II UZP 5/11

Uchwała z dnia 6 lipca 2011 r.

II UZP 5/11

Przewodniczący SSN Roman Kuczyński, Sędziowie SN: Zbigniew

Korzeniowski, Romualda Spyt (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 6 lipca 2011 r., sprawy z wniosku Katarzyny

S. reprezentowanej przez opiekuna prawnego Ewę M. przeciwko Zakładowi Ubez-

pieczeń Społecznych-Oddziałowi w T. o rentę socjalną, na skutek zagadnienia praw-

nego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 12

kwietnia 2011 r. [...]

„Czy ustalając prawo ubezpieczonego do renty socjalnej sąd ma obowiązek

orzec w przedmiocie odpowiedzialności organu rentowego za nieustalenie ostatniej

okoliczności niezbędnej do wydania decyzji - na zasadzie art. 118 ust. 1a ustawy o

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r.

roku, Nr 153, poz. 1227 ze zm.)?”

p o d j ą ł uchwałę:

Przepis art. 118 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i

rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r.

Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ma zastosowanie w sprawach o rentę socjalną.

U z a s a d n i e n i e

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubez-

pieczeń Społecznych, po rozpoznaniu sprawy Katarzyny S. reprezentowanej przez

opiekuna prawnego Ewę M. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Od-

działowi w T. o rentę socjalną, na skutek apelacji organu rentowego od wyroku Sądu

Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu z dnia 28 paździer-

nika 2010 r., postanowił w trybie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawić Sądowi Najwyższe-

2

mu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości o nastę-

pującej treści: „czy ustalając prawo ubezpieczonego do renty socjalnej sąd ma obo-

wiązek orzec w przedmiocie odpowiedzialności organu rentowego za nieustalenie

ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji - na zasadzie art. 118 ust. 1 a

ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z

2009 roku, Nr 153, poz. 1227 ze zm.)”.

Przedstawione Sądowi Najwyższemu pytanie prawne powstało na tle

następującej sprawy. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w

Toruniu wyrokiem z dnia 28 dnia października 2010 r. zmienił zaskarżoną decyzję

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych-Oddziału w T. z dnia 14 kwietnia 2010 r. i

przyznał Katarzynie S., działającej przez opiekuna prawnego Ewę M., prawo do renty

socjalnej poczynając od 1 lutego 2010 r. na stałe, stwierdzając jednocześnie

odpowiedzialność organu rentowego za nieustalenie ostatniej okoliczności

niezbędnej do wydania decyzji.

Rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji ustalił, że Katarzyna S. urodziła

się 9 marca 1965 r. Ukończyła kilka klas szkoły specjalnej, nie zdobyła zawodu i

nigdy dotychczas nie pracowała. W dniu 1 lutego 2010 r. do organu rentowego

wpłynął wniosek o rentę socjalną dla ubezpieczonej. Lekarz orzecznik w orzeczeniu

z dnia 25 lutego 2010 r. uznał, że wnioskodawczyni nie jest całkowicie niezdolna do

pracy. Lekarz orzecznik ustalił, że ubezpieczona nie potrafi czytać ani pisać, co

wynika jedynie z zaniedbań środowiskowych. Rozpoznał u niej lekkie upośledzenie

umysłowe. Komisja lekarska w dniu 8 kwietnia 2010 r. podtrzymała stanowisko

lekarza orzecznika, uznając, że poziom upośledzenia umysłowego wnioskodawczyni

upośledza sprawność organizmu, lecz nie w stopniu całkowitej niezdolności do

pracy. Powołani przez Sąd Okręgowy biegli stwierdzili, że stan psychiczny i upośle-

dzenie umysłowe powoduje trwałą całkowitą niezdolność wnioskodawczyni do pracy,

poczynając od dnia 8 stycznia 2010 r., przy czym w ocenie biegłych całkowita nie-

zdolność do pracy powstała już przed 16 rokiem życia.

