I CSK 202/11

Sygn. akt I CSK 202/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 19 maja 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący)

SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)

SSN Hubert Wrzeszcz

Protokolant Anna Matura

w sprawie z powództwa K. C. i in. , przeciwko

Skarbowi Państwa – Wojewodzie M.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 19 maja 2011 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 2 października 2009 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od strony pozwanej na

rzecz powodów kwotę 5 400 zł (pięć tysięcy czterysta złotych)

tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Sąd pierwszej instancji uwzględnił powództwo następców prawnych

współwłaścicieli o zapłatę odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem w dniu

25 stycznia 1957 r. niezgodnej z prawem decyzji, odmawiającej przyznania

prawa własności czasowej do nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze

m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej „dekretem”. Wskazał jako

podstawę rozstrzygnięcia art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych

ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), uznając za udowodnione wystąpienie wszystkich

przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego Skarbu Państwa.

Apelację pozwanego oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 2 października

2009 r.

Za nieuzasadniony uznał Sąd odwoławczy zarzut apelującego podważający

legitymację czynną powoda E. Y. Przyjął, że przedmiotem cesji dokonanej w 1998

r. przez A. B. na rzecz tego powoda był przelew roszczeń odszkodowawczych, a

więc przelew wierzytelności, której źródłem był delikt administracyjny pozwanego.

Sąd ten uznał, że z mocy art. 31 § 1 p.p.m. zobowiązanie nie wynikające z

czynności prawnej podlega prawu państwa miejsca zdarzenia będącego źródłem

zobowiązania, a prawo polskie nie wymaga szczególnej formy dla dokonania

przelewu takiej wierzytelności.

Sąd drugiej instancji nie podzielił stanowiska pozwanego o braku związku

przyczynowego pomiędzy szkodą powodów, polegającą na utracie prawa

wieczystego użytkowania, a wadliwą decyzją. W ocenie tego Sądu, zdarzeniem

mającym wpływ na istnienie tego związku przyczynowego może być ostateczna

decyzja odmawiająca ustanowienie własności czasowej, wydana po stwierdzeniu

nieważności decyzji stanowiącej podstawę dochodzonego roszczenia. Ona bowiem

przesądzałaby, że prawo własności czasowej nie powinno być przyznane, a zatem

jego nieprzyznanie nie może być źródłem szkody podlegającej naprawieniu.

Ponieważ w wyniku ponownego rozpoznania wniosku decyzją z dnia 8 maja 2008 r.

odmówiono ustanowienia w odniesieniu do części nieruchomości prawa

3

wieczystego użytkowania z powodu trwałego rozdysponowania gruntu, przeto

powyższe prowadzi w ocenie Sądu Apelacyjnego do wniosku, że nie da się

skutecznie zaprzeczyć istnieniu związku przyczynowego między szkodą powodów

a wadliwą decyzją z 1957 r.

Ponadto Sąd odwoławczy ocenił, że przepis art. 54 ustawy z dnia 12 marca

1958 r., rozszerzający z uwzględnieniem art. 3 tej ustawy podstawy wydania decyzji

odmownej w stosunku do podstaw wynikających z art. 7 ust. 2 dekretu miał

zastosowanie do spraw w toku, a zatem późniejsze ustawowe przesłanki odmowy

przyznania użytkowania wieczystego nie miały znaczenia przy ocenie decyzji

wydanej w 1957 r., a więc przed ich wejściem w życie.

Sąd Apelacyjny ponadto uznał, że art. 7 ust. 4 dekretu wyklucza istnienie po

stronie byłego właściciela roszczenia o przyznanie prawa użytkowania wieczystego

na nieruchomości zamiennej, a po stronie gminy istniała na mocy tego przepisu

uznaniowość w zaofiarowaniu nieruchomości zamiennej.

Sąd odwoławczy nie podzielił nadto stanowiska, aby wystąpienie

z roszczeniem odszkodowawczym było uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem

trybu administracyjnego w przedmiocie ustanowienia prawa na podstawie art. 7

ust. 4 dekretu.

