I CSK 332/10

Sygn. akt I CSK 332/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 19 maja 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Zbigniew Kwaśniewski

SSN Hubert Wrzeszcz

w sprawie z powództwa I. W. i innych, przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie

M.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 19 maja 2011 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 4 września 2009 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od strony pozwanej na

rzecz powodów kwotę 5 400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem

zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r. zasądził od Skarbu Państwa

– Wojewody M. na rzecz I. W. kwotę 189 214 zł, na rzecz H. K. - kwotę 189 214 zł,

na rzecz J. P. - kwotę 851 461 zł, na rzecz E. G. z domu K. - kwotę 567 641 zł, na

rzecz M. Ś. - kwotę 283 820 zł, na rzecz M. P. - kwotę 41 390 zł, na rzecz N. P. –

kwotę 49 274 zł, na rzecz C. P. – kwotę 49 274 zł i na rzecz A. P. - kwotę 49 274

zł; w pozostałym zakresie żądania powodów oddalił; ponadto orzekł o kosztach

procesu. Podstawę prawną częściowego uwzględnienia powództwa w stosunku do

Skarbu Państwa – Wojewody M. stanowił art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z

dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych

ustaw (Dz. U nr 162, poz. 1692 - dalej: „ustawa nowelizująca”).

Apelację od wyroku Sądu Okręgowego wniósł Skarb Państwa – Wojewoda

M. Zaskarżył go w części uwzględniającej żądania powodów oraz rozstrzygającej o

kosztach procesu między nim a powodami. Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 4

września 2009 r. oddalił apelację.

Powodowie są następcami prawnymi J. P., E. P., Z. P., A. Z. i L. P., którzy

byli współwłaścicielami nieruchomości położonej w W. przy ul. G. […] (obecnie

A.[…]). Nieruchomość ta z mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i

użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 278 ze zm. –

dalej: „dekret”) przeszła z chwilą wejścia w życie tego dekretu, tj. w dniu 21

listopada 1945 r., na własność Gminy m.st. Warszawy, a po likwidacji w 1950 r.

samorządu terytorialnego, stała się własnością państwową. Prezydium Rady

Narodowej m.st. Warszawy decyzją (orzeczeniem) z dnia 27 grudnia 1952 r.

odmówiło przyznania przeddekretowym współwłaścicielom prawa własności

czasowej ze względu na przeznaczenie nieruchomości w opracowywanym planie

zagospodarowania przestrzennego pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. W

ogólnym planie zabudowy Warszawy z 1931 r. obowiązującym w czasie uzyskania

własności przez Państwo nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę

mieszkaniową zwartą wielokondygnacyjną (do sześciu kondygnacji). Decyzją z dnia

9 listopada 1967 r. oddano ją w używanie Zarządowi Budynków Warszawa

Śródmieście w celu budowy osiedla. Obecnie składa się ona z czterech działek

ewidencyjnych, z których tylko trzech dotyczy sprawa - działki nr 3, stanowiącej

własność Gminy m.st. Warszawy, oddanej w użytkowanie wieczyste Spółdzielni

3

Mieszkaniowej „M.”, zabudowanej budynkiem mieszkalnym; działki nr 4,

zabudowanej budynkiem mieszkalnym z 23 lokalami sprzedanymi osobom

fizycznym; działki nr 5, zabudowanej garażami. Decyzją z dnia 30 grudnia 1999 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady

Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 grudnia 1952 r. odmawiające przyznania

własności czasowej zostało wydane w części dotyczącej obecnych działek nr 3,4, i

5 z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w świetle art. 7 ust. 2 dekretu

warszawskiego nie było możliwe oparcie rozstrzygnięcia na opracowywanym

dopiero planie zagospodarowania przestrzennego.

W podzielanej przez Sąd Apelacyjny ocenie Sądu Okręgowego dokonane

w sprawie ustalenia uzasadniały zasądzenie na rzecz powodów od Skarbu

Państwa – Wojewody M. na podstawie art. 160 k.p.a. odszkodowania za szkodę

wyrządzoną niezgodną z prawem decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st.

Warszawy, równą stratom odpowiadającym wartości prawa użytkowania

wieczystego działek nr 3, 4 i 5 według stanu z daty przejęcia własności

nieruchomości przez Państwo i cen z daty wyrokowania; chodziło o prawo

użytkowania wieczystego, które nie mogło przypaść powodom wskutek wadliwego

rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydium. Wartość tego prawa została

ustalona na podstawie opinii biegłego na kwotę 2 270 562 zł. O rozmiarze

odszkodowania należnego poszczególnym powodom zadecydowała wysokość

udziałów przypadających im we współwłasności nieruchomości z tytułu

dziedziczenia.

