III SK 16/09

Wyrok z dnia 7 lipca 2011 r.

III SK 16/09

Wyrażenie w formie postanowienia stanowiska Prezesa Urzędu Ochrony

Konkurencji i Konsumentów w sprawie prowadzonej przez Prezesa Urzędu Ko-

munikacji Elektronicznej, stanowi niepodlegający osobnemu zaskarżeniu

składnik podstawy decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Przewodniczący SN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski

(sprawozdawca), Maciej Pacuda.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy z

powództwa Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o.o. w W. przeciwko Prezesowi

Urzędu Komunikacji Elektronicznej z udziałem zainteresowanego Prezesa Urzędu

Ochrony Konkurencji i Konsumentów o nałożenie obowiązków regulacyjnych, na

skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego w War-

szawie z dnia 17 października 2008 r. […]

1) o d d a l i ł skargę kasacyjną,

2) zasądził od Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa

Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 270 zł (dwieście siedemdziesiąt) tytułem

zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako Prezes Urzędu) decyzją

z dnia 17 lipca 2006 r. ustalił, że na rynku świadczenia usługi zakończania połączeń

głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z

o.o. (dalej jako powódka), zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończe-

nie połączenia, nie występuje skuteczna konkurencja; wyznaczył powódkę jako

przedsiębiorcę zajmującego znaczącą pozycję na rynku świadczenia usługi zakań-

czania połączeń głosowych w sieci telefonicznej powódki, zgodnym z obszarem sieci,

w której następuje zakończenie połączenia oraz nałożył na powódkę określone obo-

2

wiązki regulacyjne w celu świadczenia przedsiębiorcom telekomunikacyjnym usługi

zakończania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej powódki.

Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu przez Prezesa Urzędu postępowania

konsultacyjnego z udziałem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,

który postanowieniem z dnia 4 lipca 2006 r. (dalej jako postanowienie Prezesa

UOKiK) potwierdził stanowisko Prezesa Urzędu zawarte w przesłanym do konsultacji

projekcie decyzji.

Powódka wniosła odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu. W odwołaniu zaskar-

żyła również postanowienie Prezesa UOKiK zarzucając naruszenie art. 24 ust. 1 i art.

25 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez stwierdzenie, że na rynku świadcze-

nia usługi zakańczania połączeń głosowych, zgodnym z obszarem ruchomej publicz-

nej sieci telefonicznej powódki, nie występuje skuteczna konkurencja; że powódka

posiada znaczącą pozycję rynkową na tak wyznaczonym rynku właściwym oraz że

zasadne jest nałożenie na powódkę obowiązków regulacyjnych przewidzianych w art.

34, 36, 37 i 40 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyro-

kiem z dnia 10 lipca 2007 r. […] oddalił odwołanie powódki. W zakresie dotyczącym

zarzutu naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. oraz art. 58 Aktu

dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Re-

publiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej,

Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej

oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (załącznik

do Dziennika Ustaw z 2004 r. Nr 90, poz. 864; Dz.U. UE z 2003 r. L. 236, s. 33, dalej

jako Akt akcesyjny) w związku z art. 6 TUE i art. 254 TWE, a także art. 23 ust. 2

Prawa telekomunikacyjnego, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wydanych

przez Komisję Europejską na podstawie art. 15 ust. 2 dyrektywy 2002/21 Parlamentu

Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych

sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. UE z 2002 r. L 108,

s. 33; polskie wydanie specjalne Dz.U. UE-sp.13-29-349, dalej jako dyrektywa

2002/21) Wytycznych dotyczących analizy rynku i oceny znacznej pozycji rynkowej

(Dz.Urz. UE z 2002 r., C 165, s. 03, dalej jako Wytyczne Komisji), które nie zostały

opublikowane w języku polskim, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że brak publikacji w

języku polskim Wytycznych Komisji zastosowanych w postępowaniu przez Prezesa

Urzędu nie narusza gwarancji pewności prawa, będącej składnikiem zasady państwa

3

prawnego. Powyższe nie jest niezgodne z art. 58 Aktu akcesyjnego, ponieważ Wy-

tyczne Komisji winny zostać opublikowane w polskim wydaniu Dziennika Urzędowe-

go tylko wtedy, gdyby były przyjęte przed przystąpieniem oraz - jednocześnie - spo-

rządzone w języku polskim. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z

art. 23 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu wszczyna postępowanie w

sprawie ustalenia czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Przepis

ten nie stanowi o konieczności uprzedniej publikacji Wytycznych Komisji w języku

polskim. Wytyczne Komisji zostały, zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 Prawa telekomuni-

kacyjnego, jedynie uwzględnione w postępowaniu dotyczącym analizy rynków wła-

ściwych, nie stanowią natomiast podstawy rozstrzygnięcia o obowiązkach strony.