Z uwagi na powyższe Sąd Okręgowy na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 15

ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz.U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.)

zmienił zaskarżoną decyzję i przyznał wnioskodawczyni prawo do stałej renty socjal-

nej, poczynając od 1 lutego 2010 r. - stosownie do art. 129 ustawy z dnia 17 grudnia

1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity

tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm., zwaną dalej ustawą o emeryturach i

3

rentach z FUS lub ustawą emerytalną). Jednocześnie - na podstawie art. 118 ust. 1a

ustawy emerytalnej w związku z art. 15 ustawy o rencie socjalnej - Sąd stwierdził

odpowiedzialność organu rentowego za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbęd-

nej do wydania decyzji.

Apelację od wyroku wywiódł pozwany. Zaskarżył go w części dotyczącej

orzeczenia o odpowiedzialności organu rentowego za nieustalenie ostatniej

okoliczności niezbędnej do wydania decyzji i zarzucił mu naruszenie przepisów

prawa materialnego, tj. art. 118 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS w

związku z art. 15 ust. 2 ustawy o rencie socjalnej, poprzez przyjęcie, że odsyłają one

do art. 85 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

(jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., zwanej dalej ustawą sys-

temową) i tym samym możliwa jest wypłata wnioskodawczyni odsetek od

przyznanego świadczenia.

Sąd Apelacyjny w Gdańsku przy rozpoznawaniu apelacji organu rentowego

uznał, że powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości Sądu i w try-

bie art. 390 k.p.c. przedstawił to zagadnienie do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższe-

mu. Sąd Apelacyjny powziął wątpliwość co do tego, czy w sprawie o rentę socjalną

dopuszczalne jest orzekanie o odpowiedzialności organu rentowego za nieustalenie

ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji w przedmiocie przyznania

prawa do tego świadczenia. Nawiązując do orzecznictwa Sądu Najwyższego, wska-

zał, że skoro zaskarżona w sprawie decyzja pozwanego z 14 kwietnia 2010 r. zawie-

rała rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa wnioskodawczyni do renty socjalnej, Sąd

Okręgowy nie mógł wyjść poza treść tej decyzji i orzec o odsetkach na podstawie art.

85 ustawy systemowej. Powołując się na treść tego ostatniego przepisu, Sąd Apela-

cyjny wskazał, że stanowi on podstawę normatywną ewentualnego zasądzenia na

rzecz ubezpieczonego odsetek w przypadku nieustalenia prawa do świadczenia lub

niewypłacenia świadczenia. Dotyczy on nie tylko świadczeń z ubezpieczenia spo-

łecznego, ale także zleconych do wypłaty na mocy odrębnych przepisów, dlatego

odnosić się też może do renty socjalnej, która nie jest świadczeniem z ubezpieczenia

społecznego (zleconym do wypłaty organowi rentowemu). Dla oceny, czy art. 85 ust.

1 ustawy systemowej ma zastosowanie do rent socjalnych, konieczne jest sięgnięcie

do przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej, który odsyła do art. 118 ust. 1-5

ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Uzupełnienie

tych przepisów stanowił wprowadzony z dniem 1 lipca 2004 r. (na mocy art. 1 pkt 27

4

ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r.) ust. 1a, zgodnie z którym w razie ustalenia prawa

do świadczenia lub jego wysokości orzeczeniem organu odwoławczego za dzień

wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji uważa się również

dzień wpływu prawomocnego orzeczenia organu odwoławczego, jeżeli organ rento-

wy nie ponosi odpowiedzialności za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do

wydania decyzji. Organ odwoławczy, wydając orzeczenie, stwierdza odpowiedzial-

ność organu rentowego. Stwierdzenie tej odpowiedzialności w orzeczeniu organu

odwoławczego stanowi obowiązek tego organu, co potwierdza orzecznictwo Sądu

Najwyższego. Jednakże Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że art. 15 ust. 2 ustawy o

rencie socjalnej nie zawiera odesłania do przepisu art. 85 ustawy systemowej. Nie

ulega też wątpliwości, że w dacie wejścia w życie ustawy o rencie socjalnej nie obo-

wiązywał jeszcze ust. 1a art. 118 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubez-

pieczeń Społecznych. Nadto podkreślił, że mimo trzykrotnej nowelizacji art. 15

ustawy o rencie socjalnej ustawodawca nie dokonał zmiany tego przepisu i nie wyłą-

czył stosowania art. 118 ust. 1a, ani też nie dodał regulacji, która odsyłałaby do art.

