II CSK 570/10

Sygn. akt II CSK 570/10

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 25 maja 2011 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

SSN Jan Górowski (sprawozdawca)

SSN Iwona Koper

w sprawie z powództwa Mariusza S.

przeciwko Gminie B.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 25 maja 2011 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Okręgowego

z dnia 18 marca 2010 r.,

oddala skargę kasacyjną.

2

Uzasadnienie

Powód domagał się od pozwanej gminy B. zapłaty kwoty 68 614 zł

stanowiącej równowartość zapłaconego przez niego podatku od nieruchomości

wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi za trzy pierwsze kwartały 2007 r. i trzy

pierwsze kwartały 2008 r. Podniósł, że otrzymał od wójta zapewnienie o zwolnieniu

go od płacenia podatku od nieruchomości, na której zrealizował inwestycję dla

prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej i wywiązał się z obowiązków,

które zostały określone w uchwale Rady Gminy B. z dnia 6 grudnia 2005 r.

w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości dla przedsiębiorców, której

nieważność w trybie nadzoru została następnie częściowo stwierdzona. Późniejsza

uchwała rady tej gminy z dnia 22 czerwca 2007 r. pozbawiła go już tych przywilejów

podatkowych.

Pozwana wniosła o oddalenie powództwa i zarzuciła, że sporna uchwała nie

weszła w życie, a także podniosła, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy

wadliwością uchwały a szkodą powoda. Zaprzeczyła jakoby powód uzyskał

zapewnienie od władz gminy o zwolnieniu go od podatku.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. Sąd Rejonowy, zasądził od pozwanej –

Gminy na rzecz powoda Mariusza S. kwotę 55185,92 zł wraz z ustawowymi

odsetkami od dnia 17 listopada 2008 r. oraz w pozostałym zakresie powództwo

oddalił. Ustalił, że Mariusz S. prowadził działalność gospodarczą pod nazwą Salony

Centrum Komforti w zakresie sprzedaży detalicznej elektrycznego sprzętu

gospodarstwa domowego, artykułów radiowo – telewizyjnych i instrumentów

muzycznych, a także produkcji mebli kuchennych, sprzedaży detalicznej mebli i

sprzętu oświetleniowego oraz artykułów użytku domowego, a nadto prowadził

działalność usługową w zakresie wykończenia mebli.

W dniu 29 kwietnia 2004 r. powód zakupił w miejscowości T. , działkę o

powierzchni 1,2498 ha celem wybudowania na niej zakładu produkującego meble

oraz akcesoria kuchenne. Inwestycja miała przebiegać w kilku etapach. Jej

realizację powód uzależniał od pozyskania ze strony Gminy B. pomocy polegającej

na zwolnieniu go od pobieranych przez pozwaną podatków od nieruchomości, na

3

której realizować miał inwestycję. Powód liczył na 10 letni przywilej. Celem jego

uzyskania powód prowadził rozmowy z Marianem K. – ówczesnym wójtem Gminy

– warunkujące rozpoczęcie inwestycji opracowaniem przez pozwaną programu

pomocy dla przedsiębiorców „de minimis”. Program ten miał polegać na

wprowadzeniu ulg podatkowych uzależnionych od ilości zatrudnionych miejscowych

bezrobotnych. Wójt zapewnił powoda, że zrobi wszystko, aby Rada Gminy podjęła

uchwałę w tym zakresie. Pismem z dnia 1 lipca 2005 r. kierowanym do wójta

powód wniósł o zwolnienie go od podatku od nieruchomości na okres 10 lat,

począwszy od chwili ukończenia realizacji inwestycji w T. W tym wniosku powołał

się na decyzję starosty z dnia 2 sierpnia 2004 r zatwierdzającą projekt budowlany

i udzielającą zezwolenia na budowę budynku handlowo- usługowo- produkcyjnego

na nabytej na terenie gminy nieruchomości. Po otrzymaniu decyzji Powiatowego

Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, powód rozpoczął budowę, którą realizował

przez cały rok 2006.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2005 r. wójt zwrócił się do przewodniczącego

Rady Gminy o podjęcie przez ten organ uchwały przewidującej udzielenie pomocy

przedsiębiorcom realizującym na jej terenie inwestycje, której formą miało być

zwolnienie od podatku od nieruchomości.