Sąd Apelacyjny oddalając apelację wskazał w szczególności, że na

rozstrzygnięcie sprawy nie mógł mieć wpływu art. 54 ustawy z dnia 12 marca

1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U.

z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: „u.z.w.n.”), który w ust. 1 stanowił, że

niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu można odmówić

przyznania prawa własności czasowej także ze względu na cele określone w art. 3

tej ustawy, a w ust. 2 nakazywał stosowanie ust. 1 również w tych przypadkach,

w których odmowa własności czasowej na podstawie dekretu nastąpiła przed

wejściem tej ustawy w życie (w pierwotnym jej tekście, Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz.

70, oznaczony był on jako art. 51). Sąd Apelacyjny nie zgodził się z twierdzeniem

4

pozwanego o nieistnieniu związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją

Prezydium a wyrządzeniem szkody, której naprawienia domagają się powodowie,

ponieważ – według Sądu Apelacyjnego - choćby nie nastąpiła odmowa przyznania

własności czasowej do gruntu, to i tak doszłoby później nieuchronnie do

wywłaszczenia gruntu na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, jeżeliby nawet podzielić to twierdzenie pozwanego, to

wywłaszczenie zakładane w tym twierdzeniu nie spowodowałoby przerwania

związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją Prezydium a wyrządzeniem

szkody, której naprawienia domagają się powodowie, gdyż choćby doszło do

odjęcia prawa do nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, to stałoby się to za

odszkodowaniem. Wysokość tego odszkodowania w sprawie powinna odpowiadać,

zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) wartości

odjętego prawa, a odszkodowanie zasądzone przez Sąd Okręgowy czyni zadość

temu wymaganiu. W konsekwencji Sąd Apelacyjny nie dopatrzył się również

nieprawidłowości w pominięciu przez Sąd Okręgowy dowodów z różnego rodzaju

dokumentów, w szczególności planów zagospodarowania przestrzennego z drugiej

połowy lat pięćdziesiątych i pierwszej połowy lat sześćdziesiątych minionego

stulecia, wnioskowanych przez pozwanego w celu wykazania braku związku

przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją Prezydium a wyrządzeniem szkody,

której naprawienia domagają się powodowie.

Pozwany skarżąc w całości wyrok Sądu Apelacyjnego jako podstawy

kasacyjne przytoczył naruszenie art. 361 §1 k.c. w związku z art. 160 §1 i 2 k.p.a.

oraz art. 51 ust. 1 i 2 u.z.w.n. według pierwotnej numeracji (w tekście jednolitym

z 1974 r. oznaczonym jako art. 54 ust. 1 i 2), naruszenie art. 217 § 2 i art. 230

w związku z art. 210 § 2, art. 391 § 1 i art. 382 k.p.c. oraz naruszenie art. 378 § 1

w związku z art. 328 § 2 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Według utrwalonego orzecznictwa, art. 160 k.p.a., znajdujący zastosowanie

jeszcze po jego uchyleniu z dniem 1 września 2004 r. w sprawach objętych

hipotezą normy intertemporalnej wyrażonej w art. 5 ustawy nowelizującej,

ustanawia samodzielną podstawę odpowiedzialności deliktowej za szkody

5

związane z wydaniem ostatecznej decyzji naruszającej prawo; oprócz art. 160

k.p.a., przesłanki tej odpowiedzialności określają ogólne przepisy

o odpowiedzialności odszkodowawczej, tj. art. 361-363 k.c. (uchwała składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88,

OSNC 1989, nr 9, poz. 129, uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu

Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, Biul. SN 2011, nr 3, s. 12).

Przesłanką omawianej odpowiedzialności jest więc, zgodnie z art. 361 §1

k.c., także adekwatny związek przyczynowy między wadliwą (niezgodną z prawem)

decyzją a określonym w pozwie, łączonym z tą decyzja naruszeniem praw

majątkowych strony powodowej; przy czym według przeważającego stanowiska

orzecznictwa, decyzja nadzorcza stwierdzająca w wymaganym trybie niezgodność

z prawem decyzji, z którą łączona jest szkoda objęta dochodzonym

odszkodowaniem, nie przesądza w sposób wiążący dla sądu istnienia normalnego

związku przyczynowego pomiędzy niezgodną z prawem decyzją a łączonym z nią,

wywołującym uszczerbek majątkowy naruszeniem praw strony powodowej

(por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC

2004, nr 1, poz.4, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 433/02,

LEX nr 163987, oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2010 r.,

III CZP 7/10, LEX nr 585826).

