III CZP 67/11

Uchwała z dnia 25 listopada 2011 r., III CZP 67/11

Sędzia SN Grzegorz Misiurek (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk

Sędzia SN Marta Romańska (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Marcina S. przeciwko Powiatowi C. o

zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 25

listopada 2011 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w

Toruniu postanowieniem z dnia 20 lipca 2011 r.:

„1. Czy roszczenie przedsiębiorcy o zwrot nienależnie pobranych opłat za

wydanie karty pojazdu, uiszczonych w związku z rejestracją pojazdów

sprowadzanych w ramach działalności gospodarczej z państwa będącego

członkiem Unii Europejskiej, jest roszczeniem związanym z prowadzeniem

działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c.?

2. Czy obowiązek zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty

pojazdu dotyczy całej opłaty w kwocie 500 zł, czy też ogranicza się do różnicy

między tą opłatą a kwotą 75 zł, stanowiącą koszt druku i dystrybucji karty?"

podjął uchwałę:

Roszczenie przedsiębiorcy o zwrot nienależnie pobranej opłaty z tytułu

wydania karty pojazdu, uiszczonej w związku z rejestracją pojazdu

sprowadzonego w ramach działalności gospodarczej z państwa będącego

członkiem Unii Europejskiej, nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem

działalności gospodarczej w rozumieniu art. 118 k.c.;

w pozostałym zakresie odmówił podjęcia uchwały.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r. Sąd Rejonowy w Chełmnie uwzględnił

powództwo Marcina S. przeciwko Powiatowi C. o zapłatę kwoty 12 500 zł z

odsetkami jako równowartości nienależnie pobranych przez pozwanego opłat za

wydanie 25 kart pojazdów dla samochodów osobowych sprowadzonych przez

powoda z Republiki Federalnej Niemiec w okresie od dnia 6 lipca 2004 r. do dnia 12

sierpnia 2005 r. Ustalił, że powód od dnia 11 kwietnia 2005 r. prowadził działalność

gospodarczą polegającą na sprzedaży samochodów. W zakresie tej działalności

sprowadził do Polski samochody i wystąpił o wydanie dla nich kart pojazdów, w

związku z czym pozwany pobrał od niego kwotę 12 500 zł. Sąd Rejonowy nie

uwzględnił zarzutu przedawnienia roszczenia, którym bronił się pozwany, przyjął

bowiem, że roszczenie dochodzone przez powoda nie wynika ze stosunku

prawnego, który powstał w ramach działalności gospodarczej powoda, nie jest

zatem związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą.

W postępowaniu wywołanym apelacją pozwanego Sąd Okręgowy w Toruniu

przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne

przedstawione na wstępie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Podstawą żądania od powoda opłat w kwotach po 500 zł za wydanie kart

pojazdów dla 25 samochodów kupionych przez niego i sprowadzonych do Polski z

Republiki Federalnej Niemiec w okresie od dnia 6 lipca 2004 r. do dnia 12 sierpnia

2005 r. był § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w

sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Wyrokiem

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 (OTK-A Zb.Urz. 2006,

nr 1, poz. 3), przepis ten został uznany za sprzeczny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5

ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (jedn. tekst: Dz.U. z

2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Trybunał

Konstytucyjny stwierdził, że opłata w kwocie 500 zł w części co do kwoty 425 zł

stanowi ukrytą daninę publicznoprawną, nie jest bowiem w tym zakresie

ekwiwalentem jakiegokolwiek świadczenia na rzecz rejestrującego pojazd.

Obowiązek świadczenia takiej daniny mógłby być wprowadzony ustawą, a nie

aktem niżej rangi. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 pkt 1

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości

opłat za kartę pojazdu traci moc z dniem 1 maja 2006 r.

Postanowieniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 10

grudnia 2007 r., C-134/07, w sprawie P. Kawali przeciwko Gminie Miasta Jaworzno,

przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w

sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za sprzeczny z prawem

unijnym. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że obowiązek uiszczenia opłaty za

wydanie karty pojazdu dla używanego pojazdu sprowadzonego do Polski z któregoś

z państw Unii Europejskiej został ustalony na wyższym poziomie (500 zł) niż

tożsamy obowiązek dotyczący pojazdów używanych kupionych w Polsce (75 zł), a

to oznacza, że opłata pobierana za wydanie karty pojazdu dla samochodów

używanych sprowadzonych do Polski miała cechy ukrytego podatku importowego,

którego wprowadzenie naruszało swobodę przepływu towarów, zadeklarowaną w

art. 90 TFUE. W obecnym stanie prawnym za wydanie karty pojazdu przy jego

pierwszej rejestracji na terenie Polski pobierana jest opłata w kwocie 75 zł

(rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w

sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, Dz.U. Nr 59, poz. 421). (...)

W uchwale z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008, nr 7-8, poz.

72) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia

roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za

wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, o

czym decyduje stwierdzenie, iż należność ta w konkretnych okolicznościach

faktycznych dochodzona jest jako świadczenie pobrane przez pozwaną osobę

prawną bez podstawy prawnej, a dla zażądania jego zwrotu nie została przez

ustawodawcę przewidziana droga postępowania przed organami administracji

publicznej, w szczególności na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –

Ordynacja podatkowa (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Uchwała ta

kształtuje praktykę sądów powszechnych w sprawach o zapłatę kwot dochodzonych

jako równowartość nienależnie pobranych świadczeń – opłat za wydanie kart

pojazdów dla pojazdów sprowadzonych na teren Polski z Unii Europejskiej w

okresie obowiązywania § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca

2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Podstawę prawną roszczeń

zgłaszanych na tej drodze jest art. 410 § 2 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4

lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) przyjął, że skierowane

do organu administracji żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej

na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w

sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, jest sprawą administracyjną,

załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu

administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za

wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o

rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze

decyzji administracyjnej, to obowiązek ten ma charakter obowiązku

administracyjnego wynikającego z przepisów prawa, a organ administracji

publicznej jest uprawniony do orzekania o nim, lecz nie w drodze decyzji

administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ

odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa publicznego, a więc

podejmuje akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, które nie są ani

decyzją, ani postanowieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że przyjęcie

tego stanowiska nie oznacza, iż dla dochodzenia zwrotu opłaty ma być

niedopuszczalna droga postępowania przed sądem powszechnym. O

dopuszczalności drogi postępowania przed sądem powszechnym decyduje przede

wszystkim wskazana przez powoda podstawa roszczenia, nie zaś to, czy ono

rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w

oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny nie wyłącza

dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie tego obowiązku, jeżeli

organ nie zwróci świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu

lub nieistnieniu obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania

sprawy o zapłatę prowadzonej przed sądem powszechnym. Ta uchwała

Naczelnego Sądu Administracyjnego kształtuje zarówno praktykę organów

administracji w zakresie dokonywania zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów

pobranych na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca

2003 r., jak i praktykę sądów administracyjnych kontrolujących te czynności

organów administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4

sierpnia 2011 r., II SA/Bk 382/11, nie publ.).

W uchwale z dnia 2 czerwca 2010 r., III CZP 37/10 (OSNC 2011, nr 1, poz. 2),

Sąd Najwyższy wyjaśnił, że bieg przedawnienia roszczenia o zwrot opłaty za

wydanie karty pojazdu rozpoczyna się z chwilą spełnienia tego świadczenia. Co do

zasady, roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, w tym o zwrot

nienależnego świadczenia, przedawniają się w terminie dziesięcioletnim (por.

wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1976 r., III CRN 289/76, nie publ. i z

dnia 25 lutego 2005 r., II CK 439/04, nie publ.). Ten termin przedawnienia dotyczy

zatem także roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na

podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w

sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu. Rozstrzygane zagadnienie

prawne wymaga rozważenia, czy w pewnych okolicznościach roszczenie to może

być uznane za związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu

art. 118 in fine k.c. i podlegać przedawnieniu w krótszym okresie. Problem

wymagający odpowiedzi na pytanie, czy zasadna jest tego rodzaju kwalifikacja

roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, powstaje jedynie wtedy, gdy

zasądzenia zwrotu równowartości opłaty za wydanie karty pojazdu żąda osoba

prowadząca działalność gospodarczą, która uiściła opłaty za wydanie kart dla

pojazdów w różny sposób wykorzystywanych przez nią w ramach wykonywanej

działalności gospodarczej.