85 ustawy systemowej.

Nawiązując do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyż-

szego dotyczącego art. 118 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpie-

czeń Społecznych, Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na ścisłą korelację tych przepisów,

wyrażająca się w tym, że art. 118 ustawy emerytalnej - w tym też jego ust. 1a - okre-

śla szczegółowo termin do wydania decyzji pierwszorazowej w przedmiocie prawa do

świadczenia, podczas gdy art. 85 ustawy systemowej stanowi podstawę prawną do-

magania się od organu rentowego odsetek w razie przekroczenia tego terminu przy

wydawaniu powyższych decyzji. Skoro ponadto zmiana art. 118 ust. 1a, wprowa-

dzająca obowiązek orzekania o odpowiedzialności organu rentowego za nieustalenie

ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji, miała na celu wykonanie obo-

wiązku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia

11 września 2007 r., P 11/07 (OTK-A 2007 nr 8, poz. 97), zdawać by się mogło, iż

obowiązek orzekania o tej odpowiedzialności dotyczy jedynie takich sytuacji, w któ-

rych organ rentowy na skutek niedochowania terminów do wydania decyzji pierwszo-

razowych popada w zwłokę, co rodzi po jego stronie obowiązek uiszczenia odsetek.

Sąd zauważył też, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd,

iż w stosunkach opartych na prawie ubezpieczeń społecznych odsetki od opóźnione-

go świadczenia regulowane są - dla potrzeb tego prawa - wyczerpująco, bez możli-

5

wości odwoływania się do przepisów prawa cywilnego. Świadczenia z ubezpieczenia

społecznego nie mają charakteru obligacyjnego, więc obowiązek zapłaty odsetek

może wynikać tylko z ustawy. Jeśli więc art. 15 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej nie

odsyła do art. 85 ustawy systemowej, brak jest podstawy prawnej do orzekania o

odsetkach od organu rentowego w razie przekroczenia terminów z art. 118 ustawy o

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W konsekwencji, bez-

przedmiotowe jest orzekanie, na podstawie art. 118 ust. 1a ustawy emerytalnej w

związku z art. 15 pkt 1 ustawy o rencie socjalnej, o odpowiedzialności organu rento-

wego za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji. Konsta-

tacja ta nie pozostaje przy tym w sprzeczności z dyspozycją art. 15 pkt 1 ustawy o

rencie socjalnej, który w sprawach nieuregulowanych w tym akcie prawnym nakazuje

jedynie stosować odpowiednio (a nie wprost) przepisy ustawy emerytalnej, co ozna-

cza, iż część z nich będzie stosowana wprost, inne z modyfikacją, zaś niektórych nie

będzie się stosowało w ogóle.

W ocenie Sądu Apelacyjnego, równie uprawnione jest jednak także stanowi-

sko odmienne, zgodnie z którym brak nowelizacji przepisu art. 15 ustawy o rencie

socjalnej w kierunku wyeliminowania z treści tego przepisu odesłania do art. 118 ust.

