III CZP 48/11

Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 13 grudnia 2011 r., III CZP 48/11

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)

Sędzia SN Mirosław Bączyk

Sędzia SN Jacek Gudowski

Sędzia SN Wojciech Katner

Sędzia SN Marian Kocon

Sędzia SN Marta Romańska (sprawozdawca)

Sędzia SN Lech Walentynowicz

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminnej Spółdzielni "S.C." w N.

przeciwko Gminie N. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu

jawnym w dniu 13 grudnia 2011 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej

Henryki Gajdy-Kwapień, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd

Okręgowy w Olsztynie postanowieniem z dnia 30 listopada 2010 r., przekazanego

przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r., III CZP 141/10, do

rozstrzygnięcia składowi powiększonemu Sądu Najwyższego:

"Czy przewidziany w art. 1046 § 4 k.p.c. obowiązek gminy do wskazania

tymczasowego pomieszczenia, w przypadku wykonywania obowiązku opróżnienia

lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika na podstawie

tytułu wykonawczego, z którego nie wynika prawo dłużnika do lokalu socjalnego lub

zamiennego, powoduje odpowiedzialność gminy na podstawie art. 417 § 1 k.c.

wobec właściciela lokalu podlegającego opróżnieniu w sytuacji, gdy gmina nie

wskaże takiego pomieszczenia tymczasowego?"

podjął uchwałę:

Gmina ponosi wobec właściciela lokalu mieszkalnego odpowiedzialność

na podstawie art. 417 § 1 k.c. za szkodę powstałą w okresie obowiązywania

art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o

zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych

ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804) na skutek zaniechania wskazania, na

wezwanie komornika, tymczasowego pomieszczenia dla dłużnika mającego

obowiązek opuszczenia, opróżnienia i wydania tego lokalu.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. Sąd Rejonowy w Nidzicy oddalił

powództwo Gminnej Spółdzielni "S.C." w N. przeciwko Gminie N. o zapłatę

odszkodowania za szkodę wynikłą z niewykonania wyroku nakazującego dłużnikom

opuszczenie i opróżnienie lokalu mieszkalnego powódki. Sąd Rejonowy ustalił, że

powódka dysponuje tytułem wykonawczym – wyrokiem zaocznym z dnia 29

sierpnia 2006 r., nakazującym dłużnikom opuszczenie, opróżnienie i wydanie jej

lokalu mieszkalnego, bez uprawnienia do uzyskania lokalu socjalnego. W

postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym tego obowiązku komornik zwrócił się do

pozwanej, by wskazała pomieszczenie tymczasowe dla dłużników. Pozwana

oświadczyła, że nie dysponuje takimi pomieszczeniami, w związku z czym komornik

umorzył postępowanie egzekucyjne. Sąd Rejonowy uznał, że roszczenie powódki

jest bezpodstawne.

Przedstawiając Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne

budzące poważne wątpliwości, powstałe przy rozpoznawaniu apelacji powódki, Sąd

Okręgowy wskazał, że obowiązek gminy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych

pewnych osób istnieje w sytuacji uregulowanej w art. 1046 § 4 k.p.c. w związku z

art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów,

mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z

2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l."). Polega on na dostarczeniu

pomieszczenia tymczasowego osobie, w stosunku do której wykonywane jest

orzeczenie o eksmisji. Ustawa o ochronie praw lokatorów przewiduje szczególną

podstawę roszczenia właściciela lokalu w stosunku do gminy o odszkodowanie za

szkodę wynikłą z niedostarczenia lokalu socjalnego dłużnikowi zobowiązanemu do

opróżnienia i opuszczenia lokalu mieszkalnego, gdy uprawnienie do uzyskania

takiego lokalu zostało dla niego zastrzeżone w tytule wykonawczym, brak natomiast

podstaw takiego roszczenia, gdy gmina nie wskaże pomieszczenia tymczasowego

na wezwanie komornika w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, stosownie do

art. 1046 § 4 k.p.c. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2010 r.,

K 19/06 (OTK-A Zb.Urz. 2010, nr 9, poz. 96) przepis ten został uznany za

niezgodny z Konstytucją, Trybunał orzekł jednak, że traci on moc obowiązującą z

upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. W tej sytuacji Sąd Okręgowy

powziął wątpliwość, czy art. 417 k.c. może być uznany za podstawę roszczeń

odszkodowawczych wierzyciela w stosunku do gminy, zmierzających do

naprawienia szkody wynikłej z niewykonania wyroku eksmisyjnego, w związku z

tym, że w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym gmina nie wskazała na

wezwanie komornika pomieszczenia tymczasowego.

Przekazując zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi

powiększonemu, zwykły skład Sądu Najwyższego stwierdził, że w świetle wyroków

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2007 r., K 26/05 (OTK-A Zb.Urz. 2007,

nr 11, poz. 153), i z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, nie jest jasne, czy art. 1046 §

4 k.p.c., wykładany oddzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, stanowi

dostateczną podstawę obowiązku gminy wskazania pomieszczenia tymczasowego

dla dłużnika podlegającego eksmisji oraz czy jest to obowiązek sprecyzowany w

stopniu umożliwiającym gminie jego wykonanie. W uchwałach z dnia 21 stycznia

2011 r., III CZP 116/10 (OSNC-ZD 2011, nr C, poz. 54) i z dnia 21 stycznia 2011 r.,

III CZP 120/10 (OSNC-ZD 2011, nr C, poz. 55), Sąd Najwyższy przyjął, że gmina

może ponosić wobec właściciela lokalu odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 1

k.c. za szkodę wyrządzoną niewskazaniem dla dłużnika pomieszczenia

tymczasowego, o którym mowa w art. 1046 § 4 k.p.c., natomiast odmienny pogląd

wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., K

19/06.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. (...) Podstawę prawną roszczenia o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną

przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy

publicznej tworzy art. 417 § 1 i 2 k.c. Ze względu na czas zdarzeń, w związku z

którymi rozważana jest odpowiedzialność pozwanej, zastosowanie w sprawie może

mieć ten przepis w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca

2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr

162, poz. 1692); działanie lub zaniechanie uzasadniające odpowiedzialność ma być

niezgodne z prawem oraz podjęte przy wykonywaniu władzy publicznej. Za

działania lub zaniechania wprawdzie niezgodne z prawem, lecz niemające cechy

działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej osoba, która je

podjęła lub ich zaniechała wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, odpowiada na

zasadach ogólnych, przewidzianych dla wszystkich uczestników obrotu prawnego.

2. Przepisy prawa materialnego i procesowego określające zasady

wykonywania tytułów wykonawczych stwierdzających obowiązek dłużnika

opuszczenia, opróżnienia oraz wydania wierzycielowi lokalu mieszkalnego w ciągu

ostatnich kilkudziesięciu lat podlegały istotnym zmianom.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (jedn. tekst: Dz.U. z 1987

r. Nr 30, poz. 165, ze zm. – dalej: "Pr.lok."), tak samo jak poprzedzająca ją ustawa z

dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe (Dz.U. Nr 10, poz. 59, ze zm.), zawierała

fragmentaryczną regulację zasad wykonywania orzeczeń stwierdzających

obowiązek opuszczenia i opróżnienia lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 64 ust. 1

Pr.lok. i art. 1064 § 4 k.p.c., egzekucję w sprawach o eksmisję z lokali

podlegających przepisom tej ustawy prowadziły organy administracji państwowej na

podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w

administracji (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Dla zastosowania

administracyjnego trybu wykonania orzeczeń o eksmisji z lokali mieszkalnych nie

miała znaczenia przyczyna utraty tytułu prawnego do korzystania z lokalu przez

zobowiązanego, a do wykonania tytułu wykonawczego dochodziło po dostarczeniu

mu lokalu zastępczego lub pomieszczenia zastępczego (art. 38 ust. 1 Pr.lok.). przez

organ administracji państwowej.