Sąd Okręgowy odrzucił odwołanie powódki w stosunku do postanowienia Pre-

zesa UOKiK uznając, że organ ten nie jest zainteresowanym w rozumieniu art. 47961

§ 2 k.p.c.

Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Okręgowego apelacją, podnosząc w niej

między innymi zarzut naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., a

także art. 58 Aktu akcesyjnego w związku z art. 6 TUE i art. 254 TWE. W zakresie

dotyczącym odrzucenia odwołania w stosunku do Prezesa UOKiK powódka zarzuciła

naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 199 ust. 1 pkt 1-3, art. 479(61) §

1 i 2 k.p.c., art. 142 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1, 2 i 4 Prawa telekomunikacyj-

nego.

Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2008 r. […]

oddalił apelację powódki. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 58 Aktu

akcesyjnego Sąd Apelacyjny stwierdził, że brak publikacji w języku polskim Wytycz-

nych Komisji nie narusza gwarancji pewności prawa oraz nie uniemożliwia kontroli

prawidłowości ich stosowania przez pozwanego, ponieważ z treści zaskarżonej de-

cyzji i jej uzasadnienia wynika jednoznacznie, że przedmiotowe wytyczne jedynie

pomocniczo znalazły zastosowanie w kwestii zdefiniowania rynku właściwego i jego

analizy pod kątem występowania podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej. Ponadto

Prezes Urzędu udostępnił w postępowaniu przedmiotowe Wytyczne Komisji w języku

polskim, a powódka nie zakwestionowała prawidłowości ich tłumaczenia . W zakresie

dotyczącym odrzucenia odwołania w stosunku do Prezesa UOKiK Sąd Apelacyjny

potwierdził stanowisko Sądu Okręgowego, zgodnie z którym Prezes Urzędu nie jest

zainteresowanym w niniejszej sprawie. Uznał, że odwołanie zostało prawidłowo od-

rzucone ponieważ z obowiązujących przepisów wynika jednoznacznie, że postano-

4

wienie Prezesa UOKiK wydawane w toku postępowania prowadzonego przez Pre-

zesa Urzędu jako element procesu decyzyjnego tego ostatniego organu jest nieza-

skarżalne (art. 206 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego). Zdaniem Sądu Apelacyjnego

postanowienie to podlega kontroli w ramach formalnej i merytorycznej oceny zaskar-

żonej decyzji Prezesa Urzędu.

Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości. W

ramach podstawy skargi dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono

naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, art. 199 § 1 pkt 1, art. 47961

§ 1 i 2

k.p.c., art. 145 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art.

206 ust. 2 i 4 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez uznanie, że zaskarżenie w od-

wołaniu od decyzji Prezesa Urzędu postanowienia Prezesa UOKiK stanowi nieprze-

widziany prawem środek zaskarżenia, który należało odrzucić jako niedopuszczalny,

a także poprzez uznanie, że Prezes UOKiK nie spełnia warunków, które pozwalałyby

go uznać za zainteresowanego w sprawie. W zakresie dotyczącym przepisów prawa

materialnego powódka zarzuciła naruszenie art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz

art. 6 k.p.a. oraz art. 58 Aktu akcesyjnego w związku z art. 6 TUE, art. 354 TWE, art.

4 i 5 rozporządzenia nr 1 w sprawie określenia systemu językowego EWG (Dz.Urz.

UE wyd. spec. Rozdz. 01, t. 1, s. 3 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy 2002/21,

poprzez przyjęcie, że brak publikacji Wytycznych Komisji w języku polskim nie powo-

duje naruszenia gwarancji praworządności i pewności prawa oraz nie uniemożliwia

kontroli prawidłowości ich stosowania.