1a ustawy emerytalnej rodzi po stronie sądu obowiązek zamieszczenia w sentencji

orzeczenia rozstrzygnięcia co do odpowiedzialności organu rentowego. Skoro

ustawą nowelizującą z 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 40, poz. 229), która obowiązuje od 31 marca 2010

r. - a zatem już po wejściu w życie ustawy zmieniającej z dnia 23 stycznia 2009 r. -

nie wyeliminowano z treści art. 15 pkt 1 ustawy o rencie socjalnej przepisu nakłada-

jącego na sąd powinność orzeczenia o odpowiedzialności organu rentowego, zdaje

się, iż wolą ustawodawcy było „przeniesienie” powyższego obowiązku również w

przypadku orzekania o prawie do renty socjalnej. „Odpowiednie” stosowanie art. 118

ust. 1a należałoby rozumieć przy tym jako obowiązek orzekania o każdej odpowie-

dzialności organu rentowego, a nie tylko takiej, która skorelowana jest z możliwością

dochodzenia przez ubezpieczonych odsetek. Otwierałoby to tym podmiotom możli-

wość dochodzenia w trybie procesu cywilnego odszkodowania od organu rentowego

za szkodę, którą ponieśli na skutek przyznania prawa do świadczenia z opóźnieniem.

Sąd Apelacyjny zwrócił przy tym uwagę na fakt, że prawo do renty socjalnej

powstaje z dniem spełnienia warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Organ

rentowy, odmawiając wnioskodawczyni wypłaty renty socjalnej, pozbawił ją tym sa-

6

mym świadczenia, które jej się słusznie należało i którego ubezpieczona nie otrzyma

aż do zakończenia odwoławczego postępowania sądowego. W ocenie Sądu Apela-

cyjnego, ewentualna szkoda, jaką na skutek wadliwego działania organu rentowego

poniesie ubezpieczona, może być przez nią dochodzona w postępowaniu cywilnym,

przy czym podstawę roszczenia wnioskodawczyni stanowić będzie art. 417 § 1 k.c.,

w myśl którego za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub za-

niechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Pań-

stwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę

władzę z mocy prawa. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, wadliwe działanie organu ren-

towego przejawiające się w odmowie prawa do świadczenia, pomimo spełnienia

przez ubezpieczoną warunków do tego świadczenia, może być zakwalifikowane jako

niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Możliwe to będzie jednak tylko

wówczas, gdy Sąd rozpoznający odwołanie wnioskodawczyni od decyzji organu

rentowego, na zasadzie art. 118 ust. 1a w związku z art. 15 pkt 1 ustawy o rencie

socjalnej, orzeknie o odpowiedzialności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za nie-

ustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji. Skoro bowiem postę-

powanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest postępowa-

niem kontrolnym względem postępowania administracyjnego przed organem rento-

wym, stwierdzenie bezprawności działania tego organu jest powinnością sądu rozpo-

znającego odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Dodatkowo Sąd Apelacyjny postawił pytanie, czy o odpowiedzialności organu

rentowego władny jest rozstrzygać jedynie Sąd pierwszej instancji, czy również

orzekający reformatoryjnie Sąd drugiej instancji. Wskazał jednak, że w tym ostatnim

wypadku organ rentowy zostałby pozbawiony możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia

o jego odpowiedzialności za nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do

wydania decyzji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Wątpliwości w przedstawionym zagadnieniu prawnym uzasadnione zostały

argumentacją odwołującą się do racji natury historycznej i celowościowej. Dokonując

wykładni historycznej, Sąd Apelacyjny zasugerował, że odesłanie do art. 118 ust. 1 -

5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ujęte w art.

15 pkt 1 ustawy o rencie socjalnej, nie mogło objąć ust. 1a (dodanego z dniem 1

7

lipca 2004 r.), skoro ten pojawił się po wejściu w życie ustawy o rencie socjalnej.

Wątpliwość sprowadza się więc do tego, że jeśli przepis ten nie obowiązywał w dniu

wejścia w życie ustawy o rencie socjalnej, nie wiadomo, czy objęty jest odesłaniem.

