I CSK 153/11

Sygn. akt I CSK 153/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 stycznia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

SSN Kazimierz Zawada

Protokolant Anna Matura

w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego

/…/ przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Finansów

o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 13 stycznia 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 11 października 2010 r.,

oddala skargę kasacyjną i nie obciąża strony powodowej

kosztami postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

W pozwie z 5 lutego 2009 r. Powód Wojewódzki Szpital Specjalistyczny

wniósł o nakazanie Bankowi Gospodarstwa Krajowego złożenia oświadczenia

dotyczącego zawarcia umowy pożyczki ze stroną powodową w kwocie 3 111 138 zł

na zasadach określonych w art. 41a - 41c ustawy z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy

publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, zgodnie z

wnioskiem o udzielenie pożyczki z 13 listopada 2008 r.

W uzasadnieniu pozwu strona powodowa wskazała, że w ustawowym

terminie Szpital wystąpił z wnioskiem o udzielenie pożyczki na zasadach

określonych w powołanych przepisach, lecz mimo spełnienia wszystkich warunków,

pożyczka nie została udzielona z powodu wcześniejszego wyczerpania środków

przewidzianych na pożyczki dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zdaniem

powoda, Bank Gospodarstwa Krajowego niezasadnie rozpatrywał wnioski według

kolejności ich wpływu w sytuacji, w której należało zastosować zasadę

proporcjonalnego podzielenie pozostałych środków na wszystkie zakłady, które

spełniły ustawowe warunki przed upływem terminu przewidzianego na zgłaszanie

wniosków. Pozwany Bank podniósł, że nie jest legitymowany biernie, gdyż działa

tylko jako pełnomocnik Skarbu Państwa, wykonując za niego niektóre czynności

związane z udzielaniem pożyczki. Uwzględniając wniosek strony powodowej

wezwano do udziału w sprawie jako pozwanego Skarb Państwa reprezentowany

przez Ministra Finansów.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo

w całości. Sąd Okręgowy uznał, że powództwo nie jest uzasadnione oraz że

oddaleniu podlega żądanie skierowane przeciwko obu pozwanym. Oddalając

powództwo przeciwko Bankowi Gospodarstwa Krajowego Sąd Okręgowy wskazał,

że nie ma on legitymacji biernej, gdyż z przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r.

wynika, iż w zakresie czynności dotyczących udzielania pożyczek Bank

Gospodarstwa Krajowego nie działa we własnym imieniu, lecz jako pełnomocnik.

Oddalając powództwo przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Finansów,

Sąd I instancji stwierdził, że z żadnego przepisu powołanej ustawy nie wynika, aby

wszystkie wnioski składane między 28 października a 15 listopada 2008 r.

3

podlegały uwzględnieniu przy zastosowaniu zasady proporcjonalnego podziału

środków, jakie pozostały do rozdysponowania na podstawie przepisów ustawy. Sąd

Okręgowy wskazał przy tym, że stanowisko strony powodowej jest

niekonsekwentne, ponieważ żądanie pozwu odnosiło się do nakazania pozwanym

zawarcia umowy pożyczki w pełnej wysokości, która została obliczona na

podstawie art. 4la powołanej ustawy, nie zaś przy uwzględnieniu proponowanej

przez stronę powodową zasady.

Wyrokiem z dnia 11 października 2010 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację

powoda. Sąd II instancji za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne Sądu

Okręgowego, które w całości przyjął za podstawę faktyczną swojego

rozstrzygnięcia oraz w całości podzielił także argumentację prawną przedstawioną

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, oddalając

powództwo zgłoszone w rozpoznawanej sprawie także w stosunku do pozwanego

Skarbu Państwa - Ministra Finansów, Sąd Okręgowy dokonał właściwej wykładni

art. 41a powołanej ustawy, nie naruszając przy tym reguł wykładni literalnej, ani

funkcjonalnej.