Nieuwzględniając również zarzutu przedawnienia roszczenia powodów Sąd

drugiej instancji stwierdził, że art. 160 § 6 k.p.a. jest wyłączną podstawą dla

określenia wymagalności i 3 letniego terminu przedawnienia roszczenia powodów.

Pozwany Skarb Państwa zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego,

opierając skargę kasacyjną na zarzutach mieszczących się w ramach pierwszej

podstawy kasacyjnej.

Zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego obejmują:

- art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 k.c. przez przyjęcie istnienia

adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją PRN

m. st. Warszawy z dnia 25 stycznia 1957 r., a szkodą powodów;

- art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w zw. z art. 361 § 1

4

i § 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie jako eliminującego wystąpienie

związku przyczynowego oraz szkody;

- art. 7 ust. 4 dekretu w zw. z art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. przez

przyjęcie, że art. 7 ust. 4 dekretu nie ma wpływu na przesłankę

odpowiedzialności w postaci szkody;

- art. 25 § 2 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. – Prawo prywatne

międzynarodowe (Dz. U. Nr 46, poz. 290 ze zm.) przez uznanie braku

wymogu zachowania formy aktu notarialnego dla umowy przelewu praw

spadkowych nawet, jeżeli prawa te związane są z prawami do

nieruchomości.

Zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia

12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17,

poz. 70) uzasadniono wadliwym przyjęciem, że ma on zastosowanie jedynie do

spraw toczących się w chwili jego wejścia w życie.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego

uchylenie i reformatoryjne orzeczenie oddalające w całości powództwo.

Powodowie w odpowiedzi na skargę kasacyjną pozwanego wnieśli

o oddalenie w całości tej skargi i o zasądzenie kosztów postępowania.

Zakwestionowali zarzut wadliwego przyjęcia istnienia normalnego związku

przyczynowego, twierdząc że dochodzą roszczenia z tytułu wydania bezprawnego

orzeczenia administracyjnego, a nie z tytułu bezprawnej zabudowy ich gruntu.

W ocenie powodów okoliczność nieprzyznania im prawa użytkowania

wieczystego nieruchomości zamiennej na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu nie

pozbawiła ich prawa żądania naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem

„orzeczenia dekretowego” niezgodnego z prawem.

Nadto powodowie ocenili jako niezrozumiały zarzut pozwanego naruszenia

art. 25 § 2 p.p.m., twierdząc, że umowa cesji praw spadkowych nie dotyczyła prawa

własności nieruchomości lecz przelewu roszczeń wynikających z dekretu

warszawskiego, ponieważ przedmiotowa nieruchomości stanowiła własność

5

m. st. Warszawy i nie mogła być przedmiotem rozporządzenia między stronami

umowy przelewu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie wobec braku

uzasadnionych podstaw.

Chronologicznie na wstępie wymagał oceny zarzut niewłaściwego

zastosowania art. 25 § 2 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. – Prawo prywatne

międzynarodowe (Dz.U. Nr 46, poz. 290 ze zm.), zwanej dalej „p.p.m.”, ponieważ

ma on znaczenie dla oceny czynnej legitymacji procesowej powoda E. Y. Zarzut ten

okazał się nieuzasadniony, ponieważ skarżący błędnie uznał, że przelew praw

spadkowych, obejmujących roszczenia związane z decyzją odmawiającą

przyznania prawa własności czasowej, wymaga formy aktu notarialnego, o czym

stanowi art. 25 § 2 p.p.m. Tymczasem przepis ten stanowił, że zobowiązanie

dotyczące nieruchomości podlegało prawu państwa, w którym nieruchomość jest

położona. Nie było zatem podstaw do stosowania tego przepisu w sytuacji, w której

Sąd Apelacyjny jednoznacznie zakwalifikował umowę cesji z dnia 18 listopada

1998 r., zawartą między A. B. a powodem E. Y., jako dotyczącą przelewu roszczeń

odszkodowawczych będących następstwem wadliwej decyzji administracyjnej,

a nie jako zobowiązanie dotyczące nieruchomości. Taki charakter przedmiotu

zobowiązania wynikającego z umowy przelewu wierzytelności nie uzasadniał

zastosowania art. 25 § 2 p.p.m. Natomiast przelew takiej wierzytelności podlegał

prawu właściwemu dla tej wierzytelności, ponieważ art. 25 § 1 p.p.m. nie uprawniał

do wyboru prawa dla przelewu wierzytelności (v. wyrok SN z dnia 19 grudnia

2003 r., III CK 80/02, OSNC 2005/1/17).