Zaaprobowanie tak ujmowanych argumentów historycznych oznaczałoby, że w każ-

dym przypadku, w którym ustawodawca odsyła do określonej regulacji, należy brać

pod uwagę jej stan na dzień, w którym wchodzi w życie norma odsyłająca. W takiej

zaś sytuacji wszelkie późniejsze zmiany, tak liczba jednostek redakcyjnych, ich nu-

meracji, jak wreszcie merytorycznej treści przepisów, nie mogłyby być uwzględniane i

stosowane w zakresie odesłania. Właściwsze jest przyjęcie, że ustawodawca, odsy-

łając do innej grupy przepisów, pragnie regulować określoną grupę stosunków praw-

nych tak samo, jak to następuje w przepisach, do których decyduje się odsyłać. Musi

zatem godzić się z tym, że normy w odesłaniu podlegają zmianom. W piśmiennictwie

dotyczącym problematyki przepisów odsyłających (S. Wronkowska, M. Zieliński,

Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, str. 177 oraz M. Hau-

ser, Przepisy odsyłające. Zagadnienia ogólne, Przegląd Legislacyjny 2003 nr 4, s. 81

- 82) wskazuje się, że odesłanie może mieć charakter statyczny lub dynamiczny. W

ujęciu dynamicznym odesłanie uwzględnia wszelkie zmiany, jakich dokonano w

przepisie odesłanym, ujęcie statyczne obejmuje jedynie jego pierwotne znaczenie.

Rozważania te, podnoszone na kanwie zasad techniki prawodawczej (§ 156 i nast.

załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w

sprawie zasad techniki prawodawczej, Dz.U. Nr 100, poz. 908), powołują się na do-

mniemanie dynamicznego charakteru odesłania. Zgodnie z § 159 rozporządzenia z

20 czerwca 2002 r. odesłanie ma charakter dynamiczny. Odesłanie statyczne (§ 160)

wymaga doprecyzowania przez wskazanie, że określone regulacje stosuje się w

brzmieniu z określonej daty, ustalonym określonym aktem normatywnym. Tego ro-

dzaju statycznego odesłania nie zawarto w art. 15 pkt 1 ustawy o rencie socjalnej, co

pozwala twierdzić, że obejmuje ono zaktualizowaną treść przepisów ustawy o eme-

ryturach i rentach z Fundusz Ubezpieczeń Społecznych.

Podkreślenia też wymaga to, że w omawianym przypadku mamy do czynienia

ze stosowaniem przepisów „z odesłania” nie wprost, ale odpowiednio. W takiej zaś

sytuacji, jeśli dokonane zmiany legislacyjne sięgają tak daleko, że stosowanie prze-

pisów „z odesłania” zaczyna budzić zasadnicze wątpliwości, których do tej pory nie

było, to właśnie odpowiednie ich zastosowanie może polegać także na niezastoso-

waniu regulacji w wersji znowelizowanej w takiej części, w której nie ma ona „odpo-

8

wiedniego zastosowania”. W takim przypadku to nie tyle względy historyczne, ale

celowościowe bądź systemowe przemawiają za przyjęciem stanowiska, że „odpo-

wiednie zastosowanie” oznacza pominięcie określonej treści normatywnej.

Korzystając z metody systemowej i rozważając stosunek ust. 1a do pozosta-

łych jednostek redakcyjnych art. 118 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu

Ubezpieczeń Społecznych, nie sposób nie dostrzec, że uszczegóławia on jedynie

ust. 1 tego przepisu. Artykuł 118 ust. 1 (in principio) stanowi, że organ rentowy wy-

daje decyzję w sprawie prawa do świadczenia lub ustalenia jego wysokości po raz

pierwszy w ciągu 30 dni od wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania

tej decyzji. Ustęp 1a doprecyzowuje jedynie, że w razie ustalenia określonej okolicz-

ności dopiero w orzeczeniu organu odwoławczego, to dzień wpływu prawomocnego

orzeczenia organu odwoławczego uważa się za początek biegu terminu do wydania

decyzji. Na tak korzystne traktowanie zasługuje jednak organ jedynie wówczas, gdy

nie ponosi odpowiedzialności za ustalenie tej okoliczności dopiero w postępowaniu

odwoławczym. Takie obecne brzmienie uzyskał art. 118 ust. 1a ustawy emerytalnej

wskutek nowelizacji w wykonaniu orzeczenia interpretacyjnego Trybunału Konstytu-

cyjnego z dnia 11 września 2007 r., P 11/07. Jak widać, systemowo ust. 1a pozostaje

związany z ust. 1 artykułu 118 ustawy emerytalnej. Przemawia to za przyjęciem, że

odesłanie z art. 15 pkt 1 ustawy o rencie socjalnej obejmuje także tę jednostkę re-

dakcyjną.