Skarżący neguje przyjęte w wyroku Sądu Apelacyjnego istnienie wymaganej

przez art. 361 §1 k.c. przesłanki związku przyczynowego między wadliwą decyzją

Prezydium w części dotyczącej obecnych działek nr 3,4, i 5 a niewejściem w skład

majątku powodów prawa użytkowania wieczystego tych działek, twierdząc, że

ziszczenie się w sprawie wymienionej przesłanki wykluczały skutki wejścia w życie

w dniu 5 kwietnia 1958 r. art. 51 – później oznaczonego jako art. 54 – u.z.w.n.,

uchylonej z dniem 1 lipca 1985 r. Według Sądu Apelacyjnego, zarówno ust. 1 tego

artykułu, stanowiący, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2

dekretu można odmówić przyznania prawa własności czasowej także ze względu

na cele określone w art. 3 tej ustawy, jak i ust. 2, nakazujący stosowanie ust. 1

również w tych przypadkach, w których odmowa własności czasowej na podstawie

dekretu nastąpiła przed wejściem tej ustawy w życie, miały zastosowanie jedynie

w odniesieniu do toczących się w dniu 5 kwietnia 1958 r. postępowań

6

administracyjnych w przedmiocie przyznania byłym właścicielom prawa własności

czasowej do gruntu. Skarżący godzi się z tym poglądem tylko w takim zakresie,

w jakim odnosi się on do ust. 1. Uważa tak jak Sąd Apelacyjny, że jeżeli w dniu

wejścia w życie tego przepisu postępowanie o przyznanie byłemu właścicielowi

prawa własności czasowej do gruntu jeszcze się nie zakończyło, to w toczącym się

po tym dniu postępowaniu właściwy organ mógł odmówić uwzględnienia wniosku

złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie tylko z przyczyn

przewidzianych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ale i z przyczyn wskazanych w art. 3

u.z.w.n. Nie podziela natomiast poglądu Sądu Apelacyjnego w zakresie

odnoszącym się do ust. 2. W świetle tego poglądu, hipoteza przepisu ust. 2

pokrywałaby się z hipotezą przepisu ust. 1, ale – jak zauważa skarżący - różne

brzmienie obu przepisów to wyklucza. Przepis ust. 2, zgodnie z jego brzmieniem,

odnosił się, według skarżącego, do tych postępowań w przedmiocie przyznania

prawa własności czasowej, które w dniu jego wejścia w życie były już zakończone

ostateczną decyzją odmawiającą przyznania wnioskodawcy prawa własności

czasowej. Na podstawie działającego z mocą wsteczną przepisu ust. 2 z chwilą

jego wejścia w życie następowała ex lege konwalidacja tych bezzasadnych

w świetle art. 7 ust. 2 dekretu decyzji odmownych, w przypadku których odmowa

przyznania prawa własności czasowej była uzasadniona w świetle art. 3 u.z.w.n.

Nawiązując do stanu faktycznego sprawy, skarżący wskazał, że lokalizacja osiedla

„M.” na objętej sporem nieruchomości spełniała przewidziany w art. 3 ust. 2 u.z.w.n.

wymóg realizacji „zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego”, co jego

zdaniem uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 2 (art. 54 ust. 2)

w związku z art. 3 ust. 2 u.z.w.n. Konsekwencją tego była niemożność

stwierdzenia w sprawie istnienia wymaganego przez art. 361 §1 k.c. związku

przyczynowego pomiędzy decyzją Prezydium a wywodzonym z niej przez powodów

naruszeniem ich praw uzasadniającym dochodzone przez nich odszkodowanie.

Należy podkreślić, że milczącym, choć niewątpliwym założeniem bronionego przez

skarżącego zapatrywania jest możliwość uwzględnienia wskazanych przez niego

skutków konwalidacyjnych przez sąd powszechny w sprawie o odszkodowanie za

szkodę wyrządzoną decyzją, której nieważność lub niezgodność z prawem

7

z powodu naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego stwierdzono

w wymaganym trybie administracyjnym.

Z zapatrywaniem skarżącego na temat samej konwalidacji decyzji

odmawiających przyznania prawa własności czasowej z mocy art. 51 ust. 2 (54 ust.

2) u.z.w.n. można się zgodzić, nie do przyjęcia jednak jest już jego stanowisko co

do kompetencji do rozstrzygania o tej konwalidacji i łączone z nim konsekwencje.

Kontrola ostatecznych decyzji pod kątem stwierdzenia kwalifikowanych wadliwości

spowodowanych przyczynami nieważności należała (zob. art. 101 rozporządzenia

z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341

ze zm.) i należy (art. 156-158 k.p.a.) do właściwego organu administracyjnego.

