaje mu tego

przymiotu fakt, że był stroną postępowania nadzorczego. W tej sytuacji, oraz

z uwagi na brak związania wskazaną przez powoda podstawą prawną powództwa,

Sąd Okręgowy uznał, że w oparciu o przedstawione fakty oraz wynikające z nich

twierdzenia, roszczenie powinno zostać rozpatrzone na podstawie przepisów

Kodeksu cywilnego, regulujących odpowiedzialność deliktową, w szczególności art.

417 k.c. i następnych. W rozpoznawanej sprawie źródłem szkody jest decyzja

administracyjna, stąd podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa może stanowić

art. 418 k.c. W ocenie Sądu pierwszej instancji, roszczenie powoda nie zasługuje

na uwzględnienie z uwagi na skutecznie podniesiony w sprawie zarzut

przedawnienia. Zgodnie z art. 442 § 1 k.c., roszczenie o naprawienie szkody

wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawnia się z upływem lat 10 od dnia,

w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę. W niniejszej sprawie 10-letni

bieg terminu przedawnienia rozpoczął się z dniem ustanowienia na rzecz

Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych w W. prawa

użytkowania wieczystego gruntu (tj. z dniem 29 czerwca 1965 r.) i upłynął 29

czerwca 1975 r. Przyjmując, że w tym okresie dochodzenie tego rodzaju roszczeń

4

przed sądami powszechnymi było utrudnione lub niemożliwe, istniała przeszkoda,

powodująca, iż przedawnienie nie rozpoczęło biegu, która trwała aż do pierwszych

demokratycznych wyborów do parlamentu w dniu 4 czerwca 1989 r. Termin

przedawnienia upłynął zatem 4 czerwca 1999 r. Wobec tego, że powództwo w

sprawie zostało wniesione w dniu 31 sierpnia 2007 r., roszczenie uległo

przedawnieniu.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. oddalił apelację

powoda od powyższego wyroku

Podzielając ustalenia faktyczne Sąd Apelacyjny podkreślił, że powód

konsekwentnie w toku całego procesu wywodził swoje żądanie jedynie z faktu

wydania decyzji z 1965 r., która została uznana przez Samorządowe Kolegium

Odwoławcze w W. za wydaną z naruszeniem prawa (decyzja z dnia 31 maja 2005

r.). W ocenie Sądu Apelacyjnego, wykładnia na art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca

2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z

2004 r., nr 162, poz. 1692 z późn. zm.; dalej - ustawa nowelizująca) wskazuje, że w

takiej sytuacji faktycznej i prawnej nie stosuje się przepisu art. 160 k.p.a.,

zastosowanie ma natomiast art. 4171

k.c. Sąd ten powołał się na pogląd prawny

wyrażony w uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r.

(sygn. akt III CZP 47/09) i w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r.

(sygn. akt III CZP 101/08). Z przepisem art. 4171

§ 2 k.c., związany jest przepis

dotyczący przedawnienia roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych (tj. art. 442 k.c.

sprzed jego nowelizacji z 2007 r. przewidując 10-letni termin przedawnienia, który

biegnie od chwili, gdy wydana została będąca źródłem szkody decyzja

administracyjna z dnia 29 czerwca 1965 r. Okres 10-letni zakończył się w niniejszej

sprawie w dniu 29 czerwca 1975 r. i z tą datą nastąpiło przedawnienie. Odnosząc

się do poglądu o tzw. zawieszeniu biegu przedawnienia ze względu na istnienie

stanu zrównanego ze stanem siły wyższej (stanem zawieszenia wymiaru

sprawiedliwości), Sąd Apelacyjny uznał, że konstrukcja zawieszenia

funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości może mieć swoje uzasadnienie przy

dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych wywodzonych np. ze szkody powstałej

wskutek zbrodni, zaś w sprawie odszkodowań za tzw. grunty warszawskie taki

pogląd może budzić wątpliwości. Sąd Apelacyjny nie dostrzegł podstaw do oceny,

5

że powód lub jego poprzednicy prawni byli pozbawieni prawa do sądu, tym bardziej,

że na takie pozbawienie w toku postępowania się nie powoływali.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego wniósł powód zaskarżając

go w całości, opierając skargę na postawie określonej w art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c. i

zarzucając naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy -

Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw przez jego błędną wykładnię,

polegającą na wyrażeniu poglądu, że dla ustalenia obowiązku zastosowania

przepisów wprowadzonych tą ustawą albo przepisów art. 160 k.p.a. decydująca jest

data wydania decyzji nadzorczej, niezależnie od tego, że zdarzeniem szkodzącym

było wydanie nielegalnej decyzji w roku 1965, a w związku z tym niewłaściwe

zastosowanie art. 4171

§ 2 k.c. oraz art. 442 k.c. w wersji obowiązującej przed

dniem 10 sierpnia 2007 r.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwany wniósł o oddalenie skargi

kasacyjnej oraz o zasądzenie od powoda na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii

Generalnej Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu

kasacyjnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wydając zaskarżony wyrok Sąd Apelacyjny kierował się poglądem, według

którego jeżeli szkoda została wyrządzona ostateczną decyzją administracyjną

wydaną przed dniem 1 września 2004 r., tzn. przed wejściem w życie ustawy

nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), a decyzja

nadzorcza wydana został po tym dniu, podstawą roszczeń odszkodowawczych są

przepisy kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym w dacie, w jakiej została

wydana decyzja nadzorcza. Pogląd taki był wyrażany w wielu orzeczeniach Sądu

Najwyższego, w innych Sąd Najwyższy prezentował jednak pogląd odmienny.

Ostatecznie Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 31

marca 2011 r., III CZP 112/10 przesądził, że do roszczeń o naprawienie szkody

6

wyrządzonej przed dniem 1 września 2004 r. wydaniem decyzji administracyjnej,

której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po

tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., oraz, w sytuacji, w której

ostateczna decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie

Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie

obejmuje utraconych wskutek jej wydania korzyści, choćby ich utrata nastąpiła po

wejściu w życie Konstytucji. Uchwała pełnego składu Izby Sądu Najwyższego

stanowi z mocy prawa wiążącą zasadę prawną (art. 66 § 6 ustawy z dnia 23

listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz. U. Nr 240, poz. 2052), a składy Sądu

Najwyższego nie mogą orzekać sprzecznie z nią dopóty, dopóki nie nastąpi zmiana

stanu prawnego. Zasada ta zatem ma moc wiążącą także w rozpoznawanej

sprawie.

Zasadny okazał się zatem zarzut błędnej wykładni art. 5 ustawy

nowelizującej, a w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 4171

§ 2 oraz 442

k.c. i wadliwego niezastosowania art. 160 § 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem,

roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia,

w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej

z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl

art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art.

156 § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy ustalono, że decyzja nadzorcza została

wydana w dniu 31 maja 2005 r., ta data zatem wyznacza początek biegu

przedawnienia.

Odmienna ocena powoduje, że zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, wobec

powyższego Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 39815

k.p.c.