Natomiast z punktu widzenia celowościowego należy dostrzec powody, dla

których zastosowanie do renty socjalnej miałby znaleźć art. 118 ustawy emerytalnej z

pominięciem ust. 1a tego przepisu. Jedynym argumentem przemawiającym przeciw-

ko jego stosowaniu byłoby twierdzenie, które zaprezentował także Sąd Apelacyjny,

że organ rentowy nie ponosi odpowiedzialności na podstawie art. 85 ustawy syste-

mowej (albo innej odpowiedzialności). W takim wypadku rzeczywiście nie byłoby po-

wodu dla zamieszczania w wyroku klauzuli stwierdzającej odpowiedzialność organu

rentowego. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy systemowej, jeżeli Zakład Ubezpieczeń

Społecznych - w terminach przewidzianych w przepisach określających zasady przy-

znawania i wypłacania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych lub świad-

czeń zleconych do wypłaty na mocy odrębnych przepisów albo umów międzynaro-

dowych - nie ustalił prawa do świadczenia lub nie wypłacił tego świadczenia, jest

obowiązany do wypłaty odsetek od tego świadczenia w wysokości odsetek ustawo-

wych określonych przepisami prawa cywilnego. Nie dotyczy to przypadku, gdy opóź-

9

nienie w przyznaniu lub wypłaceniu świadczenia jest następstwem okoliczności, za

które Zakład nie ponosi odpowiedzialności. Za stanowiskiem, że nie dotyczy on wy-

łącznie świadczeń z ubezpieczeń społecznych: emerytalnego, rentowych, w razie

choroby i macierzyństwa, z tytułu wypadku przy pracy (art. 1 ustawy systemowej), ale

obejmują także inne świadczenia realizowane przez organ rentowy, przemawiają

następujące argumenty.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych realizuje zadanie własne, należące z mocy

ustawy systemowej do zakresu jego działania (art. 68, 69 ustawy systemowej) oraz

inne zadania powierzone na podstawie innych ustaw (art. 71 ust. 1). Zakład może

wykonywać inne zlecone zadania z dziedziny ubezpieczeń lub zabezpieczenia spo-

łecznego (art. 71 ust. 2). Zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, Zakład wykonuje od-

płatnie, na zasadach określonych w przepisach lub w umowach albo w porozumie-

niach zawartych z jednostką zlecającą (art. 71 ust. 3). Powierzone zadania - w za-

kresie świadczeń spoza zakresu ubezpieczeń społecznych - mogą sprowadzać się

do przyznawania prawa do świadczenia i jego wypłaty, jak to ma miejsce np. w art.

162 ust. 2, art. 170 ust. 3, art. 206 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o po-

wszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z

2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) oraz właśnie w art. 12 ust. 1 ustawy o rencie so-

cjalnej (decyzję w sprawie przyznania renty socjalnej wydaje i świadczenie to wypła-

ca jednostka organizacyjna Zakładu właściwa ze względu na miejsce zamieszkania

lub pobytu osoby ubiegającej się o rentę socjalną). Na podstawie tego przepisu po-

wierzono Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych także wypłatę rent socjalnych. W

normatywnym ujęciu w zakresie „zadań powierzonych” mieści się także zobowiąza-

nie Zakładu do wypłaty określonych świadczeń finansowanych z innego źródła niż

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (zlecenie ich wypłaty). Przepis art. 85 ust. 1