Powódka wniosła o skierowanie przez Sąd Najwyższy na podstawie art. 234

TWE pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości: „Czy art. 58 Aktu akce-

syjnego umożliwia powoływanie się wobec jednostek w państwie członkowskim na

postanowienia wytycznych Komisji Europejskiej, które to wytyczne, zgodnie z art. 16

ust. 1 dyrektywy ramowej 2002/21/WE krajowy organ regulacyjny powinien mieć

przede wszystkim na uwadze przeprowadzając analizę odnośnych rynków, w przy-

padku, gdy wytyczne te nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Eu-

ropejskiej w języku tego państwa, w sytuacji, gdy język ten jest językiem urzędowym

Unii Europejskiej?”.

Postanowieniem z dnia 3 września 2009 r., III SK 16/09 Sąd Najwyższy skiero-

wał do Trybunału Sprawiedliwości wniosek o wydanie orzeczenia prejudycjalnego.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie C-410/09 Polska Telefonia Cyfrowa Sp.

z o.o. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że art. 58 Aktu akcesyjnego powinien być

5

interpretowany w taki sposób, że przepis ten nie sprzeciwia się temu, by krajowy or-

gan regulacyjny mógł powołać się na Wytyczne Komisji pomimo tego, że nie zostały

one opublikowane w języku państwa członkowskiego, w którym toczy się postępo-

wanie w toku którego stosowane są przedmiotowe wytyczne, nawet jeżeli jest to ję-

zyk urzędowy Unii Europejskiej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna powódki nie ma uzasadnionych podstaw. Nieuzasadniony

jest zarzut naruszenia art. 2, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. oraz art.

58 Aktu akcesyjnego w związku z art. 6 TUE, art. 354 TWE, art. 4 i 5 rozporządzenia

nr 1 w sprawie określenia systemu językowego EWG oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy

2002/21. Zgodnie z powołanym powyżej wyrokiem TS w sprawie C-410/09 Polska

Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o., Wytyczne Komisji nie mają wiążącego charakteru w

tym znaczeniu, że ich postanowienia nie nakładają na jednostki obowiązków ani nie

przyznają im praw. W świetle dokonanej w powyższym orzeczeniu wykładni art. 58

Aktu akcesyjnego, którą Sąd Najwyższy jest związany, możliwe jest zatem powoły-

wanie się na przedmiotowe Wytyczne Komisji przez Prezesa Urzędu oraz sądy orze-

kające w sprawach z odwołania od jego decyzji mimo braku polskiej wersji językowej

tego dokumentu. Oznacza to, że wyrok Sądu Apelacyjnego nie narusza powołanych

w skardze kasacyjnej przepisów prawa unijnego.

Sąd Najwyższy nie dopatrzył się również podstaw do uznania za uzasadniony

zarzutu naruszenia art. 2 oraz 88 ust. 1 Konstytucji RP, tym bardziej że skarga kasa-

cyjna powódki nie zawiera w zakresie naruszenia tych przepisów odpowiedniego

wywodu. Przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP odnosi się jednoznacznie do obo-

wiązku publikacji aktów prawa polskiego (ustaw, rozporządzeń, aktów prawa miej-

scowego). Nie wpływa zatem na możliwość stosowania przez sądy przepisów prawa

unijnego, opublikowanych zgodnie z wymogami publikacyjnymi obowiązującymi w

odniesieniu do aktów prawnych prawa Unii Europejskiej. Z perspektywy funkcjono-

wania unijnego systemu prawnego niedopuszczalne jest aby o tym, kiedy i po speł-

nieniu jakich warunków akty prawa unijnego mogą być stosowane lub wywoływać

skutki prawne na terytorium Państwa Członkowskiego rozstrzygano poza systemem

Unii Europejskiej. Nie sposób także dopatrzyć się naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Sąd Apelacyjny w swej ocenie prawidłowo uwzględnił okoliczności dotyczące zapew-

6

nienia stronie niezbędnej ochrony ze względu na ustalenie braku istotnego znaczenia

Wytycznych dla rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, jak i zachowanie

przez stronę możliwości ustosunkowania się w tym przedmiocie ze względu na włą-

czenie do materiałów sprawy tłumaczenia Wytycznych na język polski.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia przepisów wymienionych w pro-

cesowej podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut ten opiera się na założeniu, zgodnie z

którym odrzucenie przez Sąd Okręgowy w niniejszej sprawie odwołania powódki w

zakresie dotyczącym postanowienia Prezesa UOKiK, wydanego w ramach postępo-

wania prowadzonego przez Prezesa Urzędu na podstawie art. 25 ust. 2 Prawa tele-

komunikacyjnego, narusza konstytucyjne prawo powódki do sądu. Rekonstrukcja

tego założenia w oparciu o treść procesowej podstawy skargi kasacyjnej oraz jej

uzasadnienia, umożliwia Sądowi Najwyższemu rozpoznanie postawionego zarzutu

pomimo zauważonej wadliwości konstrukcyjnej tej podstawy skargi. Należy zauwa-

żyć, że skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądu drugiej instancji, co oznacza,