Do dnia 12 listopada 1994 r. komornicy sądowi wykonywali orzeczenia o

eksmisji tylko z tych lokali, które nie podlegały przepisom prawa lokalowego, chyba

że przepis szczególny stanowił inaczej. W postępowaniu egzekucyjnym

prowadzonym przez komornika miał zastosowanie art. 1046 § 1–3 k.p.c. oraz § 151

ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 1968 r. w sprawie

czynności komorników (Dz.U. Nr 10, poz. 52 ze zm. – dalej: "rozporządzenie z 1968

r."). Zgodnie z § 151 rozporządzenia z 1968 r., komornik mógł przystąpić do

przymusowego wykonania orzeczenia o eksmisji dopiero po upewnieniu się, że

dłużnik ma zapewnione pomieszczenie zastępcze albo że może powrócić do

pomieszczenia, w którym dotychczas zamieszkiwał.

Prawo lokalowe z 1974 r. oraz art. 1046 § 4 k.p.c. uchylono ustawą z dnia 2

lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr

105, poz. 509, ze zm. – dalej: "u.n.l."), obowiązującą od dnia 12 listopada 1994 r.,

co było równoznaczne ze zniesieniem administracyjnego trybu wykonywania

orzeczeń w sprawach o eksmisję. Ustawa ta dopuszczała eksmisję najemców bez

wskazania pomieszczenia, do którego miało nastąpić przekwaterowanie (por.

uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP

120/96, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 69). Lokal socjalny odpowiadający standardom

oznaczonym w art. 27 u.n.l. otrzymywali tylko ci najemcy, którym sąd przyznał takie

uprawnienie w wyroku eksmisyjnym, na podstawie art. 36 u.n.l. Środkiem

ochronnym dla pozostałych osób podlegających eksmisji było tzw. moratorium

zimowe, polegające na tym, że wyroków eksmisyjnych nie wykonywano w okresie

od dnia 1 listopada do dnia 31 marca roku następnego włącznie (art. 37 u.n.l.).

Paragraf 151 rozporządzenia z 1968 r. nie został wprawdzie formalnie

uchylony wraz z wejściem w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych, ale w

uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 lutego 1997 r., III CZP 120/96, Sąd

Najwyższy wyjaśnił, że stracił on moc obowiązującą z dniem 12 listopada 1994 r. i

nie ma zastosowania w postępowaniu zmierzającym do wykonania orzeczeń

nakazujących opróżnienie lokali mieszkalnych podlegających przepisom tej ustawy,

gdyż art. 27, 36 i 37 stanowią regulację szczegółową, modyfikującą określone w

kodeksie postępowania cywilnego zasady wykonywania orzeczeń o eksmisji.

Uchwała nie rozstrzygała wątpliwości, czy § 151 może być stosowany w sprawach

o wykonanie obowiązków opuszczenia i opróżnienia oraz wydania lokali

mieszkalnych orzeczonych na innej podstawie niż ustawa o najmie lokali.

Szczególne rozwiązania mające na celu ochronę dłużników przed eksmisjami

na bruk wprowadzone zostały ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o

najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1317,

ze zm.). Zgodnie ze znowelizowanym art. 36 ust. 1 u.n.l., w wyroku nakazującym

opróżnienie lokalu sąd miał obowiązek orzec o uprawnieniu dłużnika do lokalu

socjalnego lub braku takiego uprawnienia. Niektórym kategoriom osób

zasługujących na szczególną ochronę prawo do lokalu socjalnego przysługiwało na

mocy ustawy, a o uprawnieniu innych osób orzekał sąd, przy uwzględnieniu

dotychczasowego sposobu korzystania z lokalu oraz szczególnej sytuacji

materialnej i rodzinnej.

Przedstawione zasady orzekania o eksmisji i wykonania orzeczeń

nakazujących eksmisję z lokali mieszkalnych zostały przejęte przez ustawę z dnia

21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o

zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm. –

dalej: "u.o.p.l."). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.p.l., sąd w wyroku nakazującym

opróżnienie lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego lub o

braku takiego uprawnienia wobec osób, których dotyczy nakaz. W art. 14 ust. 4

u.o.p.l. ustawodawca wskazał kategorie osób, w stosunku do których obligatoryjnie

należy orzec o uprawnieniu do lokalu socjalnego. Funkcję ochronną w stosunku do

osób, którym nie wskazano lokalu, pełni art. 16 u.o.p.l., zawierający zakaz

wykonywania wyroków eksmisyjnych w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31

marca roku następnego. Odstępstwo od tych regulacji ochronnych ustanawia art. 17

u.o.p.l., przewidujący, że art. 14 i 16 u.o.p.l. nie mają zastosowania do osób,

przeciwko którym zapadł wyrok eksmisyjny z powodu znęcania się nad rodziną.

3. Możliwość wykonania eksmisji z lokalu mieszkalnego bez wskazania

pomieszczenia, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, została zniesiona wraz

ze zmianą art. 1046 k.p.c. dokonaną ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy

– Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 172,

poz. 1804). Zgodnie z art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu ustalonym tą ustawą,

wykonując obowiązek opróżnienia lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb

mieszkaniowych dłużnika na podstawie tytułu wykonawczego, z którego nie wynika

prawo dłużnika do lokalu socjalnego lub zamiennego, komornik wstrzyma się z

dokonaniem czynności do czasu, gdy gmina wskaże tymczasowe pomieszczenie

lub gdy dłużnik znajdzie takie pomieszczenie. Komornik nie może wstrzymać się z

dokonaniem czynności, jeżeli wierzyciel wskaże tymczasowe pomieszczenie (art.

1046 § 5 k.p.c.). Ustawodawca określił też wymagania, jakim powinno odpowiadać

tymczasowe pomieszczenie (art. 1046 § 6 k.p.c.), z zastrzeżeniem, że można od

nich odstąpić za zgodą osoby przekwaterowywanej (art. 1046 § 7 k.p.c.). Przepisy

te miały zastosowanie do postępowań egzekucyjnych wszczętych po dniu 5 lutego

2005 r. (art. 7). Ustawodawca uzasadniał nowelizację koniecznością zapobieżenia

eksmisjom „na bruk” jako niehumanitarnym (Sejm IV kadencji, druk nr 965).

Na podstawie delegacji zawartej w art. 1046 § 11 k.p.c. Minister

Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie

szczegółowego trybu postępowania w sprawach o opróżnienie lokalu lub

pomieszczenia albo o wydanie nieruchomości oraz szczegółowych warunków, jakim

powinno odpowiadać tymczasowe pomieszczenie (Dz.U. Nr 17, poz. 155 – dalej:

"rozporządzenie z 2005 r."). Zgodnie z § 2 ust. 2-4 tego rozporządzenia, jeżeli

dłużnikowi nie przysługuje prawo do innego lokalu lub pomieszczenia, w którym

może on zamieszkać, ani nie znalazł on tymczasowego pomieszczenia, komornik

niezwłocznie występuje do gminy, właściwej ze względu na miejsce położenia

lokalu podlegającego opróżnieniu, o wskazanie tymczasowego pomieszczenia,

chyba że wierzyciel wskazał tymczasowe pomieszczenie dla dłużnika. W takim

przypadku w kierowanym do dłużnika wezwaniu do dobrowolnego wykonania

obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego komornik powinien oznaczyć

tymczasowe pomieszczenie, wskazane przez gminę lub wierzyciela, do którego

może nastąpić przekwaterowanie.

Ustawą z dnia 17 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie praw

lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o

zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 3, poz. 13), obowiązującą od

dnia 28 stycznia 2010 r., do art. 1046 k.p.c. dodany został § 41

, stosownie do

którego obowiązek zapewnienia pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika nie

dotyczył egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu wynajmowanego na podstawie

umowy o najem okazjonalny.

4. W wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., K 26/05, Trybunał Konstytucyjny uznał,

że art. 1046 § 4 k.p.c. nie jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji. Trybunał doszedł do

wniosku, że zgodnie z tym przepisem gmina ma obowiązek zapewnienia

pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika, ale wymaga on jasnego ukształtowania

i dookreślenia w przepisach prawa materialnego, regulującego obowiązki gmin w

zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej.