ustawy systemowej stanowi o zwłoce w przyznaniu świadczenia, nie definiując go

jako świadczenia z ubezpieczenia społecznego, tak jak to na miejsce w przypadku

art. 84 (osoba, która pobrała nienależne świadczenie z ubezpieczeń społecznych,

jest obowiązana do jego zwrotu). Zwrócić też należy uwagę, że pośrednio, poprzez

odwołanie się do terminów „przewidzianych w przepisach określających zasady

przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych lub

świadczeń zleconych do wypłaty na mocy odrębnych przepisów albo umów między-

narodowych”, ustawodawca wyraźnie wskazał, że zakres przedmiotowy tej normy

wykracza poza świadczenia z ubezpieczenia społecznego i odnosi się też do świad-

10

czeń innych - zleconych do wypłaty. Ich wypłatę „zlecają” - w ramach zadań powie-

rzonych - odrębne przepisy (ustawy), w tym przepisy ustawy o rencie socjalnej.

Wydane na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy systemowej rozporządzenie Mini-

stra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lutego 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad

wypłacania odsetek za opóźnienie w ustaleniu lub wypłacie świadczeń z ubezpie-

czeń społecznych (Dz.U. Nr 12, poz. 104) wyraźnie stanowi, że akt ten określa

szczegółowe zasady wypłacania odsetek za opóźnienie w ustaleniu prawa do świad-

czeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych lub w wypłaceniu świadczeń, do któ-

rych przyznawania i wypłacania są zobowiązani Zakład Ubezpieczeń Społecznych

oraz płatnicy składek (§ 1 ust. 1) oraz że określone w rozporządzeniu zasady wypła-

cania odsetek za opóźnienie w wypłaceniu świadczeń z ubezpieczeń społecznych

stosuje się również do obliczania i wypłacania odsetek za opóźnienie w wypłaceniu

przez Zakład świadczeń zleconych mu do wypłaty na mocy odrębnych przepisów lub

umów międzynarodowych (§ 1 ust. 2), co również potwierdza przedstawiony kierunek

wykładni. Poza tym podkreślenia wymaga, że zakreślenie w art. 85 ust. 1 ustawy

systemowej przedmiotowych granic odpowiedzialności za zwłokę i objęcie nią także

decyzji w przedmiocie renty socjalnej, nie wymaga dodatkowego potwierdzenia w

ustawie o rencie socjalnej - poprzez zwrotne odesłanie do tego przepisu ustawy

systemowej. Podwójna regulacja tej samej kwestii jest zbędna. Nie jest zatem trafny

argument Sądu Apelacyjnego, że przeciwko odpowiedzialności na zasadzie art. 85

ustawy systemowej ma przemawiać brak odesłania do tego przepisu w ustawie o

rencie socjalnej.

Z przedstawionych wyżej względów nie ma potrzeby poszukiwania ratio legis

dla odpowiedniego stosowania art. 118 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z

Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w odniesieniu do rent socjalnych w przepisach

Kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Pań-

stwa za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy

publicznej (art. 417 § 1 k.c.), do czego nawiązał Sąd Apelacyjny w swojej argumen-

tacji.

Z pewnością nie pozostaje w związku ze sprawą ostatnia z przytoczonych w

uzasadnieniu Sądu Apelacyjnego wątpliwości, a mianowicie pytanie, czy orzeczenie

o odpowiedzialności organu rentowego może zostać ujęte w orzeczeniu drugoinstan-

cyjnym, jeśli orzeka on reformatoryjnie. W okolicznościach sprawy to wyrok Sądu

Okręgowego w Toruniu z dnia 28 października 2010 r. zawierał stwierdzenie o odpo-