Pojęcie roszczenia związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej nie

zostało dotychczas w sposób precyzyjny zdefiniowane i każdorazowo podlega

ocenie sądu w okolicznościach sprawy. W literaturze i orzecznictwie można

dostrzec tendencję do ujmowania związku roszczenia z prowadzeniem działalności

gospodarczej w sposób szeroki, podobnie do szerokiego rozmienia pojęcia „sprawa

gospodarcza” użytego w art. 4791

k.p.c. Nie ma wątpliwości, że o związku

roszczenia z prowadzeniem przez powoda działalności gospodarczej powinny

decydować okoliczności istniejące w chwili powstania roszczenia (por. m.in.

uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2003 r., III CZP 43/03, OSNC 2004, nr

10, poz. 151). Bez znaczenia dla tej kwalifikacji pozostaje przy tym, czy roszczenie

powstało w relacji obustronnie profesjonalnej, czy też profesjonalista

(przedsiębiorca) występuje tylko po jednej stronie stosunku prawnego (por. m.in.

wyroki Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2001 r., III CKN 28/01, nie publ. i z

dnia 10 października 2003 r., II CK 113/02, OSP 2004, nr 11, poz. 141). Za

czynności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej uznaje się z reguły

czynności podejmowane w celu realizacji zadań mieszczących się w przedmiocie

tej działalności w sposób bezpośredni lub pośredni, pod warunkiem jednak, że

pomiędzy przedmiotem działalności a czynnościami prowadzącymi do powstania

roszczenia zachodzi normalny i funkcjonalny związek (por. np. uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 22 lipca 2005 r., III CZP 45/05, OSNC 2006, nr 4, poz. 66 oraz

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 30 stycznia 2007 r., IV CSK 356/06, nie publ.).

W orzecznictwie i literaturze dominuje pogląd, że roszczenia związane z

prowadzeniem działalności gospodarczej mogą wynikać z różnych zdarzeń

prawnych, które nie muszą być związane ze stosunkami kontraktowymi

przedsiębiorcy. Roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia, w tym oparte

na konstrukcji nienależnego świadczenia, mogą być zatem zakwalifikowane jako

pozostające w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej i w konsekwencji

przedawniać się w terminie trzech lat (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22

września 2005 r., IV CK 105/05, nie publ.). Związanie roszczenia z tytułu

bezpodstawnego wzbogacenia z prowadzeniem działalności gospodarczej ma

miejsce niezależnie od tego, czy status przedsiębiorcy służy wzbogaconemu czy

zubożonemu.

Nie oznacza to, że każde działanie osoby prowadzącej działalność

gospodarczą należy kwalifikować jako pozostające w związku z tą działalnością,

podobnie jak każde roszczenie dochodzone przez ten podmiot. W orzecznictwie

wyrażony został pogląd, że niektóre działania podejmowane przez przedsiębiorcę

mają związek z prowadzeniem przedsiębiorstwa, ale nie z prowadzeniem przez

niego działalności gospodarczej. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 maja

1998 r., III CZP 12/98 (OSNC 1998, nr 10, poz. 151) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że

sam przymiot działania w charakterze przedsiębiorcy nie przesądza, iż każde

roszczenie tego podmiotu można uznać za związane z prowadzeniem działalności

gospodarczej. W związku z tym rozróżnił roszczenia związane z działalnością

gospodarczą oraz związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, które obejmuje

także czynności niepolegające na prowadzeniu działalności gospodarczej; nie

pozostają one w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie polegają na

uczestnictwie w obrocie gospodarczym, nie prowadzą do wytwarzania dóbr

materialnych, a także nie przynoszą żadnego zysku, nie wykazują zatem cech

pozostających w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej (por. wyroki

Sądu Najwyższego z dnia 1 października 1998 r., I CKN 558/98, nie publ., z dnia 26

listopada 1998 r., I CKU 108/98, nie publ. i z dnia 3 października 2008 r., I CSK

155/08, nie publ.). Czynności podejmowane przez przedsiębiorcę wchodzą w

zakres jego działalności gospodarczej, gdy pozostają w normalnym, funkcjonalnym

związku z tą działalnością, a w szczególności poodejmowane są w celu realizacji

zadań związanych z przedmiotem jego działalności (por. uchwała Sądu

Najwyższego z dnia 11 czerwca 1992 r., III CZP 64/92, OSNCP 1992, nr 12, poz.