W dniu 6 grudnia 2005 r. rada gminy B. podjęła uchwałę nr XXXV/152/05,

która przewidywała zwolnienie od podatku od nieruchomości gruntów, budynków,

budowli lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej,

przeznaczonych po wejściu w życie uchwały na realizację (utworzenie) przez

przedsiębiorców na terenie Gminy nowych inwestycji, pod warunkiem utworzenia

nowych miejsc pracy. Kolejno, w załącznikach do tej uchwały, przewidziano

program pomocy dla przedsiębiorców „de minimis”, zawierający okres w jakim

można było uzyskać zwolnienie a także warunki jego otrzymania (zał. Nr 1) oraz

określono wzór wniosku o zwolnienie od przedmiotowego podatku, jaki miał złożyć

przedsiębiorca wraz z określeniem wymaganych dokumentów (zał. Nr 2).

Zwolnienie to miało przysługiwać na okres od roku do pięciu lat w zależności

od utworzenia i utrzymania w wyniku realizacji inwestycji nowych miejsc pracy.

Warunek ten był spełniony, jeżeli inwestycja spowodowała u podatnika wzrost netto

4

liczby zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy w stosunku do średniego

poziomu zatrudnienia z okresu 6 miesięcy przed oddaniem inwestycji do

użytkowania, a zatrudnione zostały osoby bezrobotne zarejestrowane

w Powiatowym Urzędzie Pracy, zamieszkałe wyłącznie na terenie Gminy B.

Według uchwały organem udzielającym zwolnienia od podatku od nieruchomości

był wójt gminy.

Od dnia 5 grudnia 2006 r. funkcję wójta Gminy objął Roman W. Powód

zgłosił się do niego w sprawie realizacji uchwały z dnia 6 grudnia 2005 r. Wójt

stwierdził wówczas, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym

Województwa, co było warunkiem jej obowiązywania. Ponieważ przed publikacją

uchwała powinna być zaopiniowana przez Regionalną Izbę Obrachunkową wójt

przesłał ją temu organowi.

W dniu 15 marca 2007 r. powód zwrócił się do wójta pozwanej gminy

z wnioskiem wraz z załącznikami o zwolnienie od podatku od nieruchomości,

stosownie do treści uchwały nr XXXV/152/05. Pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r.

powód został wezwany do uzupełnienia wniosku, co uczynił pismem z dnia

20 kwietnia 2007 r.

Uchwałą nr 11/463/2007 z dnia 30 maja 2007 r. Kolegium Regionalnej Izby

Obrachunkowej stwierdziło nieważność postanowień § 1 ust. 3 uchwały Rady

Gminy B. nr XXXV/152/05 oraz punktów 5, 6 i 15 załącznika nr 1 do tej uchwały a

także wzoru wniosku dla przedsiębiorcy ubiegającego się o zwolnienie od podatku

od nieruchomości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ust 3

ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (jedn. tekst: Dz.

U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) rada gminy została wyposażona w kompetencje do

określenia innych zwolnień przedmiotowych od podatku od nieruchomości niż

określone w ustawach. Zwolnienie na podstawie uchwały gminy jest jednak

zwolnieniem z mocy prawa i przysługuje automatycznie każdemu kto spełnia

wymagania określone uchwałą. Niedopuszczalne jest uzależnienie udzielenia

zwolnienia od złożenia pisemnego wniosku przez podatnika, gdyż prowadzi do

scedowania przez lokalnego ustawodawcę na organ podatkowy (wójta)

uprawnienia do decydowania w sprawie zwolnień imiennie określonych podmiotów.

5

Uchwała Rady Gminy B. z dnia 6 grudnia 2005 r. wraz z adnotacją

o nieważności wskazanych postanowień została opublikowana w Dzienniku

Urzędowym Województwa nr 102 z dnia 9 lipca 2007 r., pod poz. 2482.

W dniu 22 czerwca 2007 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr X/6/07

w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości, przewidującą zwolnienie od

tego podatku co do nowowybudowanych budynków przeznaczonych na potrzeby

prowadzenia działalności gospodarczej, oddanych do użytkowania i po raz

pierwszy wpisanych do ewidencji środków trwałych w pierwszym roku licząc od

powstania obowiązku podatkowego w tym zakresie. Powód na jej podstawie

decyzją organu podatkowego - wójta Gminy B. z dnia 19 października 2007 r.

został zwolniony od zapłacenia podatku w zakresie IV raty kwartalnej za 2007 r.,

natomiast obowiązek podatkowy powoda za 2006 r. jest przedmiotem

postępowania podatkowego.

