III CZP 52/11

Uchwała z dnia 20 października 2011 r., III CZP 52/11

Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (przewodniczący, sprawozdawca)

Sędzia SN Anna Kozłowska

Sędzia SN Grzegorz Misiurek

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych

przeciwko zamawiającemu Miastu K. – Urząd Miejski w K. przy uczestnictwie

odwołującego Szymona R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "S."

Szymon R. i Piotra Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Z.U.H.A."

od wyroku Krajowej Izby Odwoławczej w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r. po

rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 20 października

2011 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Koninie

postanowieniem z dnia 31 maja 2011 r.:

„Czy określenie w treści oferty wykonawcy błędnej stawki podatku VAT oraz

obliczenie w oparciu o tą stawkę, podatku VAT, jako składnika ceny brutto, stanowi

błąd w obliczeniu ceny, o którym mowa w przepisie art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z

dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2010 r.

Nr 113 poz. 759 ze zm.) i jest podstawą do odrzucenia oferty?”

podjął uchwałę:

Określenie w ofercie ceny brutto z uwzględnieniem nieprawidłowej

stawki podatku od towarów i usług stanowi błąd w obliczeniu ceny, jeżeli nie

ma ustawowych przesłanek wystąpienia omyłki (art. 89 ust. 1 pkt 6 w związku

z art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień

publicznych, jedn. tekst: Dz.U. 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.).

Uzasadnienie

W postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający odrzucił

w części ofertę jednego z wykonawców na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z

dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (jedn. tekst: Dz.U. 2010 r.

Nr 113, poz. 759 ze zm. – dalej: "Pr.z.p.") jako zawierającą błędy w obliczeniu ceny.

Jego odwołanie uwzględniła Krajowa Izba Odwoławcza w Warszawie, która

wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r. nakazała unieważnienie czynności odrzucenia

oferty odwołującego się i wyboru oferty najkorzystniejszej oraz powtórzenie

czynności oceny ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej. Z uzasadnienia tego

wyroku wynika, że w ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, wskazanie w ofercie

niewłaściwej stawki podatku od towarów i usług (dalej: „podatek VAT”) nie stanowi

błędu w obliczeniu ceny i tym samym nie uzasadnia odrzucenia oferty.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zarzucił w skardze m.in. błędną

wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., polegającą na uznaniu, że wskazanie przez

wykonawcę w ofercie niewłaściwej stawki podatku VAT nie stanowi błędu w

obliczeniu ceny i w konsekwencji błędne uznanie, iż oferta odwołującego się nie

podlegała odrzuceniu na podstawie powołanego przepisu. Skarżący uzasadniając

ten zarzut wyraził pogląd, że o porównywalności ofert można mówić wyłącznie w

przypadkach porównywalnych cen obliczanych według tych samych reguł, co

umożliwia przestrzeganie zasady równego traktowania wykonawców.

Przy rozpoznawaniu skargi Sąd Okręgowy w Koninie powziął poważne

wątpliwości ujęte w przedstawionym do rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym.

Uzasadniając je, skłonił się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie Krajowej

Izby Odwoławczej, że nie można utożsamiać błędu w obliczeniu w ofercie ceny z

przyjęciem niewłaściwej stawki podatku VAT, ale zarazem dostrzegł odmienne,

jednolite stanowisko w orzecznictwie sądów powszechnych. Podkreślił jednak, że

nie ma podstaw prawnych do zmiany ugruntowanego stanowiska w tym zakresie.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych sprzeciwił się możliwości

zaakceptowania stanowiska Krajowej Izby Odwoławczej o braku podstaw do

przyjęcia błędu w obliczeniu ceny w następstwie zastosowania w ofercie

nieprawidłowej stawki podatku od towarów i usług, wskazując na potrzebę oceny

możliwości zastosowania art. 87 ust. 2 pkt 3 Pr.z.p. i dopuszczalności poprawienia

oferty dotkniętej omyłką.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli

zawiera błędy w obliczeniu ceny. Z kolei z art. 87 ust. 2 pkt 3 Pr.z.p. wynika

obowiązek zamawiającego poprawienia w ofercie innej omyłki aniżeli oczywista

omyłka pisarska lub rachunkowa, polegającej na niezgodności oferty ze

specyfikacją istotnych warunków zamówienia, niepowodującej istotnych zmian w

treści oferty.