Nieuzasadnionym okazał się również zarzut skarżącego naruszenia art. 160

§ 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 361 § 1 k.c. wskutek przyjęcia istnienia adekwatnego

związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją PRN m. st. Warszawy z dnia

25 stycznia 1957 r., a szkodą powodów. Stwierdzenie przez uprawniony organ

administracyjny niezgodności decyzji administracyjnej z prawem wiąże sąd

w zakresie wypełnienia podstawowej przesłanki odpowiedzialności

odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 k.p.a., ale nie przesądza jeszcze

6

o istnieniu pozostałych przesłanek tej odpowiedzialności wynikających z k.c.,

w tym także o wystąpieniu normalnego związku przyczynowego (v. wyrok SN

z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 404/02. niepubl.). O tym, w jakim zakresie szkoda,

wynikająca z bezprawnego niezaspokojenia przez pozwanego uprawnienia do

przyznania prawa wynikającego z przepisów dekretu, jest normalnym następstwem

takiego zaniechania, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy mających

znaczenie w świetle uregulowania zawartego w art. 361 § 1 k.c. Punktem wyjścia

przy badaniu normalnego związku przyczynowego powinno być ustalenie, czy fakt

wskazany jako sprawcza przyczyna szkody stanowi conditio sine qua non jej

wystąpienia (v. uchwała SN z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC

2004/1/4).

W rozpoznawanej sprawie wymagałoby to udzielenia odpowiedzi na pytanie,

czy uszczerbek majątkowy doznany przez powodów, a wynikły z niezaspokojenia

wynikającego z dekretu uprawnienia do przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub

prawa zabudowy (własności czasowej, użytkowania wieczystego) w następstwie

wydania w 1957 r. nieważnej decyzji rażąco naruszającej uprawnienie powodów

wskutek odmowy uwzględnienia ich wniosku, wystąpiłby także wtedy, gdyby

w 1957 r. zapadła decyzja zgodna z prawem, tj. uwzględniająca ich wniosek

złożony w 1949 r. w trybie art. 7 dekretu. Odpowiedź na to pytanie musi być

negatywna, co przesądza o istnieniu normalnego związku przyczynowego

pomiędzy szkodą powodów a tzw. decyzją sprawczą z 1957 r. Gdyby bowiem

wydana w tym okresie decyzja była korzystna dla poprzedników prawnych

powodów, to jej skutkiem byłby brak szkody w postaci niezaspokojenia uprawnienia

przysługującego z mocy przepisów dekretu. O adekwatności przyczynowo –

skutkowej następstw przesądza normalny przebieg zdarzeń, weryfikowany przez

sąd jego wiedzą o tych zdarzeniach w chwili orzekania oraz zobiektywizowane

kryteria wynikające z doświadczenia życiowego i zdobyczy nauki, ale także

poczucie prawne sędziego (v. uzasadnienie uchwały SN z dnia 21 marca 2003 r.,

III CZP 6/03, OSNC 2004/1/4).

Za zdarzenie niweczące istnienie takiego normalnego związku przyczynowego

między decyzją tzw. „sprawczą” z 1957 r. a szkodą nie może być uznana decyzja

Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 8 maja 2008 r., wydana w następstwie

7

ponownego rozpoznania wniosku i odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania

wieczystego w odniesieniu do części działek ewidencyjnych nr 117/3 i nr 115.

Zważyć bowiem należy, że decyzja z dnia 8 maja 2008 r., wydana w następstwie

ponownego rozpoznania wniosku, nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji z dnia

13 listopada 2000 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego (tzw. „decyzji

nadzorczej”), którą stwierdzono nieważność tzw. „decyzji sprawczej” z 25 stycznia

1957 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu i pozbawiającej

w ten sposób poprzedników prawnych powodów przysługującego im prawa.