Wspomniany przepis oraz pozostałe przepisy regulujące przyznawania

pożyczki przez Skarb Państwa pozwalają na sformułowanie następujących zasad

jej przyznawania. Wnioskodawca musi na dzień złożenia wniosku spełniać

określone przesłanki, których istnienie jest konieczne dla zawarcia z nim umowy

pożyczki. Wynika to wprost z art. 41a oraz z art. 35 ust. 1, art. 35a ust. 1 powołanej

ustawy. Przepisy te bowiem nie tylko określają przesłanki jakie musi spełniać

wnioskodawca, ale wyraźnie podkreślają, że przesłanki te ocenia się na dzień

złożenia wniosku. Skoro zaś zgodnie z art. 35c tej ustawy pożyczki mogą być

udzielane jeżeli ich kwota nie przekroczy 2,2 mld zł, to zdaniem Sądu Apelacyjnego

tę negatywną przesłankę, decydującą o udzieleniu pożyczki, należy także oceniać

na chwilę złożenia wniosku. Jeżeli więc na chwilę złożenia wniosku kwota

określona w art. 35c ustawy została wyczerpana oznacza to, że pomimo spełnienia

przesłanek pozytywnych wniosek o udzielnie pożyczki nie może być załatwiony

pozytywnie, czyli nie może zostać zawarta z wnioskodawcą umowa pożyczki. Samo

złożenie wniosku do dnia 15 listopada 2008 r. oraz spełnienie przesłanek

pozytywnych określonych w art. 41a powołanej ustawy nie rodziło więc po stronie

4

Skarbu Państwa obowiązku zawarcia umowy, bez względu na finansowe skutki

udzielenia kolejnej pożyczki dla budżetu.

Sąd Apelacyjny nie dopatrzył się żadnych argumentów, które pozwalałyby na

przyjęcie, że środki przeznaczone w ustawie na pożyczki składane na podstawie

art. 41a powołanej ustawy należało podzielić według innej zasady, niż kolejność ich

wpływu. Analiza przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r. nie daje bowiem żadnych

podstaw do przyjęcia, że wskazane środki należało podzielić według zasady

proporcjonalności. Zastosowanie zasady proporcjonalności przy wykładni art. 41a

tej ustawy musiałoby wynikać z treści przepisu, który powinien wskazywać

podstawy zastosowania takiej metody podziału środków, które pozostały do

rozdysponowania na pożyczki udzielane po 28 października 2008 r. Musiałoby więc

z tego przepisu wynikać, czy chodzi o podzielenie pozostałych środków po równo

między wszystkie zakłady, które wykazały przesłanki pozytywne i złożyły wniosek

o pożyczkę do 15 listopada 2008 r., czy też w sposób uwzględniający

zróżnicowanie wysokości pożyczek, o które występowały poszczególne zakłady.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego, naruszenie art. 41a ustawy mogłoby co

najwyżej stanowić podstawę deliktowej odpowiedzialności Skarbu Państwa. Na tej

podstawie poszkodowany zakład mógłby wystąpić o zasądzenie odszkodowania,

nie zaś o wydanie wyroku zastępującego oświadczenie woli Skarbu Państwa

konieczne dla powstania umowy pożyczki określonej w art. 41a ustawy.

Sąd Apelacyjny zwrócił także uwagę, że dochodzone w tej sprawie

roszczenie zostało oparte na art. 64 k.c., a przepis ten nie jest nigdy samodzielną

podstawą wydania wyroku uwzględniającego powództwo o stwierdzenie obowiązku

złożenia oświadczenia woli będącego źródłem stosunku cywilnoprawnego.

Obowiązek ten nie może wynikać z mocy samego prawa, lecz z określonego

zdarzenia będącego źródłem obowiązku dłużnika. Uwzględnienie powództwa

wniesionego na podstawie art. 64 k.c. nie może polegać na samodzielnym

określeniu treści oświadczenia przez sąd, lecz na stwierdzeniu, że pozwany ma

obowiązek złożenia oświadczenia, którego treść została określona przez czynność

prawną dokonaną przez strony albo przez jedną z nich, zazwyczaj przed

wniesieniem pozwu. W rozpoznawanej sprawie art. 64 k.c. nie mógł więc

5

uzasadniać uwzględnienia powództwa, ponieważ w istocie rzeczy nie zostało ono

oparte na zdarzeniu, z którego by wynikał obowiązek złożenia przez Skarb Państwa

określonej treści oświadczenia.