Ze względu na dostrzeżone uchybienia legislacyjne Trybunał Konstytucyjny

skierował do Sejmu postanowienie sygnalizacyjne z dnia 4 marca 2008 r., S 2/08

(OTK-A Zb.Urz. 2008, nr 2, poz. 33), w którym wskazał na brak odpowiednich

uregulowań w ustawie o ochronie praw lokatorów w odniesieniu do obowiązku

„wskazania” przez gminy pomieszczeń tymczasowych, brak stosownych regulacji

dotyczących zabezpieczenia praw wierzyciela, który zapewnił dłużnikowi

pomieszczenie tymczasowe, konieczność zakreślenia terminów udostępnienia

pomieszczenia tymczasowego, odpłatności za korzystanie z niego oraz

konieczność uregulowania zasad dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez

właścicieli w związku z dostarczeniem takiego pomieszczenia. Trybunał

zasygnalizował także potrzebę zagwarantowania ochrony członkom rodziny osoby,

w stosunku do której orzeczono nakaz opróżnienia lokalu ze względu na znęcanie

się nad rodziną.

Z kolei wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, Trybunał Konstytucyjny

orzekł, że art. 1046 § 4 k.p.c. jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego

zasadą prawidłowej legislacji, z art. 45 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 w związku z art.

31 ust. 3 Konstytucji, a ponadto – w zakresie, w jakim dotyczy wykonania

obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego orzeczonego wyrokiem sądowym z

powodu znęcania się nad rodziną – jest niezgodny z art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał uznał jednak, że natychmiastowe wyeliminowanie zaskarżonej regulacji z

porządku prawnego spowodowałaby dopuszczalność wykonania eksmisji z lokalu

mieszkalnego bez zapewnienia dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego, czego

nie można pogodzić ze standardami konstytucyjnymi oraz

prawnomiędzynarodowymi, w związku z czym odroczył termin utraty mocy

obowiązującej przez art. 1046 § 4 k.p.c. o 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w

celu dokonania zmian ustawowych przywracających stan zgodności z Konstytucją.

5. Ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie praw

lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz

ustawy — Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 224, poz. 1342), która weszła

w życie z dniem 16 listopada 2011 r., ustawodawca znowelizował ustawę o

ochronie praw lokatorów w ten sposób, że określił wymagania techniczne, jakim

powinny odpowiadać pomieszczenia tymczasowe, zasady tworzenia ich zasobu

przez gminy oraz zasady ich udostępniania na podstawie umów najmu oraz

postanowił, że w przypadku wykonywania przez komornika obowiązku opróżnienia

lokalu, o którym mowa w art. 1046 § 4 k.p.c., gmina wskazuje dłużnikowi

tymczasowe pomieszczenie albo noclegownię, schronisko lub inną placówkę

zapewniającą miejsca noclegowe. Obowiązek wskazania dłużnikowi tymczasowego

pomieszczenia nie istnieje, gdy powodem opróżnienia lokalu jest stosowanie

przemocy w rodzinie lub wykraczanie w sposób rażący lub uporczywy przeciwko

porządkowi domowemu, albo niewłaściwe zachowanie czyniące uciążliwym

korzystanie z innych lokali w budynku albo gdy zajęcie lokalu nastąpiło bez tytułu

prawnego, na które to przyczyny sąd ma obowiązek wskazać w wyroku

orzekającym eksmisję. Jednocześnie ustawodawca stwierdził, że w postępowaniu

egzekucyjnym dotyczącym dłużnika, któremu nie przysługuje prawo do lokalu

socjalnego, komornik wstrzyma się z wykonaniem eksmisji do czasu, gdy gmina na

wniosek komornika wskaże dłużnikowi tymczasowe pomieszczenie, nie dłużej

jednak niż przez sześć miesięcy. Po upływie tego terminu komornik powinien

usunąć dłużnika do wskazanej przez gminę noclegowni, schroniska lub innej

placówki zapewniającej miejsca noclegowe.

6. Rozważania odnoszące się do tego, czy art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu

obowiązującym do dnia 16 listopada 2011 r. może być uznany za źródło obowiązku

gminy dostarczenia pomieszczenia tymczasowego osobie podlegającej eksmisji z

lokalu mieszkalnego trzeba zacząć od stwierdzenia, że zaspokojenie własnych

potrzeb mieszkaniowych powinno być podstawową troską każdego człowieka.

Potrzeby mieszkaniowe osoby niezdolnej do ich samodzielnego zaspokojenia

powinni zaspokoić zobowiązani do alimentacji, w granicach wyznaczonych treścią

obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek zaspokojenia tych potrzeb ciąży na

organach administracji publicznej w takim zakresie, w jakim zadanie to należy

przypisać państwu i jego organom w związku zaciągniętymi zobowiązaniami

międzynarodowymi, standardami przyjętymi w Konstytucji i sposobami ich realizacji

wyznaczonymi przez ustawy.

Prawo do ochrony życia prywatnego i rodzinnego oraz poszanowania

mieszkania zostało zagwarantowane w art. 8 konwencji o ochronie praw człowieka i

podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284

ze zm. – dalej: "konwencja"). Z tego przepisu w orzecznictwie Europejskiego

Trybunału Praw Człowieka wyprowadza się wnioski o niedopuszczalności

wykonywania orzeczeń eksmisyjnych „na bruk”. Konstytucja w art. 75 ust. 1 wśród

zadań władzy publicznej wymienia m.in. prowadzenie polityki sprzyjającej

zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli i przeciwdziałaniu bezdomności.

Norma zawarta w tym przepisie ma charakter programowy, gdyż określa zadania

państwa, nie wynikają z niej jednak prawa podmiotowe jednostek (por. wyrok

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 2003 r., K 5/03, OTK-A Zb.Urz.

2003, nr 7, poz. 77).

Konkretne zadania organów administracji publicznej, w tym administracji

samorządowej oraz formy ich realizacji powinny mieć wyraźną podstawę w

obowiązujących przepisach. Co do zasady, zadania publiczne służące zaspokajaniu

potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu

terytorialnego (art. 166 ust. 1 Konstytucji), a zaspokajanie tych potrzeb należy do

zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie

gminnym, jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. – dalej: "u.s.g.").

Katalog zadań gminy ma charakter otwarty, a to, które zadania mają charakter

obowiązkowy, określają ustawy (art. 7 ust. 2 u.s.g.). Jak wynika z art. 4 ust. 1

u.o.p.l. (poprzednio – art. 4 u.n.l.), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb

mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do gminy. Na formy realizacji tych

zadań wskazuje art. 4 ust. 2 u.o.p.l., stosownie do którego gmina, na zasadach i w

wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne,

a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich

dochodach. Uprawnienia do lokalu socjalnego oraz zamiennego są

reglamentowane przez ustawę o ochronie praw lokatorów.

W okresie od dnia 5 lutego 2005 r. do dnia 16 listopada 2011 r. ustawa o

ochronie praw lokatorów nie regulowała statusu pomieszczeń tymczasowych ani

obowiązków gminy związanych z tworzeniem ich zasobu, a także zasad ich

udostępniania osobom zobowiązanym do opuszczenia i opróżnienia lokali

mieszkalnych. O pomieszczeniach tych była mowa wyłącznie w art. 1046 § 4 k.p.c. i

w rozporządzeniu z 2005 r., a zatem w przepisach regulujących zasady

egzekwowania obowiązku opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu mieszkalnego.

Warunkiem zastosowania art. 1046 § 4 k.p.c. było uprzednie wszczęcie

postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania tytułu nakazującego

eksmisję z lokalu mieszkalnego, a o wskazanie pomieszczenia tymczasowego do

gminy mógł wystąpić tylko komornik, nie zaś dłużnik lub wierzyciel obowiązku. Z tej

przyczyny Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 grudnia 2007 r., K 26/05, i z

dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, uznał, że norma podstawowa zawarta w art. 1046

§ 4 k.p.c. ma charakter procesowy i jest skierowana do komornika.

