III CZP 35/11

Uchwała z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP 35/11

Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)

Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz

Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Powiatu M. przeciwko Skarbowi

Państwa – Wojewodzie W.-M. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na

posiedzeniu jawnym w dniu 13 lipca 2011 r. zagadnienia prawnego

przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Olsztynie postanowieniem z dnia 22

marca 2011 r.:

„Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie dochodzenia przez powiat od

Skarbu Państwa zwrotu kwot stanowiących dochód powiatu na podstawie art. 23

ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn.

tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), niepotrąconych przez powiat, a

przekazanych Skarbowi Państwa?”

podjął uchwałę:

W sprawie, w której powiat dochodzi zwrotu od Skarbu Państwa kwot

stanowiących jego dochód na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21

sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r.

Nr 102, poz. 651 ze zm.), niepotrąconych i przekazanych Skarbowi Państwa,

droga sądowa jest niedopuszczalna.

Uzasadnienie

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powstało przy

rozpatrywaniu przez Sąd Okręgowy w Olsztynie sprawy w związku z apelacją

pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody W.-M. wniesioną od wyroku Sądu

Rejonowego w Olsztynie z dnia 11 października 2010 r., uwzględniającego

powództwo Powiatu M. o zapłatę kwoty 25 594,06 zł z odsetkami ustawowymi od

dnia 11 października 2010 r.

Powód dochodził tej kwoty tytułem „zwrotu niesłusznie zaniechanego

potrącenia” należnych Powiatowi 25% z pobranej opłaty za użytkowanie wieczyste

nieruchomości Skarbu Państwa. W uzasadnieniu pozwu wskazano, że żądanie

zapłaty tej kwoty znajduje oparcie w przepisach prawa.

W ocenie Sądu, dochodzona kwota przysługująca powodowi na podstawie art.

23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn.

tekst: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: "u.g.n."), stanowiąca część

wpływów osiąganych z tytułu wykonywania przekazanych pozwanemu zadań z

zakresu administracji rządowej jest świadczeniem nienależnym w rozumieniu art.

410 § 2 k.c. Przekazanie na rzecz Skarbu Państwa kwoty wyższej niż wynikająca z

art. 23 u.g.n. skutkuje koniecznością jej zwrotu, stosownie do przepisów o

bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 i nast. k.c.).

Pozwany Skarb Państwa wniósł apelację od tego wyroku, w której podniósł

m.in. zarzut nieważności postępowania – art. 379 pkt 1 k.p.c. – ze względu na

niedopuszczalność drogi sądowej.

Sąd Okręgowy powziął poważną wątpliwość co do dopuszczalności drogi

sądowej. Podkreślił, że ocena sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy od przedmiotu

procesu, przedstawionego pod osąd roszczenia i przytoczonego przez powoda

stanu faktycznego. Droga sądowa nie jest natomiast uwarunkowana wykazaniem

istnienia roszczenia oraz stosunku łączącego strony. Jeżeli roszczenie oparte jest

na zdarzeniach cywilnoprawnych, które mogą stanowić źródło stosunków

cywilnoprawnych, droga sądowa jest dopuszczalna. Jednocześnie Sąd Okręgowy,

odwołując się do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 14 września 2004 r., III

CK 566/03 (nie publ.), wskazał, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej jeżeli treść

łączących strony stosunków prawnych obejmująca ich wzajemne prawa i obowiązki

albo tworząca dany stan prawny zakłada potrzebę ochrony interesów

uczestniczących w nim podmiotów. Sprawa cywilna wymaga przy tym

pozostawania dwóch lub więcej osób w stosunku prawnym, regulowanym

przepisami kodeksu cywilnego i innymi ustawami, którego podmioty w wypadku

sporu występują jako równorzędni partnerzy. Jeżeli natomiast jeden z nich uzyskuje

pozycję podmiotu działającego z mocy swej władzy zwierzchniej, to stosunek taki

nie jest stosunkiem cywilnoprawnym. W związku z tym Sąd Okręgowy podniósł, że

udział powiatu w dochodach z tytułu opłat z użytkowania wieczystego wynika z

wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej i jest oparty na świadczeniu

przewidzianym w prawie publicznym. Te okoliczności, zdaniem Sądu Okręgowego,

przemawiałyby za uznaniem niedopuszczalności drogi sądowej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, ocena sprawy na

tle art. 1 k.p.c. zależy od przedmiotu procesu – przedstawionego pod osąd

roszczenia – i przytoczonego przez powoda stanu faktycznego. Te dwa elementy,

konkretyzując stosunek prawny między stronami, kształtują charakter sprawy i tym

samym nadają jej – lub odejmują – przymiot sprawy cywilnej. Obojętne natomiast z

punktu widzenia dopuszczalności drogi sądowej jest wykazanie istnienia roszczenia

(zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1992 r., III CZP 138/91, OSNCP

1992, nr 7-8, poz. 128 oraz postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 marca

1999 r., II CKN 340/98, OSNC 1999, nr 9, poz. 161, z dnia 9 marca 1999 r., II CKN

984/98, OSNC 1999, nr 10, poz. 180 oraz z dnia 11 sierpnia 1999 r., I CKN 414/99,

OSNC 2000, nr 1, poz. 20; zob. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10

lipca 2000 r., Sk 12/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 143). W judykaturze Sądu

Najwyższego ukształtowane jest także stanowisko, że sprawa ma charakter sprawy

cywilnej, jeśli treść stosunków prawnych łączących strony, będące równorzędnymi

podmiotami, obejmująca ich wzajemne prawa i obowiązki albo tworząca dany stan

prawny zakłada potrzebę ochrony interesów tych podmiotów. Jeśli natomiast jeden

z tych podmiotów ma pozycję działającego w ramach władzy zwierzchniej, to taki

stosunek nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (zob. uchwała składu siedmiu

sędziów Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003, nr

10, poz. 129, uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2001 r., III CZP

46/01, OSNC 2002, nr 7-8, poz. 85 i z dnia 22 października 2010 r., III CZP 74/10,

OSNC 2011, nr 5, poz. 55 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14

września 2004 r., III CSK 566/03, nie publ.). Działaniami lub zaniechaniami, których

skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej są nie tylko zdarzenia

cywilnoprawne regulowane w kodeksie cywilnym (np. czynności prawne lub czyny

niedozwolone), ale także akty administracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa

cywilnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 marca 2004 r., IV CK 113/03,

nie publ.). To, że spór pomiędzy stronami ma związek ze stosowaniem norm prawa

publicznego nie wyłącza możliwości zakwalifikowania go do kategorii sporów ze

stosunków cywilnych, zwłaszcza gdy powód – jak w tej sprawie – zgłosi żądanie z

powołaniem się na instytucję cywilnoprawną uregulowaną w przepisach tytułu V,

księgi trzeciej kodeksu cywilnego. Dopuszczalność takiej oceny uzależniona jest

jednak od powołania się przez powoda na zdarzenia, które w relacjach między

stronami wywołały skutki cywilne.

Zgodnie z art. 23 ust. 3 u.g.n., od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z

tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości

Skarbu Państwa, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania

wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste

oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25%

środków stanowiących dochód powiatu, na obszarze którego położone są te

nieruchomości. Starosta reprezentujący Skarb Państwa w sprawach

gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa wykonuje zadania z

zakresu administracji rządowej (art. 11 ug.n.). Środki stanowiące na podstawie art.

23 ust. 3 u.g.n. dochód powiatu są, według art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30

czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.),

środkami publicznymi, a według obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o

finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej: "u.f.p.") są środkami

publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze

publicznoprawnym (art. 60 pkt 8). To, że przychody powiatu stanowią w istocie

świadczenia, których źródłem są stosunki cywilnoprawne, nie zmienia ich

publicznoprawnego charakteru w ramach sektora finansów publicznych.

Przysługują one powiatowi od Skarbu Państwa, a nie od strony stosunku

cywilnoprawnego, która jest zobowiązana uiszczać opłaty na rzecz Skarbu

Państwa.

Do przekazywania należności przewidzianych w art. 23 ust. 3 u.g.n.,

określonego w ustawie jako „potrącenie“, nie mają zastosowania przepisy art. 498 i

nast. k.c. Jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24

listopada 2006 r., II OSK 1313/06 (nie publ.), w takiej sytuacji brak podstaw do

przyjęcia, aby podmioty w sektorze finansów w związku z przekazywaniem tych

należności były jednocześnie względem siebie dłużnikami i wierzycielami oraz że

każdy z nich mógłby potrącić swoją wierzytelność z wierzytelności drugiego. Artykuł

23 ust. 3 u.g.n. przyznaje staroście jedynie prawo do żądania przekazania 25%

środków uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu opłat tam wskazanych.