W skardze kasacyjnej strona pozwana zarzuciła naruszenie prawa

materialnego, tj.: 1) art. 41 a ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej

i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej przez jego niewłaściwe

zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pozwany mógł uzależnić udzielenie

pożyczki od czasu złożenia wniosku o udzielenie pożyczki, podczas gdy warunek

ten nie znajduje oparcia w zapisach tej ustawy, w szczególności w treści art. 35 c;

a nadto, że powodowi w ogóle nie przysługuje roszczenie o zawarcie umowy

pożyczki; 2) art. 64 k.c. regulujący konstytutywny skutek wyroku uwzględniający

powództwo zmierzające do udzielenia ochrony roszczeniu wynikającemu

z konkretnego zdarzenia, które jest źródłem obowiązku złożenia przez dłużnika

polegającego na złożeniu oświadczenia woli przez jego niewłaściwą interpretację

polegającą na przyjęciu, iż obowiązek dłużnika do złożenia oświadczenia woli nie

może wynikać z mocy prawa, a uwzględnienie powództwa wniesionego na tej

podstawie tego przepisu nie może polegać na samodzielnym określeniu treści

oświadczenia przez sąd.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Trafnie skarżący Zakład zarzucił w skardze kasacyjnej, że nie ma racji Sąd

Apelacyjny twierdząc, że obowiązek złożenia oświadczenia woli nie może wynikać

z ustawy. Sąd Apelacyjny, jak się wydaje w ten sposób nieprecyzyjnie wyraził

jednak tylko myśl, że sam art. 64 k.c. nie może być źródłem takiego obowiązku.

Skarżący musiałby więc wskazać, że art. 41a lub inny przepis, czy też przepisy

ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych

zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684 ze zm.) stwarzają podstawy do

przyjęcia, że Skarb Państwa ma obowiązek złożyć oświadczenie woli, które razem

z oświadczeniem woli powodowego publicznego zakładu opieki zdrowotnej

prowadzić będzie do zawarcia umowy pożyczki. Skarga kasacyjna nie zawiera

żadnych argumentów, które pozwalałby na takie stwierdzenie.

6

Z przepisów powołanej ustawy, w tym także z art. 41a, nie wynika obowiązek

złożenia przez Skarb Państwa oświadczenia woli, które byłoby na tyle

skonkretyzowane, że mogłoby zostać zastąpione orzeczeniem sądu. Skarżący

domaga się aby sąd orzekł, na podstawie art. 64 k.c., że Skarb Państwa udziela mu

pożyczki w kwocie 3 111 138 zł na zasadach określonych w art. 41a – 41c

powołanej ustawy. Przepisy te nie dają jednak podstaw do stwierdzenia, że może

być wydane orzeczenie sądu, na podstawie art. 64 k.c., które stanowiłoby

konieczną przesłankę powstania pomiędzy powodem a Skarbem Państwa umowy

pożyczki na wskazaną kwotę.

Po pierwsze, wniosek strony powodowej nie jest jej oświadczeniem woli, jako

pożyczkobiorcy. Wniosek o pożyczkę, który musi spełniać określone w art. 41a

warunki, stanowi podstawę do jego oceny, przez Skarb Państwa, a ściśle rzecz

ujmując przez działający w jego imieniu Bank Gospodarstwa Krajowego, czy może

być z wnioskodawcą zawarta umowa pożyczki. Dopiero po takiej ocenie Skarb

Państwa w terminie nie dłuższym niż miesiąc od złożenia wniosku, jest

zobowiązany zawrzeć umowę. W umowie tej określa się nie tylko kwotę udzielonej

pożyczki, lecz także szereg dalszych niezbędnych jej elementów, o których mowa

w art. 41a ust. 2 do 6 powołanej ustawy. Dopiero po akceptacji wniosku

i uzgodnieniu treści proponowanej umowy pożyczki, poprzez jej podpisanie, dojść

może do zawarcia umowy pożyczki. Orzeczenie sądu nie może zastąpić całego

oświadczenia woli Skarbu Państwa potrzebnego do zawarcia umowy pożyczki, bo

takiego oświadczenia nie można ustalić na podstawie samego brzmienia

przepisów, ale wymagana jest tu działanie Skarbu Państwa zawierające ocenę

złożonego wniosku. Dopiero następstwem tego jest oświadczenie woli Skarbu

Państwa, które po zaakceptowaniu go przez wnioskodawcę i złożenia przez niego

oświadczenia woli prowadzi do zawarcia umowy pożyczki. Jeszcze raz należy więc

wyraźnie podkreślić, że przepis art. 41a ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r., nie

stwarza podstaw do tego, aby na podstawie art. 64 k.c. orzeczenie sądu, mogło

zastąpić całość potrzebnych do zawarcia umowy pożyczki z wnioskodawcą działań

jakie podjąć musi Skarb Państwa, aby taka umowa została zawarta.