Wymienione przepisy Prawa zamówień publicznych określają ustawowe

przesłanki i zakres obowiązku dokonywania oceny ofert przez zamawiającego oraz

formułują określone przepisami obowiązki zamawiającego, będące następstwem

rezultatów dokonanej oceny. Zamawiający zobowiązany jest albo do poprawienia w

ofercie m.in. innej omyłki spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 2 pkt 3

Pr.z.p. i niezwłocznego zawiadomienia o tym wykonawcy, którego oferta została

poprawiona, albo do odrzucenia oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p.,

jeżeli ta zawiera błędy w obliczeniu ceny. Przepisy te są jednoznacznym wyrazem

woli ustawodawcy dokonywania przez zamawiającego w toku postępowania

regulowanego Prawem zamówień publicznych, w określonym ustawą zakresie,

kontroli poprawności zgłoszonych ofert i dopuszczania do merytorycznej oceny

przez zamawiającego tylko tych ofert, które nie są dotknięte omyłkami albo błędami

wskazanymi w wymienionych przepisach. Na zamawiającym ciąży, na podstawie

art. 18 Pr.z.p., obowiązek prawidłowego i zgodnego z prawem przygotowania i

przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w celu

dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty, z zachowaniem zasady uczciwej

konkurencji i równego traktowania wykonawców, przewidzianej w art. 7 ust. 1

Pr.z.p. Należy zgodzić się z prezentowanym w piśmiennictwie poglądem, że

wysokość oferowanych przez wykonawców cen nie jest wyłącznym kryterium oceny

ich ofert, przesądzającym samodzielnie o uznaniu jednej z tych ofert za

najkorzystniejszą, jednak należy mieć na względzie, że układ elementów hipotezy

normy art. 91 ust. 2 Pr.z.p. przemawia, z woli ustawodawcy, za uznaniem ceny za

obligatoryjne i najważniejsze kryterium wyboru przez zamawiającego

najkorzystniejszej oferty.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 Pr.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o cenie, a jest o niej

mowa także w art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., tylekroć należy przez to rozumieć cenę w

rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97,

poz. 1050 ze zm.). Na podstawie tego przepisu w cenie uwzględnia się m.in.

podatek od towarów i usług, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż

towaru (usługi) podlega obciążeniu m.in. podatkiem od towarów i usług. Nie może

zatem wywoływać wątpliwości pogląd, że podatek VAT jest składnikiem ceny

stanowiącym zatem element cenotwórczy, co już na etapie składania ofert przez

wykonawców nakłada na nich obowiązek obliczenia określonej w ofercie ceny z

uwzględnieniem właściwej stawki tego podatku. Obowiązkiem zamawiającego jest

więc dokonanie także i w tym zakresie oceny poprawności przedstawionych przez

wykonawców ofert, gdyż przepis art. 87 ust. 2 Pr.z.p. nakłada na niego w

określonych sytuacjach obowiązek poprawienia oferty, a art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p.

nawet obowiązek odrzucenia oferty.

W art. 87 ust. 2 Pr.z.p. sformułowano przesłanki ograniczające

zamawiającemu możliwość badania ewentualnego wystąpienia innej omyłki aniżeli

oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa, polegające na niezgodności oferty ze

specyfikacją istotnych warunków zamówienia, w ust. 2 pkt 3 nie określono jednak

przedmiotowo tego ograniczenia, a więc tych elementów oferty i tych elementów

specyfikacji, pomiędzy którymi ma być badana niezgodność, nie wyłączając zatem

badania także niezgodności występującej pomiędzy stawkami podatku VAT

wskazanymi w każdym z wymienionych źródeł, tj. w ofercie i w specyfikacji. Przepis

art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p. nie zawiera już żadnego elementu przedmiotowego

ograniczenia przy dokonywaniu przez zamawiającego oceny, czy zawarte w ofercie

obliczenie ceny zawiera błędy, a jeśli tak, to w szczególności, czym zostały one – w

ocenie zamawiającego – spowodowane.