Łącznie do dnia wniesienia pozwu (tj. listopad 2008 r.) powód uiścił za

pozostały okres 2007 r. oraz za 2008 r. do wytoczenia powództwa z tytułu

zobowiązania podatkowego od przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy kwotę

68 614,12 zł, na którą złożyły się: główne należności podatku od nieruchomości,

odsetki za zwłokę, opłaty oraz koszty egzekucyjne.

Według oceny Sądu pierwszej instancji, jeżeli szkoda została wyrządzona

przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu

we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją ratyfikowaną

umową międzynarodową lub ustawą (art. 4171

§ 1 k.c.) i zostały spełnione

przesłanki tej odpowiedzialności. Podkreślił, że przedmiotowy akt prawa

miejscowego został uznany za nieważny przez organ nadzorczy w części

dotyczącej określenia wzoru wniosku dla przedsiębiorcy oraz przekazania

uprawnienia do decydowania o zwolnieniu podatkowym wójtowi, podczas gdy

uprawnienie to przynależy do kompetencji Gminy. Nie zakwestionowano jednak

ważności zawartego w uchwale samego przedmiotowego zwolnienia. Skoro powód

rozpoczął działalność w ramach zrealizowanej inwestycji w T. z końcem marca

2007 r., to aby uzyskać zwolnienie od podatku na okres dwóch lat, tj. w okresie

objętym żądaniem pozwu powinien był utworzyć i utrzymać w tym okresie co

6

najmniej cztery pełne etaty, zatrudnionych bezrobotnych zarejestrowanych w

Powiatowym Urzędzie Pracy zamieszkałych wyłącznie na terenie gminy B.

Wskazał, że powód te wymagania spełnił od drugiego kwartału 2007 r. co wynikało

z dokumentów dołączonych do wniosku o zwolnienie. Roszczenie więc, jego

zdaniem, okazało się uzasadnione w zakresie zwolnienia od podatku od

przedmiotowej nieruchomości za drugi i trzeci kwartał 2007 r. oraz za pierwszy,

drugi i trzeci kwartał 2008 r. Podniósł, że w adekwatnym związku przyczynowym ze

sporną uchwałą pozostawała kwota należności głównych podatku w łącznej

wysokości 50 558 zł oraz odsetki od zaległych tych zobowiązań w wysokości 11,5

% stanowiące kwotę 4 627,92 zł. Skoro bowiem powód nie uzyskał zwolnienia to

powinien zapłacić podatek i w związku z tym w takim związku nie mieściły się

koszty i opłaty egzekucyjne. Wyraził zapatrywanie, że zawarte w § 4 ust. 2 uchwały

z dnia 6 grudnia 2005 r. określenie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni

od dnia jej ogłoszenia i obowiązuje do 31 grudnia 2007 r. oznaczało „początek

nabycia uprawnień do przedmiotowych zwolnień podatkowych skutkujących

uzyskaniem stosownych okresów do zwolnień”.

W wyniku apelacji pozwanej, Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 18 marca 2010

r. zmienił zaskarżony wyrok i powództwo oddalił. Przyjął za własne ustalenia

faktyczne Sądu pierwszej instancji. Stwierdził, że według zamierzeń powoda

przedmiotowa inwestycja miała być wybudowana w trzech etapach, a jej realizację

powód uzależniał od pozyskania ze strony Gminy pomocy w postaci zwolnienia od

pobieranego przez pozwaną podatku od nieruchomości. W celu uzyskania

przywilejów podatkowych na okres 10 lat przeprowadzał rozmowy z ówczesnym

wójtem pozwanej Marianem K., który zapewnił go, że poczyni starania w kierunku

podjęcia przez radę gminy odpowiedniej uchwały.

Sąd Okręgowy ocenił jednak, że brak jest podstaw do uwzględnienia

żądania pozwu. Wskazał, że działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem

to czyn niezgodny z konstytucyjne rozumianymi źródłami prawa, przy czym chodzi

tu o zachowania związane z działaniem (zaniechaniem) instytucji wykonujących

władzę publiczną, czyli struktury jako takiej, a nie o zachowania konkretnych

funkcjonariuszy władzy publicznej. Wykonywanie władzy publicznej następuje na

podstawie i w granicach prawa i z tego względu uzasadnione jest dokonywanie

7

oceny odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotów publicznych za takie

działania lub zaniechania wyłącznie w płaszczyźnie legalności.