11

wiedzialności organu rentowego w rozumieniu art. 118 ust. 1a ustawy o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie ma zatem powodu dla rozstrzy-

gania tej wątpliwości w trybie art. 390 § 1 k.p.c. w niniejszym postępowaniu. Jedynie

wskazać można, że orzeczenie organu odwoławczego - sądu pierwszej instancji od-

dalające odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia stanowi impli-

cite rozstrzygnięcie o braku podstawy materialnoprawnej z 118 ust. 1a ustawy o

emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podobnie rzecz się

ma w sprawie cywilnej, kiedy sąd pierwszej instancji, oddala powództwo o zapłatę,

tym samym przesądzając kwestię braku prawa do odsetek na podstawie art. 481 § 1

k.c., zaś sąd drugiej instancji, orzekając reformatoryjnie, zasądza określoną kwotę z

odsetkami, rozstrzygając przy tej okazji kwestie związane chociażby z datą wymagal-

ności roszczenia, które nie były poddane ocenie faktycznej i prawnej przez sąd

pierwszej instancji. Przepis art. 118 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z Fundu-

szu Ubezpieczeń Społecznych jest przepisem postępowania - szczególnym w sto-

sunku do art. 321 § 1 k.p.c. - nakazującym obejmować wyrokiem także i to, co nie

było przedmiotem odwołania od decyzji. Sprawa o świadczenie, w której sąd obowią-

zany jest rozstrzygnąć o odpowiedzialności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za

nieustalenie ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania decyzji, jest więc od sa-

mego początku (od wniesienia odwołania do sądu) również sprawą o ustalenie tej

odpowiedzialności. Jeśli konieczność ustaleń faktycznych w tej kwestii powstaje do-

piero na etapie postępowania drugoinstancyjnego, nie oznacza to, że doszło do zła-

mania zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego (art. 176 ust. 1 Konstytucji

RP). Apelacja - jak podkreśla się w doktrynie - stanowi podstawowy środek odwoław-

czy, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy w tych samych granicach, w

jakich upoważniony był ją rozpatrzyć sąd pierwszej instancji. Postępowanie apelacyj-

ne ma naprawić błędy stron oraz błędy sądu pierwszej instancji i w tym znaczeniu

jest przedłużeniem postępowania pierwszoinstancyjnego, ale można w nim również

zbadać ponownie całokształt sprawy, ponad to co zostało ustalone przed sądem niż-

szej instancji. Sąd apelacyjny rozpoznaje więc sprawę merytorycznie (art. 382 k.p.c.)

i taki charakter mają jego orzeczenia. W judykaturze wyraźnie akcentuje się, że sąd

drugiej instancji, prowadząc postępowanie wywołane wniesieniem apelacji, rozpo-

znaje sprawę, nie apelację. Postępowanie apelacyjne stanowi bowiem - mimo kon-

trolnego charakteru - kontynuację merytorycznego rozpoznania sprawy, a sąd od-

woławczy jest przede wszystkim instancją merytoryczną, która rozpoznaje sprawę

12

samodzielnie, bez związania zarzutami apelacyjnymi, z ograniczeniem wynikającym

tylko z granic zaskarżenia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 kwietnia 2000 r.,

III CKN 812/98, OSNC 2000 nr 10, poz. 193, oraz postanowienie Sądu Najwyższego

z dnia 4 października 2002 r., III CZP 62/02, OSNC 2004 nr 1, poz. 7). Zwrócić też

należy uwagę, że zgodnie z art. 386 § 4 k.p.c., sąd drugiej instancji może uchylić za-

skarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko w razie nieroz-

poznania przez sąd pierwszej instancji istoty sprawy albo gdy wydanie wyroku wy-

maga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Podkreślenia wyma-

ga, że w razie zaistnienia przesłanek uchylenia wyroku wymienionych w tym przepi-

sie (nierozpoznania przez sąd pierwszej instancji istoty sprawy albo konieczności

przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości) sąd drugiej instancji może

albo uchylić zaskarżony wyrok („może uchylić”, czyli nie ma takiego obowiązku), albo

przeprowadzić we własnym zakresie konieczne dowody i rozpoznać istotę sprawy.

Decyzja co do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji albo co do przeprowadze-

nia uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie i rozpoznania

istoty sprawy należy do sądu drugiej instancji.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści wynikającej

z jej sentencji.

========================================