W rezultacie także stwierdzenie konwalidacji ostatecznej decyzji, dotkniętej

określoną kwalifikowaną wadliwością powinno należeć do kompetencji organu,

przed którym toczy się postępowanie kontrolne (nadzorcze). Sens konwalidacji

wadliwej ostatecznej decyzji polega bowiem na wykluczeniu możliwości

stwierdzenia zaistniałej wcześniej wadliwości tej decyzji. Kompetencja organu

nadzorczego w tym zakresie powinna być uznana zarazem za kompetencję

wyłączną. W razie stwierdzenia przez organ administracyjny ostateczną decyzją

nadzorczą nieważności (art. 156 k.p.a.) lub niezgodności z prawem (art. 158 §2

k.p.a.) decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej, uznanie tej

decyzji przez sąd powszechny za niewadliwą pozostawałoby w sprzeczności z art.

16 §1 k.p.c., z mocy którego ostateczna decyzja nadzorcza jest wiążąca także dla

sądów powszechnych (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z

dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008, nr 3, poz. 30, oraz wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04, LEX nr 172465).

Sądy orzekające w sprawie nie mogły więc ze względu na związanie

decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 grudnia 1999 r. uznać

decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 27 grudnia 1952 r.

o odmowie przyznania prawa własności czasowej za ostatecznie prawidłową na

podstawie art. 51 ust.2 (art. 54 ust. 2) w związku z art. 3 u.z.w.n. Oceny tej decyzji

pod kątem treści art. 51 ust. 2 (art. 54 ust. 2) w związku z art. 3 ust. 2 u.z.w.n.

mogło dokonać tylko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu

nadzorczym. Ustalenie w tym postępowaniu okoliczności warunkujących

8

przewidzianą w art. 51 ust. 2 (art. 54 ust. 2) u.z.w.n. konwalidację, prowadząc do

odmowy uznania decyzji Prezydium za wydaną z naruszeniem prawa, oznaczałoby

jednak brak już samej wyjściowej przesłanki odpowiedzialności unormowanej w art.

160 k.p.a. Tym samym całkowicie bezprzedmiotowe stałoby się rozpatrywanie

warunkującego tę odpowiedzialność związku przyczynowego.

Zapatrywanie skarżącego o podleganiu badania przesłanek przewidzianej

w art. 51 ust. 2 (art. 54 ust. 2) u.z.w.n. konwalidacji przez sąd w sprawie

o odszkodowanie i wywodzony ze ziszczenia się tych przesłanek brak

adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzję o odmowie

przyznania prawa własności czasowej a łączonym z nią wyrządzeniem szkody

stanowią więc w istocie niedopuszczalną próbę podważenia wiążącej dla sądu

mocy ostatecznej decyzji nadzorczej uznającej decyzję o odmowie przyznania

prawa własności czasowej za wydaną niezgodnie z prawem.

Bezpodstawność zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 361 §1 k.c.

w związku z art. 160 §1 i 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 i 2 (art. 54 ust. 2) u.z.w.n.

przesądza także o bezzasadności podniesionego również w skardze zarzutu

naruszenia art. 217 §2 i art. 230 w związku z art. 210 §2, art. 391 §1 i art. 382 k.p.c.

przez aprobatę pominięcia przez Sąd Okręgowy dowodów z różnego rodzaju

dokumentów, w szczególności planów zagospodarowania przestrzennego z drugiej

połowy lat pięćdziesiątych i pierwszej połowy lat sześćdziesiątych minionego

stulecia, wnioskowanych przez skarżącego w celu wykazania, wiązanego ze

ziszczeniem się przesłanek konwalidacji przewidzianej w art. 51 ust. 2 (art. 54 ust.

2) u.z.w.n., braku związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją Prezydium

a łączonym z wydaniem tej decyzji wyrządzeniem szkody, której naprawienia

domagali się powodowie. Zgodnie bowiem z art. 3983

§1 pkt 2 k.p.c., skargę

kasacyjna można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania tylko wtedy, gdy

uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z podobnych przyczyn nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut

naruszenia art. 378 §1 w związku z art. 328 §2 k.p.c. - upatrywanego w ocenach

wyrażonych przez Sąd Apelacyjny w odniesieniu do dowodów zgłaszanych przez

skarżącego w celu wykazania podnoszonego braku związku przyczynowego.

9

Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814

k.p.c. oddalił

skargę kasacyjną, a o kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął zgodnie

z art. 98 w związku z art. 108 § 1 i art. 39821

k.p.c.