W tym kontekście Sąd Okręgowy uznał, że podjęta przez Radę Gminy B.

uchwała nr XXXV/152/05 zawierająca sprzeczne z prawem zapisy

zakwestionowane później przez organ nadzoru nie stanowiła aktu normatywnego

w pełnym znaczeniu tego słowa i nie funkcjonowała w obrocie prawnym, skoro nie

została ona zaopiniowana przez właściwy organ oraz opublikowana. W toku

wymaganej procedury opiniowania przez Regionalną Izbę Obrachunkową

zasadnie stwierdzono nieważność tych postanowień uchwały, które pozostawały

w sprzeczności z art. 6 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i dopiero

w takim kształcie została opublikowana jako akt normatywny prawa miejscowego.

Weszła w życie po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia i w związku z tym

należało przyjąć, że dopiero z tą chwilą rozpoczęło się jej funkcjonowanie w obrocie

prawnym i mogła stanowić podstawę praw i obowiązków z niej wynikających - jako

akt normatywny całkowicie zgodny z prawem, a więc nie mogący stanowić czynu

niedozwolonego w rozumieniu art. 417 § 1 k.c.

Sąd Okręgowy podniósł również, że warunkiem odpowiedzialności deliktowej

jest szkoda i powód tej przesłanki nie wykazał. Samo stwierdzenie, że powód

poniósł szkodę w wysokości poniesionych podatków w wysokości 68 614.12 zł

(wraz kosztami egzekucyjnymi i innymi opłatami), nawet gdyby została spełniona

przesłanka niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej, nie

oznaczałaby uczynieniu zadość wymaganiu określonemu w art. 6 k.c. Płacenie

podatków jest obowiązkiem podatnika i powinności tej nie mogły uchylić,

prowadzone nawet w zaufaniu do władzy publicznej, nieoficjalne negocjacje, jakie

prowadził powód z wójtem w kwestii zwolnień od podatku od nieruchomości dopóki

treść tych ustaleń nie znajdzie odzwierciedlenia w akcie normatywnym prawa

miejscowego zwalniającym od ponoszenia obciążeń publicznych.

Według oceny Sądu drugiej instancji w sprawie nie znajdował zastosowania

art. 4171

§ 1 k.c., gdyż nie został wyczerpany tryb prejudycjalny, o którym mowa

w tym przepisie. Jego zdaniem orzeczenia zapadłe w trybie nadzoru, podejmowane

przez organy nadzorcze w stosunku do organów samorządu terytorialnego

8

stwierdzające nieważność wydawanych przez nie aktów prawa miejscowego, nie

stanowią prejudykatu. Wskazał, że w szczególności nie ma takiej rangi uchwała

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w stosunku do uchwały rady gminy.

Wyrok Sądu Okręgowego został zaskarżony skargą kasacyjną przez

powoda, który wniósł o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie

uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi drugiej

instancji. Skarga kasacyjna została oparta o obie podstawy określone w art. 3983

§ 1 k.p.c. W ramach naruszenia prawa materialnego powód zarzucił obrazę art. 184

i 94 Konstytucji oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), art. 11 ust. 1 pkt 5 i art.

18 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach

obrachunkowych (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm.) w zw. z art.

417 i 4171

k.c. oraz art. 77 Konstytucji w zw. z art. 417 i 4171

k.c. W ramach

naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł obrazę art. 233 § 1 k.p.c.

i art. 316 § 1 k.p.c. w zw. z art. 382 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Według art. 3983

§ 3 k.p.c. podstawą skargi kasacyjnej nie mogą być zarzuty

dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. Unormowanie to jest wynikiem

tego, że de lege lata środek ten przysługuje od orzeczeń prawomocnych.