Artykuł 1046 § 4 k.p.c. miał zastosowanie do lokatorów w rozumieniu art. 2

ust. 1 pkt 1 u.o.p.l., a zatem do osób będących najemcami lokalu oraz używających

lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności, do właścicieli

zamieszkujących w lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość oraz do osób, które

zajęły lokal bez tytułu prawnego, nie miał natomiast zastosowania do najemców

lokalu na podstawie umowy najmu okazjonalnego. Zastosowanie tego przepisu w

postępowaniu egzekucyjnym nie było uzależnione od przyczyn orzeczenia eksmisji

dłużnika, jego sytuacji materialnej, zdolności do zaspokojenia potrzeb

mieszkaniowych we własnym zakresie lub przy wykorzystaniu roszczeń

cywilnoprawnych w stosunku do zobowiązanych do alimentacji. Wątpliwości w

związku z wykładnią art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 16

listopada 2011 r. dotyczą odpowiedzi na pytanie, czy pozwala on na

zrekonstruowanie normy, z której można wyprowadzić obowiązek gminy wskazania

pomieszczenia tymczasowego dla osób objętych postępowaniem egzekucyjnym

zmierzającym do wykonania ich eksmisji z lokalu mieszkalnego. Wypowiedzi

Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii w uzasadnieniach wymienionych wyroków

są rozbieżne.

W związku z odroczeniem przez Trybunał Konstytucyjny wejścia w życie

wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, trzeba przyjąć, że art. 1046 § 4 k.p.c.

funkcjonował w systemie prawnym w okresie od dnia 5 lutego 2005 r. do dnia 16

listopada 2011 r. Jego stosowanie miało zapobiegać wykonywaniu „na bruk”

eksmisji dłużników, którym nie przysługiwał tytuł do lokalu socjalnego lub

zamiennego. Niezależnie od dostrzeżonych wad tej regulacji, rola przypisana przez

Trybunał Konstytucyjny unormowaniu zawartemu w art. 1046 § 4 k.p.c. była na tyle

doniosła, że w obawie przed niemożliwymi do zaakceptowania skutkami jego

uchylenia, Trybunał nie zdecydował o jego wyeliminowaniu z systemu prawnego z

chwilą stwierdzenia niekonstytucyjności.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że w razie

odroczenia – na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji – utraty mocy obowiązującej

określonego przepisu, zachowuje on moc obowiązującą przez wskazany w

orzeczeniu okres, wobec czego sądy i inne organy państwowe powinny go przez

ten czas stosować. Prospektywny skutek orzeczeń odroczonych oznacza także, że

do czasu upływu terminu wskazanego w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego nie

ma możliwości wznowienia postępowania, w którym rozstrzygnięto na podstawie

niekonstytucyjnego przepisu, z wyjątkiem spraw, w których wyrok Trybunału

Konstytucyjnego zapadł na skutek pytania przedstawionego przez sąd w konkretnej

sprawie, w której ujawniła się kwestia jego konstytucyjności, gdyż stanowił

podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r., III

CZP 45/03, OSNC 2004, nr 9, poz. 136 i z dnia 24 stycznia 2004 r., III CZP 112/03,

OSNC 2005, nr 4, poz. 61 oraz wyroki z dnia 29 marca 2000 r., III RN 96/98,

OSNAPUS 2000, nr 13, poz. 500, z dnia 18 sierpnia 2005 r., V CK 98/05, OSNC

2006, nr 7-8, poz. 124, z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 28/06, OSNC 2007, nr 2,

poz. 31 oraz z dnia 20 kwietnia 2006 r., IV CSK 38/06, nie publ.). W wyroku z dnia

20 kwietnia 2011 r., I CSK 410/10 (OSNC 2012, nr 1, poz. 14) Sąd Najwyższy

przyjął, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odraczające w czasie utratę

mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją nie stanowi

podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 401 k.p.c., chyba że w

jego sentencji orzeczono o indywidualnej korzyści osoby, która wniosła skargę

konstytucyjną.

7. Niewątpliwie norma podstawowa zawarta w art. 1046 § 4 k.p.c., skierowana

do komornika, była wystarczająco określona, by mógł ją stosować; z art. 1046 § 4-

10 k.p.c. i z rozporządzenia z 2005 r. wynikało, jakie czynności powinien podjąć

komornik w postępowaniu zmierzającym do wykonania orzeczenia o eksmisji z

lokalu mieszkalnego oraz że czynności te mogą doprowadzić do odebrania

dłużnikowi lokalu dopiero wtedy, gdy gmina wskaże pomieszczenie tymczasowe lub

gdy dłużnik znajdzie sobie takie pomieszczenie.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z art. 1046 § 4 k.p.c. nie można

wyprowadzić żadnego prawnego obowiązku dłużnika w postępowaniu

egzekucyjnym, bo nie można go skutecznie zmusić, by znalazł dla siebie

pomieszczenie tymczasowe. Trzeba dodać, że nie można go też zmusić, by

zamieszkał w pomieszczeniu, które wskaże inna osoba. Wskazanie pomieszczenia

tymczasowego dla dłużnika było równoznaczne z tym, że nie groziło mu

pozostawienie "bez dachu nad głową" po wyprowadzeniu z lokalu podlegającego

wydaniu wierzycielowi, bo wskazano mu pomieszczenie, w którym może znaleźć

schronienie. Taki standard postępowania w stosunku do dłużnika podlegającego

eksmisji z lokalu mieszkalnego jest konsekwencją zaciągnięcia przez państwo

zobowiązania do przestrzegania art. 8 konwencji. Redakcja art. 1046 § 4 i 5 k.p.c.

świadczy o tym, że ustawodawca uwarunkował dopuszczalność odebrania

dłużnikowi lokalu mieszkalnego od wskazania mu przez gminę pomieszczenia

tymczasowego, a znalezienie dla siebie takiego pomieszczenia przez dłużnika lub

jego wskazanie przez wierzyciela miało znaczenie zwalniające z konieczności

oczekiwania, aż uczyni to gmina. Role wierzyciela i gminy co do obowiązku

wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika w świetle art. 1046 § 4 i 5

k.p.c. są zatem różne.

Obowiązek przestrzegania art. 8 konwencji i art. 75 ust. 1 Konstytucji ciąży na

państwie, które zaciągnęło wynikające z tych przepisów zobowiązania i

zadeklarowało obywatelom określony standard dążenia do zrealizowania ich

uprawnień. Organy władzy publicznej, a nie wierzyciel w konkretnym postępowaniu

egzekucyjnym muszą zatem podejmować działania zapewniające realizowanie w

stosunku do dłużnika deklarowanych mu praw i wolności.

Artykuł 1046 § 4 k.p.c. w rozważanym brzmieniu miał zastosowanie w

postępowaniu egzekucyjnym, w którym wykonywany był stwierdzony tytułem

wykonawczym obowiązek dłużnika opuszczenia, opróżnienia i wydania

wierzycielowi lokalu mieszkalnego. W takim postępowaniu państwo działające przez

organy władzy publicznej ma też pewne obowiązki w stosunku do wierzyciela, a ich

źródłem są zaciągnięte zobowiązania międzynarodowe i Konstytucja. Wykonanie

wydanego orzeczenia jest jednym z etapów realizowania przez wierzyciela prawa

do sądu, z którego korzystał on w postępowaniu rozpoznawczym, poprzedzającym

wydanie mu tytułu wykonawczego. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw

Człowieka na tle art. 6 Konwencji ustalony jest pogląd, że na treść prawa do sądu

składa się nie tylko uprawienie do rozpoznania sprawy przez organ spełniający

określone standardy organizacyjne i proceduralne oraz do uzyskania

rozstrzygnięcia w sporze pomiędzy stronami, ale także uprawnienie do wykonania

wydanego orzeczenia. Obowiązywanie przepisów, które uniemożliwiają wykonanie

wydanego orzeczenia względnie prowadzą do przewlekłości w postępowaniu

egzekucyjnym jest formą naruszenia prawa do sądu.