Zważywszy, że w dacie wydania przez SKO tzw. „decyzji nadzorczej”, tj.

w dniu 13 listopada 2000 r., obowiązywały już od wielu lat przepisy art. 3 ust. 2 i art.

51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania

nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), rozszerzające w stosunku do art. 7 ust. 2

dekretu katalog przesłanek odmowy przyznania prawa własności czasowej także

w odniesieniu do decyzji odmownych wydanych (jak w sprawie niniejszej) przed

wejściem w życie ostatnio powołanej ustawy, to przyjąć należy, że organ wydający

w 2000 r. tzw. „decyzję nadzorczą” miał obowiązek stosować także przepisy tej

ustawy. Oznacza to, że SKO stwierdził nieważność tzw. „decyzji sprawczej”

z 1957 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 ust. 2 dekretu,

już z uwzględnieniem znacznie rozszerzonego katalogu ustawowych przesłanek

dopuszczalności odmowy przyznania prawa własności czasowej gruntu.

W tej sytuacji późniejsza ocena, czy nieruchomość podlegałaby ewentualnie

wywłaszczeniu nie przerywa normalnego związku przyczynowego pomiędzy

wydaniem w 1957 r. z rażącym naruszeniem prawa nieważnej decyzji o odmowie

przyznania prawa własności czasowej gruntu, a szkodą powodów w postaci

nieuzyskania tego prawa do gruntu (v. wyrok SN z dnia 2 marca 2006 r., I CSK

90/05, OSNC 2006/11/193; wyrok SN z dnia 4 grudnia 2008 r., I CSK 238/08;

niepubl.).

W postępowaniu sądowym o naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym

z prawem wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono następnie tzw.

„decyzją nadzorczą” nie wyeliminowaną z obrotu prawnego, Sąd nie jest władny

samodzielnie badać i ustalać, czy odmowa przyznania własności czasowej była

8

uzasadniona „planem zabudowania” obowiązującym w chwili wydania tej decyzji.

Oznaczałoby to bowiem niedopuszczalne wkroczenie sądu w materię zastrzeżoną

dla drogi postępowania administracyjnego i niedopuszczalne poddanie kontroli

sądu powszechnego tzw. „decyzji nadzorczej” stwierdzającej nieważność decyzji

pierwszej, tzw. „decyzji sprawczej”, z powodu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu

(wyrok SN z dnia 4 marca 2010 r., I CSK 380/09, niepubl.).

Tymczasem w judykaturze utrwalone jest stanowisko, że w postępowaniu

cywilnym niedopuszczalna jest kontrola prawidłowości zastosowania prawa

materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej (v. wyrok

SN z dnia 16 grudnia 2009 r., I CSK 175/069, OSNC 2010/7-8/115, oraz obszernie

powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo), a w razie toczącego się

postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia omawianego prawa

przyjmuje się konieczność zawieszenia równocześnie toczącego się postępowania

cywilnego w sprawie o odszkodowanie (wyrok SN z dnia 28 stycznia 2010 r., I CSK

251/09, niepubl.). Niedopuszczalna jest bowiem merytoryczna kontrola w postaci

antycypowania albo korygowania w sądowym postępowaniu cywilnym

o odszkodowanie decyzji organów administracyjnych, wydanych w przedmiocie

rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (por. wyrok

SN z dnia 15 października 2008 r., I CSK 235/08, niepubl.).

Ponowne wydanie w 2008 r. decyzji odmownej w wyniku ponownego

negatywnego rozpoznania wniosku nie eliminuje z obrotu prawnego tzw. „decyzji

nadzorczej” z 2000 r., następstwem której jest nadal utrzymywanie się skutku

nieważności tzw. „decyzji sprawczej” z 1957 r., której wydanie było zdarzeniem

wyrządzającym szkodę. Próby strony pozwanej odmiennego kwalifikowania

zdarzenia sprawczego i określania go mianem wcześniejszej zabudowy, bądź

zaniechania uprzedniego rozpoznania wniosku dekretowego przed dokonaniem tej

zabudowy, nie mogą odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku,

ponieważ strona powodowa, określając podstawę faktyczną powództwa, wskazała

wyłącznie na wydanie nieważnej decyzji z 1957 r. jako na zdarzenie wyrządzające

szkodę, której naprawienia domaga się w tym procesie.