W związku z tym postępowanie przed Sądem Najwyższym toczy się przede

wszystkim w interesie publicznym i dlatego jest oparte na odmiennych zasadach

niż postępowanie przed sądem apelacyjnym. Z tego względu nie można opierać

skargi kasacyjnej na zarzucie obrazy art. 233 § 1 k.p.c. Taki zarzut, gdyby nie

dalsze wytknięte braki podlegające merytorycznej ocenie, mógłby skutkować nawet

odrzuceniem skargi kasacyjnej (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia

7 maja 1998 r., III CZ 60/98, OSNC 1998, nr 11, poz. 190 i wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK 136/05, niepublikowany).

Na marginesie można zauważyć, że zeznanie byłego wójta Mariana K. o

publikacji przedmiotowej uchwały Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2005 r. w dniu 23

lutego 2006 r., tj. przed częściowym jej unieważnieniem uchwałą z dnia 30 maja

2007 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej pozostawało w oczywistej

9

sprzeczności z całym pozostałym materiałem dowodowym, w tym

z niezakwestionowanymi przez strony dokumentami (por. Dziennik Urzędowy

Województwa z dnia 9 lipca 2007 r., nr 102, poz. 1242). Fakt ilości zatrudnionych

przez powoda pracowników w ostatecznym rozrachunku okazał się nie mieć

znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro przedmiotowa uchwała w zakresie, w

jakim została stwierdzona jej nieważność, wobec braku jej publikacji bez tego

zastrzeżenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nigdy nie stała się

obowiązującym w tym zakresie prawem miejscowym i w związku z tym na

podstawie tych nieważnych jej postanowień powód nie mógł nabyć żadnych

uprawnień. Z tego względu Mariusz S. nie miał interesu prawnego do zaskarżenia

uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.

Sąd Najwyższy jest związany dokonanymi ustaleniami Sądów meriti

(art. 39813

§ 2 k.p.c.), a więc nie mógł stwierdzić, że powód skutecznie

uwarunkował rozpoczęcie inwestycji dającej prace bezrobotnym w gminie B. od

zwolnienia go od podatku od nieruchomości, na której zrealizował przedmiotową

inwestycję na okres 5, czy 10 lat.

Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 382 k.p.c., stanowiącego, że sąd

drugiej instancji orzeka na podstawie materiału zebranego w postępowaniu

w pierwszej instancji oraz w postępowaniu apelacyjnym. Przepis ten ma charakter

ogólnej dyrektywy, określającej kontynuację merytorycznego rozpoznania sprawy.

W judykaturze trafnie wskazano, że powołanie się na ten przepis może stanowić

podstawę kasacyjną jedynie wtedy, gdy sąd drugiej instancji pominie część

zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyda orzeczenie wyłącznie na

podstawie materiału zebranego przed sądem pierwszej instancji lub na podstawie

własnego materiału z pominięciem wyników postępowania dowodowego przez

sąd pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2007 r.,

III CSK 337/06, niepublikowany). Skarżący nie wykazał w skardze kasacyjnej

zaistnienia jednego z tych przypadków. Sąd drugiej instancji nie prowadził

postępowania dowodowego a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wprost

wynika, że oparł się na podstawie faktycznej wyroku Sądu pierwszej instancji,

skoro uznał ją za własną.

10

Artykuł 316 § 1 k.p.c. stanowi, że podstawą rozstrzygnięcia jest stan rzeczy

istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a zatem stan ten może się różnić od tego,

który istniał w momencie wytoczenia powództwa (por. wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 5 września 1975 r., I CR 526/75, OSNC 1976, nr 7-8, poz. 144). W skardze

kasacyjnej nie zostały sformułowane jednak żadne zarzuty wskazujące na to,

że w toku sprawy uległy zmianie okoliczności, bądź nastąpiła zmiana przepisów

mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Chybiony był więc także

zarzut obrazy i tego przepisu.

Przystępując do oceny zasadności podstawy naruszenia prawa materialnego

podnieść należy, że artykuł 77 ust. 1 Konstytucji wyraża konstytucyjne prawo do

odszkodowania za bezprawne wyrządzenie szkody przez władzę publiczną,

jednakże sam przez się nie wskazuje wyczerpująco ani jaka szkoda ma podlegać

naprawieniu, ani nie rozstrzyga co decyduje o wymaganej przesłance

bezprawności, nie wspominając już o drodze, na jakiej realizacja uprawnienia

odszkodowawczego ma nastąpić (por. uzasadnienie wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, OTK 2003, nr 7, poz. 76).

Unormowania te są zawarte w ustawach zwykłych.

Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji

rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie,

ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie działania tych

organów, przy czym zasady i tryb ich wydawania określa ustawa (art. 94

Konstytucji). Rada Gminy B. była na podstawie 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia

1991 r o podatkach i opłatach lokalnych uprawniona a nie zobowiązana do

uchwalania uchwały z dnia 6 grudnia 2005 r. w sprawie zwolnień od podatku od

nieruchomości dla przedsiębiorców z wyłączeniem jako nieważnych tych jej

postanowień, które zostały objęte uchwałą Kolegium Regionalnej Izby

Obrachunkowej z dnia 30 maja 2007 r. i nie weszły w związku z tym w życie.

Z ustawy zasadniczej wynika także, że to Naczelny Sąd Administracyjny

i sądy administracyjne pierwszej instancji sprawują w zakresie określonym

w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje również

orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego

11

i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184

Konstytucji). W sprawie sądy administracyjne nie rozstrzygały jednak

w przedmiocie zgodności z prawem uchwały Rady Gminy z dnia 6 grudnia 2005 r.

Powołany przez skarżącego art. 91 ustawy z dnia 4 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy

sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia

w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od

dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (ust. 1). Z kolei ust. 3 tego przepisu

określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne

i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu

administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutów jakoby

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej niezgodnie z prawem stwierdziło

nieważność zakwestionowanych postanowień uchwały rady gminy z dnia 6 grudnia

2005 r., bądź aby jego uchwała z dnia 30 maja 2007 r. nie spełniała wymagań

przewidzianych w tym przepisie. Poza tym wskazany w skardze kasacyjnej art.

11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 października 1992 r. o regionalnych izbach

obrachunkowych i art. 18 ust. 1 pkt 6 tej ustawy dawały kompetencję Kolegium

Regionalnej Izby Obrachunkowej do podjęcia uchwały z dnia 30 maja 2007 r.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 4171

k.c. trzeba ponownie

podkreślić, że powołany art. 184 Konstytucji powierza kompetencje kontroli

legalności prawa miejscowego sądom administracyjnym. Z drugiej strony nie

można przejść do porządku dziennego nad tym, że ustawodawstwo zwykłe

przekazuje niektóre te uprawnienia innym organom, działającym w trybie nadzoru

nad samorządem terytorialnym. W związku z tym występuje w praktyce problem,

czy orzeczenie podjęte w trybie nadzoru, stwierdzające niezgodność z prawem aktu

prawa miejscowego jest prejudykatem w rozumieniu art. 4171

§ 1 k.c. W literaturze

w tej materii panują rozbieżne zapatrywania, aczkolwiek dominuje pogląd, że tylko

orzeczenie sądowe potwierdzające nielegalność aktu prawa miejscowego może

otwierać drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na tej podstawie.

Obydwa stanowiska można poprzeć poważnymi argumentami, niemniej

za przeważającym w literaturze przemawia wprost wskazana norma konstytucyjna,

oraz sama treść przepisu, tj. że stwierdzenia niezgodności tego aktu z konstytucją,

12

ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą wymaga się we właściwym

postępowaniu. W związku z tym podnosi się, że ustawodawca świadomie użył

pojęcia „postępowanie”, które ma w języku prawniczym utrwalone znaczenia jako

wyłącznie toczące się przed organami władzy sądowniczej.

Rozstrzygnięcie w sprawie wskazanej kontrowersji w kwestii rozumienia

prejudykatu nie jest jednak konieczne. Aktami prawa miejscowego są akty

normatywne obowiązujące powszechnie na obszarze organów, które je ustanowiły

(art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji) na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia

ustawowego oraz ogłoszone w sposób prawem przewidziany (por. art. 40- 42

ustawy o samorządzie gminnym).

Według art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie ustaw,

rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Oznacza to,

że przepis prawa nieogłoszony nie wchodzi w życie, a data ogłoszenia przepisu jest

datą początkową, od której może on obowiązywać (por. wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r., III S.A. 1170/01,OwSS 2002, nr 1,

poz. 23). Według art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów

normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r.

Nr 17, poz. 95 ze zm.) podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych jest ich

oryginał podpisany przez upoważniony do ich wydania organ. W doktrynie

przyjmuje się, że podpis pod uchwałą rady gminy stanowiącej prawo miejscowe

powinien złożyć przewodniczący lub jego zastępca, jeżeli przewodniczył obradom.

Jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny do ogłoszenia przekazano akt prawny inny w treści

od uchwalonego to mamy do czynienia z tzw. niebytem uchwały (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 662/06, LEX nr 205054).

Zasadą jest, że akt prawa miejscowego wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia

ogłoszenia w dzienniku urzędowym, chyba, że on sam określił termin dłuższy lub

krótszy (art. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).

Zagadnienie, czy istnieje obowiązek publikacji aktu przed jego weryfikacją

w trybie nadzoru jest kwestą kontrowersyjną, a odpowiedź pozytywna mogłaby być

oparta na unormowaniu zawartym w art. 91 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym,

niemniej skarżący nie powołał tego przepisu jako naruszonego (wskazał tylko ustęp

13

1 i 3). Należało więc przyjąć, że nie istniał obowiązek prawny publikacji uchwały

z dnia 5 grudnia 2005 r. Rady Gminy przed jej weryfikacją przez Kolegium

Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia 20 maja 2007 r. (por. wyrok

Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 października 2003 r.,

II S.A./Łd 1331/03, OwSS 2004, nr 4, poz. 101).

W tym stanie rzeczy istniały podstawy do wniosku, że sporna uchwała Rady

Gminy B. z dnia 6 grudnia 2005 r., w części w jakiej stała się aktem prawa

miejscowego, nie naruszała art. 4171

§ 1 k.c.

Normy zawarte w art. 4171

§ 1-3 k.c., regulując szczególne postacie

bezprawnego wyrządzenia szkody przez władzę publiczną, ograniczają

odpowiedzialność określoną w art. 417 k.c. przez to, że wprowadzają kwalifikowany

sposób stwierdzenia bezprawności w przypadku określonych rodzajów aktów

władczych. Zauważyć jednak należy, że ówczesny wójt Marian K. zapewnił

powoda jedynie, iż podejmie starania w kierunku podjęcia przez Radę Gminy

korzystnej dla skarżącego uchwały. Nie zapewnił powoda co do skuteczności tych

działań, a zatem skarżący powinien był się liczyć z tym, że zamierzony przez niego

cel w procesie uchwałodawczym nie zostanie osiągnięty. W każdym razie nie

sposób ocenić, że doszło wtedy do konkretnych uzgodnień, skoro w skardze nie

wskazano żadnych w tej materii przepisów, które w takim wypadku mogłyby mieć

zastosowanie.

Dodać należy, że zarzut naruszenia art. 417 k.c. nie został w sposób

odpowiedni skonkretyzowany. Zarzut kasacyjny jest skuteczny dopiero wtedy, kiedy

zostaje wskazany nie tylko naruszony przepis, ale gdy w jego uzasadnieniu

wytknięto trafnie niewłaściwą jego wykładnię lub błędne zastosowanie.

Innymi słowy zarzuty kasacyjne powinny być przedstawione tak szczegółowo, aby

Sąd Najwyższy, bez poszukiwań w aktach sprawy miał w nich omówienie wytkniętej

wady. Odwoływanie się więc ogólnie do dowodów osobowych i dokumentów

znajdujących się w aktach, np. że „w toku postępowania twierdził i dowodził jak

w pozwie, licznych pismach procesowych i zeznaniach” efektu przynieść nie mogło.

Zagadnienie, czy i jak powinny były organy podatkowe w swej praktyce

stosować uchwałę z dnia 6 grudnia 2005 r., w zakresie w jakim stała się prawem

14

miejscowym dotyczy działania bądź zaniechania tych organów. W istocie jest to

problem prawidłowego stosowania prawa przez organy podatkowe. Powód mógł

odwołać się od decyzji podatkowej z dnia 19 października 2007 r. o czym zresztą

został pouczony. Gdyby nawet przyjąć, że spóźnione opublikowanie uchwały z dnia

6 grudnia 2005 r. pozostawałoby w związku przyczynowym z brakiem możliwości

uzyskania przez powoda zwolnienia od podatku za trzeci kwartał 2007 r. to taki

skonkretyzowany w wyżej zasygnalizowany sposób zarzut musiałby zostać

przedstawiony w skardze kasacyjnej, czego skarżący nie dokonał.

Z tych względów skarga kasacyjna uległa oddaleniu (art. 39814

k.p.c.).

jz