Kwestie związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich

dysponowaniem pozostają poza sferą stosunków cywilnoprawnych i są

rozstrzygane na podstawie przepisów prawa publicznego w ramach systemu

finansów publicznych. Stosunki prawne związane ze świadczeniami będącymi

niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznym pomiędzy

organami władzy publicznej, w tym organami administracji rządowej, a jednostką

samorządu terytorialnego, nie są stosunkami prawnymi o równorzędnym

charakterze. Do kompetencji organów administracyjnych wymienionych w art. 61

u.f.p. należą wszelkie sprawy dotyczące należności, o których mowa w art. 60 u.f.p.,

w tym także dotyczące niepodatkowych należności budżetowych o charakterze

publicznoprawnym. Z art. 3 u.f.p. wynika, że finanse publiczne obejmują procesy

związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. W tej

dziedzinie prawa występuje zawsze publiczny podmiot uprawniony do

jednostronnego określania sytuacji prawnej drugiego podmiotu stosunku

prawnofinansowego. Stosunki prawne zarówno w zakresie obowiązku

przekazywania do budżetu państwa należności określonych w art. 23 ust. 3 u.g.n.,

jak i w zakresie obowiązku ich zwrotu mają charakter publicznoprawny

(administracyjnoprawny). Obowiązek zwrotu świadczenia ma także źródło w

stosunku administracyjnym, o którym w pierwszej instancji rozstrzyga organ

wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

W poprzednim stanie prawnym kwestie rozstrzygania sporów dotyczących

należności, o których mowa w art. 23 ust. 3 u.g.n. były uregulowane w art. 189 ust.

1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz w § 8 ust. 2

rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów

finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych

jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i

przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacja tych zadań (Dz.U. Nr

135, poz. 955). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziło wątpliwości

istnienie drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej do dochodzenia przez

wojewodę od jednostki samorządu terytorialnego zwrotu kwot należnych „tytułem

nieprzekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu

państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej

dotyczących gospodarki nieruchomościami Skarbu. Spory te dotyczyły przede

wszystkim wysokości należnego jednostce samorządu terytorialnego potrącenia

(5% lub 25%) odsetek od kwot uzyskiwanych m.in. z tytułu użytkowania

wieczystego w stanie prawnym przed wejściem w życie ustawy z dnia 24 sierpnia

2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 173, poz.

1218), która wprowadziła wyraźną możliwość potrącenia także 25% wpływów z

tytułu odsetek za terminowe regulowanie należności), oraz kwestii możliwości

potrącenia przez jednostkę samorządu terytorialnego 25% kwoty stanowiącej

podatek VAT (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2007 r., I FPS 1/06, ONSAiWSA 2007, nr 2,

poz. 27, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2010 r., II

GSK 807/09, nie publ. i z dnia 23 września 2010 r., II GSK 812/09, nie publ. oraz

wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca

2009 r., V SA/Wa 51/09, nie publ. i z dnia 16 czerwca 2009 r., V SA/Wa 58/09, nie

publ.). Wykładnia systemowa przemawiała za przyjęciem analogicznego

rozwiązania (konieczności wydania decyzji administracyjnej) dla rozstrzygnięcia

wniosku o zwrot nienależnie przekazanych budżetowi 25% wpływów, o których

mowa w art. 23 ust. 3 u.g.n. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2001 r., FPS 1/01, ONSA 2002, nr 1, poz. 1).

Ustawa o finansach publicznych nie reguluje wprawdzie wprost trybu zwrotu

należności odprowadzonej na rachunek budżetu państwa stanowiącej dochód

jednostki samorządu terytorialnego, to jednak według jednoznacznego art. 67 tej

ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, a zatem także

dotyczących pobieranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów

związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej zleconych

odrębnymi ustawami i nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu

państwa, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy kodeksu postępowania

administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia

1997 r. – Ordynacja podatkowa (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).

W ten sposób został w dalszym ciągu przewidziany administracyjny tryb

postępowania do rozstrzygania spraw dotyczących niepodatkowych należności

budżetowych stanowiących dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

w tym także do rozstrzygania o zwrocie przekazanych nienależnie do budżetu

Skarbu Państwa kwot stanowiących na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. dochód

powiatu. Artykuł 67 u.f.p. wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. W związku z

treścią art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę

o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) ma on zastosowanie do

spraw wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r., a tylko do spraw wszczętych i

niezakończonych przed tym dniem decyzją ostateczną stosuje się przepisy

dotychczasowe. Oznacza to utrzymanie administracyjnej drogi do rozstrzygania

sporów dotyczących zwrotu przekazanych do budżetu państwa kwot stanowiących

na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n. dochód powiatu. Z mocy jednoznacznego

postanowienia art. 67 u.f.p. do tych spraw, wszczętych od dnia 1 stycznia 2010 r.,

mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w którym

uregulowane zostały także kwestie związane ze zwrotem nienależnie zapłaconego

podatku (art. 75 w związku z art. 73 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej), jak również

przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając charakter stosunku prawnego łączącego strony procesu, a

ponadto szczególną normę kompetencyjną zawartą w art. 67 u.f.p., przesądzającą

właściwość organu administracyjnego i sądu administracyjnego do orzekania w

sprawie, w której powód domaga się ochrony prawnej, Sąd Najwyższy na

podstawie art. 390 § 1 k.p.c. podjął uchwałę, jak wyżej.