W tej sytuacji, przy wykonywaniu przez zamawiającego obowiązku zbadania,

czy oferty wykonawców nie zawierają błędów w obliczeniu ceny, przy

równoczesnym braku w ustawie przedmiotowych ograniczeń przy dokonywaniu

przez niego takiej kontroli, ocenie zamawiającego musi także podlegać przyjęcie

przez wykonawcę prawidłowej stawki podatku VAT, ponieważ podatek ten jest bez

wątpienia elementem cenotwórczym. Odmienny wniosek musiałby zatem prowadzić

do niedającej się zaaprobować zgody na nieprzewidziane ustawą ograniczenie

uprawnień zamawiającego, a w konsekwencji uniemożliwienie mu rzetelnego

zbadania przesłanki uzasadniającej wykonanie przez zamawiającego ustawowego

obowiązku odrzucenia oferty.

Z tego względu nie jest przekonywający argument, podnoszony w

orzeczeniach Krajowej Izby Odwoławczej, że ocena zastosowania przez oferentów

prawidłowej stawki podatku VAT może być dokonywana wyłącznie przez Ministra

Finansów lub organy kontroli skarbowej, a nie przez zamawiającego, także w

postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Inną kwestią jest, że skutki

prawne takiej interpretacji, tj. oceny zastosowania prawidłowej stawki podatku VAT,

dokonanej przez zamawiającego przy wstępnej ocenie ofert wykonawców,

ograniczają się wyłącznie do wyboru ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia

publicznego i nie przesądzają dalej idących konsekwencji jurydycznych, zwłaszcza

w płaszczyźnie publicznoprawnej, tj. nie mają rozstrzygającego znaczenia w sferze

zobowiązań podatkowych tych wykonawców wobec Skarbu Państwa, już po

zawarciu i wykonaniu umowy z zamawiającym.

W Prawie zamówień publicznych ustawodawca obciążył zamawiającego

obowiązkiem oceny ofert wykonawców, której rezultat – w zależności od przejawów

negatywnego wyniku tej oceny – stwarza obowiązek zamawiającego poprawienia w

ofercie m.in. innej omyłki i niezwłocznego zawiadomienia o tym wykonawcy albo

obowiązek odrzucenia oferty, jeśli zawiera ona błędy w obliczeniu ceny lub jeśli

wykonawca, niezwłocznie zawiadomiony o poprawieniu oferty, w terminie trzech dni

od dnia doręczenia tego zawiadomienia nie zgodził się na poprawienie innej omyłki

(art. 87 ust. 2 pkt 3 i art. 89 ust. 1 pkt 6 i 7 Pr.z.p.).

Tak ukształtowany w Prawie zamówień publicznych zakres obowiązków

zamawiającego ma na celu zapewnienie możliwości dokonania prawidłowej oceny

merytorycznej zgłoszonych ofert, z zachowaniem wynikającej z ustawy zasady

uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. O porównywalności ofert

w zakresie zaproponowanej ceny można zatem mówić dopiero wówczas, gdy

określone w ofertach ceny, mające być przedmiotem porównywania, zostały

obliczone z zachowaniem tych samych reguł. Zakres obowiązków kontrolnych

zamawiającego i kształt nakazanych ustawą, ujętych chronologicznie, kolejnych

jego obowiązków, warunkowany jest treścią specyfikacji istotnych warunków

zamówienia. Jedynie wówczas, gdy zamawiający wskazał w specyfikacji konkretną

stawkę podatku VAT, kształtującą także wysokość określonej w ofercie ceny, może

dojść do ewentualnego wystąpienia innej omyłki, polegającej na niezgodności

przyjętej w ofercie stawki VAT ze stawką zawartą w specyfikacji. Niezgodność taka

uzasadniałaby obowiązek poprawienia oferty i to tylko wówczas, gdy omyłka

polegająca na takiej niezgodności nie powoduje istotnych zmian w treści oferty.