że zarzuty dotyczące postępowania przed sądem pierwszej instancji są dopuszczal-

ne tylko w razie powiązania ich z zarzutem obrazy przepisu prawa procesowego sto-

sowanego przez sąd w postępowaniu apelacyjnym (postanowienie Sądu Najwyższe-

go z dnia 21 stycznia 2010 r., II UK 165/09; wyroki Sądu Najwyższego: z 28 marca

2008 r., II UK 179/07; z dnia 14 grudnia 2001 r. V CKN 556/00, niepublikowany; z

dnia 20 lutego 1997 r. III CKN 3/97, niepublikowany). W podstawie procesowej skargi

kasacyjnej powódki brak zaś przepisów postępowania, które znajdują zastosowanie

w postępowaniu apelacyjnym. Ponieważ powódka upatruje naruszenia art. 45 ust. 1

oraz art. 78 Konstytucji RP w oddaleniu przez Sąd Apelacyjny jej apelacji w zakresie

dotyczącym odrzucenia przez Sąd Okręgowy odwołania w stosunku do Prezesa

UOKiK, to - trzeba uznać - że zarzuty skargi kasacyjnej wymierzone są w postano-

wienie Sądu Apelacyjnego oddalające zażalenie powódki w przedmiocie odrzucenia

odwołania. W związku z tym należy stwierdzić, że przepisy Prawa telekomunikacyj-

nego przewidują, że zaskarżane odwołaniem do Sądu Okręgowego są tylko roz-

strzygnięcia podejmowane przez Prezesa Urzędu. Ponadto, przepis art. 206 ust. 4

Prawa telekomunikacyjnego wyraźnie wyłącza możliwość wniesienia zażalenia na

takie postanowienie Prezesa UOKiK, o jakie chodzi w niniejszej sprawie. Jednakże

niedopuszczalność osobnego zaskarżenia tego postanowienia nie oznacza wyłącze-

nia jego kontroli sądowej.

7

Zasadniczą kwestią, jaka wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, pozo-

staje to, czy niemożność zaskarżenia postanowienia Prezesa UOKiK w drodze sa-

moistnego zażalenia do Sądu Okręgowego albo w ramach odwołania od decyzji Pre-

zesa Urzędu narusza art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji RP. W tym zakresie Sąd

Najwyższy podziela stanowisko Sądu Apelacyjnego, zgodnie z którym niemożność

zaskarżenia postanowienia Prezesa UOKiK nie oznacza, że strona zostaje pozba-

wiona prawa do sądu. Przedmiotowe postanowienie wydawane jest w ramach postę-

powania prowadzonego przez Prezesa Urzędu. Ma doprowadzić do wydania przez

tego ostatniego decyzji „w porozumieniu” z Prezesem UOKiK. Stanowiąc procedural-

ny warunek wydania decyzji przez regulatora rynku telekomunikacyjnego, w pewien

sposób oddziaływuje na wynik postępowania przed tym regulatorem. Jednak to nie

przedmiotowe postanowienie rozstrzyga o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy

telekomunikacyjnego. Następuje to w decyzji Prezesa Urzędu, którą strona może

kwestionować na drodze sądowej. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu

powoduje, że na etapie postępowania sądowego powstaje możliwość oceny posta-

nowienia Prezesa UOKiK oraz czy przedmiotowa decyzja została rzeczywiście wy-

dana w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Jeżeli sąd rozpoznający odwołanie ustali,

że zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu została wydana z zachowaniem wymagane-

go porozumienia z Prezesem UOKiK, dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości i

zasadności decyzji Prezesa Urzędu. Ocena taka została w niniejszej sprawie doko-

nana przez Sąd Apelacyjny, który zweryfikował, czy zaskarżona decyzja Prezesa

Urzędu została wydana w porozumieniu z Prezesem UOKiK oraz czy przyjęte w niej

rozstrzygnięcie jest zbieżne co do meritum ze stanowiskiem organu ochrony konku-

rencji.

Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy uznając, że rozpatrywana

skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw orzekł jak w sentencji na podsta-

wie art. 39814

k.p.c.

========================================