225).

Nie ulega wątpliwości, że działalność powoda polegająca na sprowadzaniu do

Polski pojazdów z zagranicy miała charakter gospodarczy. Trzeba jednak

zaznaczyć, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie kart pojazdu na podstawie §

1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie

wysokości opłat za wydanie karty pojazdu nie miał żadnego związku ze statusem

podmiotu występującego o wydanie karty pojazdu, a w szczególności z tym, czy

podmiot ten prowadził działalność gospodarczą. Dla powstania i wysokości tego

obowiązku nie miało też znaczenia przeznaczenie pojazdów, dla których wydawano

karty; obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstawał w sprawie

administracyjnej dotyczącej zarejestrowania pojazdu i istniał w relacji pomiędzy

stroną tego postępowania administracyjnego a organem administracji, w którego

zakresie kompetencji pozostawało zarejestrowanie pojazdu i pobranie opłaty za

wydanie karty pojazdu. Z tego powodu czynności pobrania i zwrotu opłaty

kwalifikowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych jako czynności z

zakresu administracji publicznej podlegające kontroli sądowej.

Roszczenie powoda ma niewątpliwie związek z relacją publicznoprawną

łączącą strony; uiszczenie opłaty za kartę pojazdu nastąpiło na podstawie nakazu

jej wniesienia, wydanego przez organ państwowy, w toku trwającego postępowania

administracyjnego, nie zaś w wyniku dokonania czynności cywilnoprawnej, której

podstawa następnie odpadła. Dochodzone przez powoda roszczenie nie jest więc

pochodną stosunku prawnego, powstającego w ramach prowadzonej przez niego

działalności gospodarczej; jedynym celem uiszczenia tej opłaty było uzyskanie

dokumentu w postaci karty pojazdu, po zakończeniu postępowania

administracyjnego zmierzającego do jego zarejestrowania. Kwota, której zwrotu

powód żąda miała charakter należności podatkowej nienależnie pobranej przez

podmiot prawa publicznego, gdyż obowiązek jej świadczenia został wprowadzony

przez ustawodawcę sprzecznie z zobowiązaniami międzynarodowymi oraz

sprzecznie z ustawą.

Wprowadzając krótszy, trzyletni termin przedawnienia dla roszczeń

związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, ustawodawca uwzględnił

wymagania prawidłowego funkcjonowania gospodarki rynkowej. W stosunkach

między partnerami działalności gospodarczej, profesjonalistami, roszczenia

powinny być realizowane sprawnie i szybko. Instrumentem skłaniającym podmioty

gospodarcze do takiego sprawnego działania jest krótki, trzyletni termin

przedawniania, jego zastosowanie wymaga jednak istnienia partnerstwa w obrocie

gospodarczym. Takie przesłanki nie istnieją w relacjach między podmiotem prawa

publicznego a zewnętrznym adresatem jego działań. Nie ma także dostatecznych

racji do tego, żeby krótkim terminem przedawnienia ograniczać roszczenie

skierowane przeciwko podmiotowi prawa publicznego o zwrot świadczenia, które

pobrał z powołaniem się na normę prawną sprzeczną z prawem wewnętrznym i

przyjętymi zobowiązaniami międzynarodowymi.

Z tych względów, na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., Sąd Najwyższy

rozstrzygnął pierwsze zagadnienie prawne, jak na wstępie.

Sąd Najwyższy odmówił natomiast podjęcia uchwały rozstrzygającej drugie

zagadnienie, gdyż problem zakresu roszczenia o zwrot opłaty za wydanie karty

pojazdu nienależnie pobranej na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty

pojazdu był już przedmiotem uwag Sądu Najwyższego w uzasadnieniu uchwały z

dnia 2 czerwca 2010 r., III CZP 37/10 (OSNC 2011, nr 1, poz. 2). (...)