W sytuacji, w której zamawiający nie określił w specyfikacji istotnych

warunków zamówienia stawki podatku VAT w ogóle nie może dojść do wystąpienia

innej omyłki w rozumieniu art. 87 ust. 2 pkt 3 Pr.z.p., ponieważ nie wystąpi wówczas

ustawowa przesłanka niezgodności oferty ze specyfikacją, wobec braku dwóch

potrzebnych do porównania elementów, niezbędnych do oceny przesłanki w postaci

zaistnienia niezgodności.

W tej sytuacji w rachubę wchodzi wyłącznie ocena wystąpienia błędu w

obliczeniu w ofercie ceny. Wobec braku faktycznej możliwości odniesienia się do

stawki podatku VAT na skutek jej nieuwzględnienia w specyfikacji istotnych

warunków zamówienia, obowiązek zamawiającego musi ograniczyć się wyłącznie

do oceny prawidłowości przyjętej w ofercie wykonawcy stawki podatku VAT, która

jako element cenotwórczy miała bezpośredni wpływ na ukształtowanie wysokości

przedstawionej w ofercie ceny. Przyjęcie w ofercie nieprawidłowej stawki podatku

VAT jest zatem równoznaczne z błędem w obliczeniu zawartej w ofercie ceny,

polegającym na wadliwym doborze przez wykonawcę elementu mającego

niewątpliwie wpływ na obliczenie wysokości zaoferowanej ceny. Innymi słowy,

posłużenie się przez wykonawcę choćby tylko jednym nieprawidłowo określonym

elementem kalkulacji ceny przekłada się na wystąpienie błędu w obliczeniu ceny,

bez względu na skalę lub rozmiar stwierdzonego uchybienia.

Dla oceny, że doszło do wystąpienia błędu w obliczeniu ceny w rozumieniu

art. 89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., nie ma bezpośredniego znaczenia okoliczność, że

przyjęcie nieprawidłowej stawki podatku VAT było zachowaniem świadomie

zamierzonym przez wykonawcę lub nie miało takiego charakteru. Nawet jeżeli

obliczenie w ofercie wysokości ceny, dokonane z zastosowaniem nieprawidłowej

stawki podatku VAT, nie było elementem manipulacji ze strony wykonawcy

zmierzającego do uzyskania zamówienia publicznego, a tylko rezultatem błędnej

interpretacji przepisów określających stawki tego podatku, to i tak nie neguje to

wystąpienia błędu w obliczeniu ceny. Wystąpienie tego błędu, o którym stanowi art.

89 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p., należy oceniać w kategoriach obiektywnych, a więc

niezależnych od zawinienia lub motywów zachowania wykonawcy przy

kształtowaniu treści oferty. Ustawowy obowiązek zamawiającego odrzucenia oferty

zawierającej błędy w obliczeniu ceny zakłada wolę ustawodawcy zapewnienia stanu

porównywalności ofert, z uwzględnieniem reguł uczciwej konkurencji pomiędzy

wykonawcami zabiegającymi o uzyskanie zamówienia publicznego. Realizację tego

słusznego założenia ustawodawcy zaburzałoby dokonywanie oceny ofert, w których

ceny oferowane za wykonanie tej samej usługi byłyby skalkulowane z

uwzględnieniem różnych stawek podatku VAT.

Cel przepisu objętego przedstawionym zagadnieniem prawnym, a także

wymagające szerszego uwzględnienia zasady systemu zamówień publicznych, a

zwłaszcza wynikające z art. 7 ust. 1 Pr.z.p. w postaci zachowania reguł uczciwej

konkurencji i równego traktowania wykonawców, spowodowały podjęcie uchwały,

jak na wstępie.