W wyroku z dnia 3 maja 2011 r., nr 6854/07, H. Apanasewicz przeciwko

Polsce, Europejski Trybunał Praw Człowieka przypomniał, że prawo do sądu

zapewnione przez art. 6 konwencji chroni wykonanie prawomocnych orzeczeń

sądowych, które w państwie prawa nie mogą pozostać nieskuteczne ze szkodą dla

strony. Wykonanie orzeczenia sądowego nie może napotkać na przeszkody i

opóźnienia; po wydaniu prawomocnego wyroku władze publiczne są zobowiązane

do wykonania go w jasny i spójny sposób, w celu uniknięcia niepewności prawnej

odczuwanej przez osoby, których dotyczy stosowanie prawa. W cywilnym

postępowaniu wykonawczym, gdy wierzyciel i dłużnik są osobami fizycznymi,

obowiązek ciążący na władzy publicznej polega na należytym działaniu i udzielaniu

pomocy wierzycielowi w podejmowanych przez niego krokach mających na celu

wyegzekwowanie orzeczenia wydanego na jej korzyść (por. wyroki Europejskiego

Trybunału Praw Człowieka z dnia 26 września 1996 r., nr 15797/89, F.P. Di Pede

przeciwko Włochom, oraz nr 24295/94, G. Zappia i G. Vitolane przeciwko

Włochom).

Wykonanie orzeczenia wydanego w sprawie o eksmisję z lokalu mieszkalnego

nie może być przez ustawodawcę uzależniona od tego, czy wierzyciel dostarczy

pomieszczenie tymczasowe osobie zobowiązanej opuścić jego lokal, w systemie

prawnym nie ma bowiem podstaw do wykreowania tego rodzaju obowiązku po

stronie wierzyciela, a trudno przyjąć, żeby wykonanie wydanego na jego korzyść

orzeczenia miało zależeć od tego, czy dokona na rzecz dłużnika przysporzenia w

postaci udostępnienia mu pomieszczenia tymczasowego na bliżej nieokreślony

czas. Wywiązanie się przez państwo z przyjętych w umowach międzynarodowych i

standardach konstytucyjnych obowiązków w stosunku do osób podlegających

eksmisji nie mogło zatem polegać na przerzuceniu na wierzyciela ciężarów

wynikających z konieczności tolerowania obecności dłużnika w lokalu, który

powinien mu być wydany, przy zupełnym pominięciu obowiązków organów

administracji jako realizujących bieżącą politykę państwa w tym zakresie.

Przyjęcie, że na żadnym spośród podmiotów wymienionych w art. 1046 § 4 i 5

k.p.c. nie ciążył prawny obowiązek wskazania pomieszczenia tymczasowego dla

dłużnika oznaczałoby, iż sens odroczenia wejścia w życie wyroku stwierdzającego

niekonstytucyjność art. 1046 § 4 i 5 k.p.c. w celu naprawy rozwiązań prawnych

chroniących przed eksmisjami „na bruk” sprowadzał się do zaakceptowania przez

kolejny rok stanu, w którym zagrożone pozostawały prawa wierzyciela w

postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem od wierzyciela można co najwyżej

oczekiwać, że po wydaniu wyroku eksmisyjnego zniesie obecność dłużnika w lokalu

przez rozsądny czas, konieczny dla wypełnienia tych obowiązków, które względem

dłużnika przyjęły na siebie organy władzy publicznej.

8. Realizacja zadań państwa z zakresu wymiaru sprawiedliwości, w tym

polegających na stworzeniu warunków do sprawnego egzekwowania orzeczeń

sądowych, należy do ustawodawcy i administracji rządowej. Organy samorządowe

mogą być jednak w określony sposób włączone w realizowanie tych zadań,

zwłaszcza jeśli ich wykonywanie wiąże się z potrzebą zaspokajania potrzeb

społecznych i zagwarantowania ochrony praw, w realizację których jednostki

samorządu terytorialnego są włączone ze względu na przypisane im ustawą

zadania. Z tej przyczyny gminom jako strukturom odpowiedzialnym za tworzenie

warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej,

ustawodawca wyznaczył zadanie w postaci „wskazywania” pomieszczeń

tymczasowych dla osób podlegających eksmisji z lokali mieszkalnych.

Redakcja art. 1046 § 4 k.p.c. przekonuje o tym, że ustawodawca nie

ograniczył się tylko do wskazania zadania koniecznego do zrealizowania przez

administrację samorządową. Zadania administracji samorządowej określone są w

ustawie o ochronie praw lokatorów w sposób ogólniejszy i sprowadzają się m.in. do

zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Artykuł

1046 § 4 k.p.c. identyfikuje sytuację faktyczną, w której ustawodawca oczekuje

określonej aktywności administracji publicznej, tj. wskazania pomieszczenia

tymczasowego dla dłużnika obowiązanego zwolnić lokal mieszkalny podlegający

wydaniu wierzycielowi w egzekucji sądowej. Trzeba zatem przyjąć, że skoro w art.

1046 § 4 k.p.c. ustawodawca uzależnił wykonanie orzeczenia o eksmisji z lokalu

mieszkalnego od wskazania pomieszczenia tymczasowego przez gminę, to przepis

ten jest zarazem źródłem obowiązku gminy. Od wykonania tego obowiązku gmina

była zwolniona wtedy, gdy wierzyciel wskazał takie pomieszczenie lub znalazł je

sam dłużnik. Nie ma znaczenia, że art. 1046 § 4 k.p.c. został zamieszczony w

ustawie procesowej, gdyż wiele przepisów tej ustawy, w tym także zawartych w

części II i III, ma niewątpliwie charakter materialnoprawny (np. art. 746, 857, 886 §

3, art. 887 § 1, art. 892, 9102

, art. 930, 935, 936, 938). Niedostatki unormowania

zawartego w art. 1046 § 4 k.p.c., których ustawodawca nie usunął niezwłocznie po

wydaniu postanowienia sygnalizacyjnego, mogły utrudniać jego stosowanie, ale nie

oznaczały, że obowiązek nie istnieje.

9. Nakładając na administrację publiczną określone zadania ustawodawca

powinien jednocześnie określić formy, w jakich te zadania mają być realizowane.

Jest to niezbędne zwłaszcza wtedy, gdy podmiot wykonujący zadania publiczne ma

wykorzystywać dla ich realizacji formy władcze; z form niewładczych administracja

może korzystać swobodniej, dobierając je stosownie do rezultatu, który zamierza

osiągnąć.

Realizacja obowiązków gminy w zakresie dostarczenia uprawnionym lokali

socjalnych i zamiennych może nastąpić tylko na podstawie umowy cywilnoprawnej

zawartej z osobą, która spełnia warunki określone w ustawie (por. uchwałę składu

siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 37/97,

OSNAP 1998, nr 7, poz. 200). Zawarcie takiej umowy nie zależy od woli komornika

lub wierzyciela egzekwowanego obowiązku, a jedynie od woli dłużnika, któremu

gmina złoży ofertę zawarcia umowy. Do wykonania eksmisji osób uprawnionych do

lokalu socjalnego lub zamiennego wystarczy pozyskanie przez komornika

informacji, że gmina zaoferowała dłużnikowi lokal socjalny lub zamienny do

wynajęcia.

To samo dotyczy wskazania dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego. Do

stwierdzenia, że do „wskazania” doszło wystarczy tylko zaoferowanie dłużnikowi

możliwości skorzystania z pomieszczenia o standardzie oznaczonym w przepisie.

Kontrola spełnienia tych wymagań jest możliwa w konkretnym postępowaniu

egzekucyjnym przez sąd nadzorujący jego przebieg. Możliwość przeprowadzenia

przez komornika egzekucji opróżnienia lokalu mieszkalnego, według art. 1046 § 4

k.p.c., nie była i nie jest uzależniona od uprzedniego zawarcia przez dłużnika z

gminą umowy najmu, użyczenia lub innej umowy rodzącej tytuł prawny do

pomieszczenia tymczasowego albo od zawarcia umowy o korzystanie z usług

zakładu administracyjnego, dłużnika bowiem nie można zmusić do tego, by

korzystał z udostępnianych mu form pomocy społecznej. Nieskorzystanie przez

dłużnika ze złożonej mu oferty nie było i nie jest przeszkodą w wykonaniu wyroku.