9

Jako nietrafne należało ocenić zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu w zw.

z art. 363 § 1 k.c. wskutek przyjęcia, że pierwszy z tych przepisów nie ma wpływu

na przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci szkody. Skarżący

zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 4 dekretu, a więc jego niewłaściwą

subsumpcję w ustalonym stanie faktycznym. Tymczasem hipoteza i dyspozycja

normy zawartej w tym artykule nie uzasadniają jego zastosowania w ustalonym

przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym i zaaprobowanym następnie przez

Sąd odwoławczy. Przepis objęty w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia, tj. art.

7 ust. 4 dekretu, przewiduje bowiem obowiązek określonego w nim zachowania się

innego podmiotu aniżeli strona pozwana i nie może przesądzać o niższym

rozmiarze szkody powodów, wywołanej wydaniem nieważnej decyzji

administracyjnej, w następstwie zaniechania zachowania się przez gminę w sposób

określony w art. 7 ust. 4 dekretu. Akceptacja stanowiska strony skarżącej

musiałaby prowadzić do irracjonalnego wniosku, że zaniechanie przez gminę

wykonania obowiązku ustawowego „zaofiarowania” uprawnionemu określonych

w tym przepisie praw miałoby skutkować ograniczeniem wysokości szkody

poniesionej przez tegoż uprawnionego w następstwie wydania przez organ

administracyjny nieważnej decyzji administracyjnej. Tymczasem szkodą powstałą

w następstwie wydania nieważnej decyzji administracyjnej jest uszczerbek

majątkowy wyrażający się wartością praw, których przyznania uprawnionym

odmówiono na mocy decyzji, której nieważność stwierdzono. Zakres tego

uszczerbku nie może więc ulegać ograniczeniu w następstwie zachowań

zobowiązanego z mocy dekretu podmiotu, na które to zachowanie uprawniony nie

ma wpływu, uwzględniając przesłanki stosowania art. 7 ust. 4 dekretu. Odwołania

się w ramach omawianego zarzutu do naruszenia art. 363 § 1 k.c. nie można

ocenić jako zarzutu uzasadnionego, ponieważ wymieniony przepis k.c. reguluje

określenie podmiotu, któremu przysługuje uprawnienie do wyboru sposobu

naprawienia szkody, natomiast przepis ten nie dotyczy określenia granic czy

rozmiarów szkody (wyrok SN z dnia 28 września 2005 r., I CK 113/05, niepubl.).

Ostatni z zarzutów skargi, a mianowicie błędnej wykładni art. 51 ust. 1 i 2

w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie

wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70) okazał się częściowo

10

uzasadniony, bo jedynie w odniesieniu do art. 51 ust. 2 wymienionej ustawy.

Trafnie zakwestionował skarżący dokonaną przez Sąd Apelacyjny wykładnię tego

przepisu odnośnie do intertemporalnego ograniczenia jego zastosowania jedynie

do spraw toczących się w chwili jego wejścia w życie. Brzmienie przepisu art. 51

ust. 2 powołanej ustawy nie uzasadnia takiej jego interpretacji, która jednak

ogranicza się wyłącznie do tego przepisu, a nie do pozostałych powołanych

w ramach tego zarzutu. Zasadność zarzutu jedynie we wskazanym zakresie nie

miała jednak żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ pomimo

konieczności uwzględnienia rozszerzonych w 1958 r. ustawowych przesłanek

odmowy ustanowienia prawa własności czasowej przez organ oceniający w 2000 r.

ważność tzw. „decyzji sprawczej”, wydanej w 1957 r., organ ten wydając tzw.

„decyzję nadzorczą” stwierdził nieważność wcześniejszej decyzji będącej źródłem

szkody poprzedników prawnych powodów.

W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art.

39814

k.p.c.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 98 § 1

i § 3 k.p.c. oraz na podstawie § 6 pkt 7 w zw. z § 13 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia

Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności

adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy

prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).