Nie można odmówić racji argumentom Trybunału Konstytucyjnego, który

wymienił liczne niedostatki sposobu unormowania obowiązków gminy co do

wskazywania pomieszczeń tymczasowych dłużnikom podlegającym eksmisji,

jednak spory pomiędzy ustawodawcą nakładającym zadania publiczne a

podmiotami mającymi te zadania wykonywać o to, jaki stopień konkretyzacji

unormowania jest dostateczny do przyjęcia, że obowiązek został skutecznie

nałożony i powinien być wykonywany, nie mogą ograniczać uczestników obrotu

prawnego w dochodzeniu roszczeń w związku ze szkodami powstałymi w wyniku

zaniechania wykonania określonego obowiązku.

10. W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., K 19/06, Trybunał

Konstytucyjny stwierdził, że wyjątkowy przypadek, w którym gmina w świetle

obowiązującego prawa jest jednak obowiązana zapewnić pomieszczenie

tymczasowe dla dłużnika, ma miejsce wówczas, gdy wykonywane jest orzeczenie

nakazujące opuszczenie i opróżnienie lokalu z powodu znęcania się nad rodziną.

Motywując to stanowisko, Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność

zagwarantowania ochrony członkom rodziny osoby, której nakazano opuszczenie i

opróżnienie lokalu ze względu na znęcanie się nad rodziną. W takim przypadku

źródłem obowiązku gminy zapewnienia odpowiednich warunków do wykonania

nakazu opróżnienia lokalu jest art. 3 Konwencji, art. 71 ust. 1 zdanie drugie

Konstytucji, przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w

rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej: "u.p.p.r.") oraz art. 1046 § 4 k.p.c.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zagwarantowanie ochrony członkom

rodziny osoby, w stosunku do której orzeczono eksmisję ze względu na znęcanie

się nad rodziną, jest szczególnym obowiązkiem władz publicznych wynikającym z

art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Stanowisko to jest trafne, ale trzeba

podkreślić, że obowiązek ten dotyczy organów jednostek samorządu terytorialnego

przynajmniej w tym samym stopniu co ustawodawcy lub organów administracji

rządowej. Argumentacja Trybunału, że z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, art.

11a u.p.p.r. oraz z art. 1046 § 4 k.p.c. można wyprowadzić obowiązek gminy w

postaci zapewnienia pomieszczenia tymczasowego dłużnikowi w celu wykonania

eksmisji orzeczonej z powodu znęcania się nad rodziną opiera się na założeniu, iż

wyroki eksmisyjne zobowiązujące osoby znęcające się nad rodziną do opuszczenia

i opróżnienia lokalu mieszkalnego muszą być wykonane bezzwłocznie, ale

jednocześnie, że zapewnienie dłużnikowi także w tym przypadku pomieszczenia

tymczasowego jest niezbędnym warunkiem wykonania tych orzeczeń. Skoro art. 71

ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wymaga od władz publicznych podejmowania

działań gwarantujących bezpieczeństwo rodzinie, to trudno wykorzystywać ten

przepis jako podstawę konstruowania obowiązku przyznania szczególnego

uprawnienia temu, kto godzi w dobro rodziny przez znęcanie się nad jej członkami.

Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie została uchwalona w celu

stworzenia warunków do ochrony prawa do życia, zdrowia, poszanowania godności

osobistej osób poddawanych przemocy w rodzinie. Określa ona zadania władz

publicznych w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie i formy ich realizacji,

zasady postępowania wobec osób dotkniętych przemocą w rodzinie oraz wobec

osób stosujących przemoc w rodzinie. W art. 11a ust. 1 u.p.p.r. ustawodawca

przewidział podstawy roszczenia przysługującego osobie dotkniętej przemocą w

rodzinie o zobowiązanie sprawcy przemocy do opuszczenia mieszkania, a w ust. 3

tego przepisu wskazał, że do wykonania obowiązku opuszczenia mieszkania

stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji obowiązku opróżnienia lokalu

służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika. W ustawie tej nie ma

mowy o jakichkolwiek zadaniach gminy, które ma ona wykonywać w związku z

orzeczeniem obowiązku opuszczenia mieszkania przez znęcającego się nad

rodziną, a w szczególności o konieczności dostarczenia takiej osobie

pomieszczenia tymczasowego. Obowiązek taki może mieć zatem źródło tylko w art.

11a ust. 3 u.p.p.r. w związku z art. 1046 § 4 k.p.c.

Zgodnie z art. 17 u.o.p.l., do przypadków, w których powodem wydania

wyroku nakazującego opróżnienie lokalu jest znęcanie się nad rodziną, nie stosuje

się rozwiązań ochronnych przewidzianych w art. 14 i 16 u.o.p.l. Zobowiązanemu do

opuszczenia lokalu nie przysługuje zatem uprawnienie do lokalu socjalnego, co

sprawia, że ma do niego zastosowanie art. 1046 § 4 k.p.c. Jeżeli komornik ma

wykonać takie orzeczenie zgodnie z adresowaną do niego normą procesową, to

muszą być spełnione wyznaczone tą normą warunki, a zatem musi nastąpić

wskazanie pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika. Z wywodu Trybunału

Konstytucyjnego wynika, że skoro wskazanie takiego pomieszczenia jest

warunkiem wykonania orzeczenia nakazującego eksmisję osoby znęcającej się nad

rodziną, to gmina powinna podjąć takie działania, które spowodują wykonanie

orzeczenia eksmisyjnego dotyczącego osoby znęcającej się nad rodziną, nawet

jeśli nie wiąże się to z zachowaniem realizującym jakieś jej obowiązki

skonkretyzowane ustawą. Z tego założenia nie wynika jednak jeszcze, że opisana

sytuacja powoduje w świetle art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji i na podstawie

art. 11a u.p.p.r. – a nie ze względu na treść art. 1046 § 4 k.p.c. – powstanie

materialnoprawnego obowiązku gminy dostarczenia pomieszczenia tymczasowego

dłużnikowi znęcającemu się nad rodziną. Także i w tym przypadku aktualne są

podniesione przez Trybunał Konstytucyjny argumenty, że obowiązujące prawo nie

rozstrzyga o tym, z jakiego zasobu ma pochodzić pomieszczenie tymczasowe, jaki

ma być jego standard, na jakich zasadach ma być ono udostępnione dłużnikowi i na

jaki czas. Te braki regulacji materialnoprawnej i ustrojowej nie były jednak

przeszkodą w uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny, że gmina ma obowiązek

dostarczenia pomieszczenia tymczasowego dłużnikowi znęcającemu się nad

rodziną w celu sprawnego wykonania orzeczenia o jego eksmisji z lokalu

mieszkalnego.

Artykuł 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji jest normą programową, tak samo

jak art. 75 ust. 1 Konstytucji, i nie wynikają z niego bezpośrednio żadne roszczenia

dla indywidualnych podmiotów w stosunku do organów państwa. Artykuł 71 ust. 1

zdanie drugie Konstytucji nie jest źródłem konkretnych obowiązków gminy w

stosunku do rodzin doznających przemocy, a z całą pewnością nie jest źródłem

obowiązków bardziej sprecyzowanych niż na gruncie art. 1046 § 4 k.p.c. To samo

dotyczy art. 11a ust. 3 u.p.p.r., który odsyła do art. 1046 § 4 k.p.c. w odniesieniu do

zasad wykonania orzeczenia nakazującego opuszczenie lokalu. Źródła obowiązku

gminy dostarczenia pomieszczenia tymczasowego dłużnikowi podlegającemu

eksmisji z lokalu mieszkalnego ze względu na znęcanie się nad rodziną należy

zatem poszukiwać – tak samo jak w pozostałych przypadkach związanych z

wykonaniem wyroków eksmisyjnych – w art. 1046 § 4 k.p.c.

Zagwarantowanie ochrony członkom rodziny osoby, w stosunku do której

orzeczono eksmisję ze względu na znęcanie się nad rodziną, jest szczególnym

obowiązkiem ustawodawcy i administracji rządowej. Tworząc przepisy regulujące

zasady wykonywania orzeczeń eksmisyjnych dotyczących osób znęcających się

nad rodziną ustawodawca powinien rozważyć, czy dłużnikowi w tych

okolicznościach musi być zapewnione pomieszczenie tymczasowe i czy realizacja

jego uprawnienia do uzyskania takiego pomieszczenia ma wyprzedzać realizację

prawa wierzycieli do zagwarantowania im bezpieczeństwa w lokalu, którego dotyczy

orzeczenie o eksmisji. Poszukiwanie podstawy obowiązków gminy w postępowaniu

o wykonanie eksmisji z powodu znęcania się nad rodziną bezpośrednio w art. 71

ust. 1 zdanie drugie Konstytucji i art. 11a u.p.p.r. uzasadnia pytanie, czy jeśli gmina

nie dysponuje zasobem pomieszczeń tymczasowych, to z tych samych przepisów

może wynikać obowiązek wykonania przez komornika tytułu wykonawczego bez

zapewnienia dłużnikowi pomieszczenia tymczasowego, względnie obowiązek

któregoś organu administracji rządowej dostarczenia dłużnikowi pomieszczenia

tymczasowego.

11. Z tytułów wykonawczych wydawanych w sprawach o eksmisję z lokali

mieszkalnych przed dniem 16 listopada 2011 r. nie wynika przyczyna jej

orzeczenia, a zatem realizując obowiązek wskazania pomieszczenia tymczasowego

gmina musiałaby z innego jeszcze źródła niż wezwanie komornika o wskazanie

pomieszczenia tymczasowego pozyskać wiedzę o tym, że dłużnik, dla którego

poszukiwanie jest pomieszczenie tymczasowe, znęca się nad rodziną.

Obowiązujące prawo nie przewidywało instrumentu, przy wykorzystaniu którego

gmina może uzyskiwać takie informacje.

Uznanie, że nie art. 1046 § 4 k.p.c., lecz art. 71 ust. 1 zdanie drugie

Konstytucji lub art. 11a u.p.p.r. jest źródłem obowiązku gminy wskazania

pomieszczenia tymczasowego dla podlegającego eksmisji dłużnika znęcającego się

nad rodziną, prowadzi do wniosku, iż gminie, która na wezwanie komornika

wystosowane w toku postępowania egzekucyjnego nie wskazała pomieszczenia dla

dłużnika podlegającego eksmisji z lokalu mieszkalnego, może być przypisana

odpowiedzialność odszkodowawcza wówczas, gdy nie wskaże takiego

pomieszczenia, wiedząc, że wezwanie dotyczy dłużnika podlegającego eksmisji ze

względu na znęcanie się nad rodziną. Odpowiedzialność gminy w takim przypadku

mogłaby być rozważana obok odpowiedzialności związanej z działaniem każdego

innego organu władzy publicznej, który znając problem z wykonaniem orzeczenia

eksmisyjnego dotyczącego osoby znęcającej się nad rodziną, nie podjął

skutecznych działań powodujących wykonanie tego orzeczenia, niezależnie od

przypisanego mu ustawą zakresu zadań i przewidzianych prawem form ich

realizacji.

12. Rozważania te prowadzą do wniosku, że art. 1046 § 4 k.p.c. w brzmieniu

obowiązującym między dniem 5 lutego 2005 r. a dniem 16 listopada 2011 r. był

źródłem obowiązku gminy wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika, w

stosunku do którego toczyło się postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku

opuszczenia, opróżnienia i wydania lokalu mieszkalnego. Wady tego unormowania

mogłyby mieć znaczenie zwalniające gminy z odpowiedzialności za szkodę

spowodowaną niewykonaniem wynikającego z niego obowiązku, gdyby

odpowiedzialność miała zależeć także od zawinienia gminy, a zatem gdyby gmina

ponosiła odpowiedzialność za to zaniechanie zgodnie ogólnym reżimem

odpowiedzialności deliktowej (art. 415 k.c.). W takim przypadku można by

rozważać, czy stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny wady regulacji prawnej,

na podstawie której gmina miała „wskazywać” pomieszczenia tymczasowe dla

dłużników były na tyle istotne, że konkretnej gminie w konkretnej sytuacji faktycznej

nie można postawić zarzutu w związku z niewykonaniem obowiązku.

Jeżeli o odpowiedzialności gminy za szkodę spowodowaną niewykonaniem

wyroku eksmisyjnego ma decydować samo niewykonanie przewidzianego ustawą

obowiązku, co jest charakterystyczne dla odpowiedzialności za szkodę

spowodowaną wykonywaniem władzy publicznej (art. 417 k.c.), to dla przypisania

gminie odpowiedzialności nie ma znaczenia stopień niedoskonałości przepisów

kreujących obowiązek.

13. Reżim odpowiedzialności przewidziany w art. 417-4172

k.c. obejmuje

jedynie tę aktywność konkretnego podmiotu, która towarzyszy wykonywaniu władzy

publicznej. W celu stwierdzenia, czy w okresie pomiędzy dniem 5 lutego 2005 r. a

dniem 16 listopada 2011 r. za zaniechanie wykonania obowiązku przewidzianego

przez art. 1046 § 4 k.p.c. gmina odpowiada na podstawie art. 417 k.c., trzeba

ocenić, czy miał on charakter obowiązku „z zakresu wykonywania władzy

publicznej”.

Przy definiowaniu tego pojęcia nie wystarczy odwołanie się do statusu

podmiotu, któremu można przypisać podjęcie określonej aktywności, chociaż

niewątpliwie gmina jest podmiotem także w prawie publicznym i powołana została

do wykonywania zadań administracji publicznej. Ustalenie zakresu działań, które

mogą być kwalifikowane jako wykonywanie władzy publicznej wymaga rozważenia

cech aktywności koniecznej dla ich przeprowadzenia, tj. podstawy prawnej, treści

działania oraz skutków, jakie ono powoduje w sferze praw i wolności osoby, do

której było skierowane. Identyfikacja zdarzenia wyrządzającego szkodę przy

wykorzystaniu przyimka „przy” w celu wskazania relacji między nim a

wykonywaniem władzy publicznej oznacza nadto konieczność stwierdzenia

bezpośredniej, nie zaś pośredniej („przy okazji wykonywania władzy publicznej”)

relacji pomiędzy wykonywaniem władzy publicznej a zachowaniem (działaniem,

zaniechaniem) wyrządzającym szkodę. Spod zastosowania art. 417 § 1 k.c.

prawodawca wyłączył zdarzenia sprawcze należące do sfery dominium, związane z

typową działalnością gospodarczą, nieswoiste dla realizowania kompetencji przez

organy władzy publicznej. Za szkody spowodowane przy wykonywaniu takich

działań podejmujące je podmioty ponoszą odpowiedzialność na tych samych

zasadach, co inni uczestnicy obrotu.

Według rekomendacji nr R (84) 15 przyjętej przez Komitet Ministrów Rady

Europy, czynność władzy publicznej obejmuje wszelkie działanie lub zaniechanie,

które może wywierać bezpośredni skutek w sferze praw, wolności lub interesów

innych osób. Władza w pojęciach „organu władzy” oraz „wykonywanie władzy

publicznej” to korzystanie z uprawnień wobec obywatela, które są silniejsze niż

uprawnienia zwykłych osób, a przejawia się możliwością jednostronnego

ukształtowania lub stwierdzenia praw i wolności innych osób lub wywarcia skutku w

sferze praw lub wolności jednostek w inny sposób (działania faktyczne). Działalność

organów państwa jako organów wykonujących władzę publiczną zakłada

występowanie w nadrzędnej pozycji względem adresata działania. Ustalenia nauki

na temat władztwa (imperium) wskazują, że jego istota polega na tym, iż określony

podmiot może jednostronnie ustalać nakazy i zakazy określonego zachowania się,

których wykonanie zabezpieczone jest możliwością zastosowania przymusu

państwowego, włącznie z przymusem bezpośrednim.

Za podstawowe kryterium wyróżnienia działalności władczej organów państwa

uznaje się zatem wyznaczoną prawem formę działania podmiotu (organu)

realizującego zadania publiczne. Środki władczego działania to przede wszystkim

jednostronne akty prawne (generalne i indywidualne) oraz te czynności faktyczne,

dla których podstawę tworzy prawo publiczne i którym adresat musi się

podporządkować, pod groźbą zastosowania przymusu. Charakter niewładczy mają

działania organów administracji podejmowane przy wykorzystaniu form dostępnych

powszechnie, wszystkim uczestnikom obrotu prawnego, na podstawie przepisów

prawa prywatnego, gwarantujących równorzędną pozycję stronom nawiązywanego

stosunku prawnego (np. aktywność podlegająca na wykonywaniu praw

majątkowych).

Zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce pojęcie „wykonywanie władzy

publicznej” interpretuje się jednak szerzej, nie wiążąc go tylko z podejmowaniem

aktywności w formach tradycyjnie uważanych za działania władcze administracji

publicznej. Pojęciem tym obejmuje się również czynności o charakterze

porządkowym i organizacyjnym, jeżeli mieszczą się wyłącznie w kompetencjach

organów władzy publicznej, a więc ze swej natury należą do sfery wykonywania

władzy publicznej.

14. Skoro jedyną podstawą skonstruowania obowiązku gminy wskazania

dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym pomieszczenia tymczasowego jest art.

1046 § 4 k.p.c. i w żadnym innym przepisie ustawodawca do tego obowiązku oraz

sposobu jego zrealizowania nie nawiązał, to trzeba wykluczyć możliwość

posłużenia się przez gminę przy jego wykonywaniu którąś z władczych form

działania administracji; do działania w takiej formie administracja musi dysponować

wyraźną podstawą ustawową. Nie może być zatem mowy o wydaniu przez gminę

aktu administracyjnego nakazującego dłużnikowi określone zachowanie (np.

przeprowadzenie się do pomieszczenia tymczasowego), połączonego z

możliwością zastosowania przymusu w razie niepodporządkowania się poleceniu.

Nie oznacza to jednak, że gmina nie może realizować obowiązku wskazania

pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika przy wykorzystaniu niewładczych form

działania administracji. Na realizację tego obowiązku muszą się składać działania,

które wymagają stworzenia zasobu pomieszczeń tymczasowych, co wymaga

podjęcia aktywności o charakterze gospodarczym, która nie jest związana z

konkretnym stanem faktycznym, natomiast w konkretnej sytuacji faktycznej należy

wskazać pomieszczenie, w którym dłużnik może znaleźć schronienie. Wskazanie

takiego pomieszczenia oznacza zaoferowanie go dłużnikowi na podstawie umowy

prawa cywilnego (np. użyczenia) albo umowy o korzystanie z usług świadczonych

przez zakład administracyjny.

Skoro „wskazanie” przez gminę pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika

nie może nastąpić przy wykorzystaniu władczych form działania administracji, to

charakter formy działania stosowanej w celu wykonania tego zadania nałożonego

na gminę nie pozwala na przyjęcie, że jest to działanie z zakresu wykonywania

władzy publicznej. Trzeba jednak rozważyć, czy o takim charakterze działania nie

świadczą inne okoliczności, a w szczególności przyczyny, z powodu których

ustawodawca wykreował obowiązek jego podjęcia i nałożył go na jednostkę

samorządu terytorialnego, a nie inny podmiot. Stało się tak dlatego, że prawo

wierzyciela do wykonania tytułu orzekającego eksmisję dłużnika z lokalu

mieszkalnego wymagało ochrony oraz stworzenia warunków jego realizacji,

podobnie prawo dłużnika do poszanowania jego życia prywatnego i rodzinnego

oraz mieszkania (art. 8 konwencji). Wymagało to udzielenia mu wsparcia dla

działań zmierzających do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (art. 75 ust. 1

Konstytucji) przez dostarczenie pomieszczenia, w którym może się tymczasowo

schronić. Stworzenie warunków do realizacji praw, o których mowa należy do

władzy publicznej, a odpowiadające im obowiązki niewątpliwie pozostają w ścisłym

związku z kompetencjami tej władzy, nawet jeśli mają być zrealizowane w formach

niewładczych, przy wykorzystaniu instrumentów przewidzianych prawem cywilnym.

Ta okoliczność decyduje o przyjęciu, że wskazanie pomieszczenia

tymczasowego dla dłużnika jest wykonywaniem władzy publicznej, a zaniechanie

tego obowiązku – zaniechaniem obowiązku polegającego na wykonywaniu tej

władzy. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 11

września 2006 r., P 16/06 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 8, poz. 102) i z dnia 23 maja 2006

r., SK 51/05 (OTK Zb.Urz. 2006, nr 5, poz. 58) w związku z oceną działania

polegającego na niedostarczeniu lokalu socjalnego osobie, dla której takie

uprawnienie zostało zastrzeżone w wyroku eksmisyjnym. Trybunał uznał, że

zaniechanie takie wypełnia hipotezę art. 77 ust. 1 Konstytucji, gdyż w związku z

jego niepodjęciem gmina wpływa na sferę podmiotową nie tylko lokatorów, ale i

właścicieli lokali, którzy nie mogą odzyskać nad nimi władania. Pogląd ten został

zaakceptowany w doktrynie.

15. Zgodnie z art. 18 ust. 5 u.o.p.l., jeżeli gmina nie dostarczyła lokalu

socjalnego osobie uprawnionej na mocy wyroku, właścicielowi przysługuje

roszczenie odszkodowawcze do gminy na podstawie art. 417 k.c. W systemie

prawnym brak odpowiednika art. 18 ust. 5 u.o.p.l., tworzącego szczególną

podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej gminy wobec wierzyciela za

zaniechanie wskazania pomieszczenia tymczasowego dla dłużnika podlegającego

eksmisji z lokalu mieszkalnego, któremu nie przysługuje uprawnienie do lokalu

socjalnego. Okoliczność ta, w powiązaniu z argumentacją przytoczoną przez Sąd

Najwyższy w uchwale z dnia 19 sierpnia 2009 r., III CZP 56/09 (OSNC 2010, nr 3,

poz. 36), jest powoływana jako argument przemawiający za tezą o braku podstaw

do przypisania gminie odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wierzyciela

powstałą w związku z zaniechaniem wskazania dłużnikowi pomieszczenia

tymczasowego w warunkach określonych w art. 1046 § 4 w brzmieniu sprzed dnia

17 listopada 2011 r.

Brak w systemie prawnym odpowiednika art. 18 ust. 5 u.o.p.l., który miałby

zastosowanie w rozważanej sytuacji, nie oznacza jednak, że gmina nie ponosi

wobec wierzyciela odpowiedzialności odszkodowawczej na zasadach ogólnych.

Źródłem szkody wierzyciela jest stan, w którym w postępowaniu egzekucyjnym

prowadzonym w celu realizacji prawa do sądu dochodzi do przewlekłości

spowodowanej tym, że gmina nie wykonuje w stosunku do dłużnika obowiązku,

mającego zagwarantować ochronę jego praw publicznych. Gdyby nie unormowanie

przewidziane w art. 1046 § 4 k.p.c., wierzyciel dysponujący tytułem wykonawczym

przeciwko dłużnikowi miałby podstawy oczekiwać, że organ egzekucyjny

przeprowadzi postępowanie egzekucyjne i wyda mu lokal wolny od osób i rzeczy w

rozsądnym czasie. Wierzyciel nie musi się troszczyć o zaspokojenie potrzeb

mieszkaniowych dłużnika i w związku z tymi potrzebami nie ciążą na nim żadne

obowiązki; takie obowiązki przyjęło na siebie państwo, a ich realizację nakazało

gminom. Niewykonanie przez gminę obowiązku służącego ochronie dłużnika, ze

świadomością, że jego wykonanie warunkuje zrealizowanie publicznego prawa

podmiotowego wierzyciela, jest zaniechaniem sprzecznym z prawem, może zatem

rodzić odpowiedzialność na zasadach ogólnych.

Z tych przyczyn Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.