W szczególności, wbrew temu czego oczekuje powód, nie można wydać

orzeczenie na podstawie art. 64 k.c., które nie prowadzi razem z oświadczeniem

7

woli wnioskodawcy do powstania umowy pożyczki, a tylko zobowiązuje Skarb

Państwa do zawarcia umowy na określonych warunkach. Sens orzeczenia

wydanego na podstawie art. 64 k.c. polega bowiem na tym, że po jego wydaniu

powstaje już określona umowa. Powód zaś żąda czegoś innego. Chce aby

orzeczenie wydane na podstawie tego przepisu zobowiązywało Skarb Państwa do

zawarcia z nim umowy pożyczki na zasadach ustalonych w ustawie z 15 kwietnia

2005 r. Takie orzeczenie nic by jednak nie zmieniło bo taki obowiązek jest

wyrażony w art. 41a tej ustawy.

Czym innym jest natomiast ocena, czy Skarb Państwa wywiązał się

należycie wobec powoda z obowiązku wynikającego z art. 41a powołanej ustawy.

Skarżący wskazuje, że wykładnia przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r.,

interpretowane z uwzględnieniem celu ustawy, prowadzi do konkluzji, że każdy

wniosek złożony do 15 listopada 2008 r., jeżeli tylko spełnia przesłanki określone

w art. 41a, powinien być uwzględniony. Słusznie jednak Sąd Apelacyjny podkreślił,

że taka wykładnia przepisów wspomnianej ustawy jest nie do przyjęcia. Po

pierwsze, stoi ona w sprzeczności z jednoznacznie sformułowanym przepisem

art. 35c tej ustawy. Po drugie, z przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r. wynika, że

wniosek podlega ocenia na chwilę jego złożenia. Logicznie też, co podkreślił Sąd

Apelacyjny, nasuwa się wniosek, że wobec tego przesłanki udzielenia pożyczki,

w tym aby mieściła się ona w kwocie 2,2 mld zł, należy oceniać na tę chwilę.

Sugeruje to wyraźnie, że jednym z kryteriów, które należy brać pod uwagę jest to,

czy w chwili złożenia wniosku ustalona kwota pożyczki zmieści się jeszcze

w określonej przez ustawę globalnej kwocie jaką Skarb Państwa może

przeznaczyć na pożyczki dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Po trzecie,

gdyby zamiarem ustawodawcy było rozdzielnie kwoty 2,2 mld złotych według

innych kryteriów niż data złożenia wniosku, to w ustawie musiałyby się znaleźć

przepisy, z których wynikałoby jakie to mają być kryteria. Jeżeli wszystkie pożyczki

miałyby ulegać zmniejszeniu, tak aby każdy zakład otrzymała pożyczkę, to

wymagałoby to zmiany kryteriów ustalania ich wysokości oraz biorąc pod uwagę, że

były one udzielane od 2005 r. czyniłoby niemożliwym zawarcie umów pożyczki

w ciągu miesiąca od złożenia wniosku, bo dopiero po 15 listopada 2008 r. można

by ocenić w jakiej części pożyczki takie powinny być zmniejszone. Żaden przepis

8

wskazanej ustawy nie daje podstaw do takiego wnioskowania. Natomiast

propozycja wykładni zaproponowana przez Sąd Apelacyjny znajduje pełne oparcie

w sformułowaniu przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r. oraz ich systematyce.

Wykładnia ta nie stoi też w sprzeczności z żadnym przepisem tej ustawy.

Proponowane przez powoda rozumienie wspomnianej ustawy nie znajduje

natomiast oparcia w żadnym jej przepisie, a pozostaje w wyraźnej sprzeczności

z art. 35c tej ustawy. Na koniec zaś zauważyć należy, że nawet uznanie racji

powoda co do rozumienia art. 41a wspomnianej ustawy nie może prowadzić do

uwzględnienia jego powództwa, gdyż przepisy ustawy z 15 kwietnia 2005 r. nie

określają jakie oświadczenie woli ma złożyć Skarb Państwa, aby powstała

pomiędzy nim a powodem umowa pożyczki, a jedynie zobowiązują Skarb Państwa

do uwzględnienia jego wniosku, gdy spełni on na chwilę jego złożenia określone

w art. 41a przesłanki, a kwota przysługującej mu pożyczki mieści się w kwocie

przeznaczonej na udzielenie pożyczek publicznym zakładom opieki zdrowotnej.

Biorąc pod uwagę, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na

uwzględnienie Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814

k.p.c., orzekł jak

w sentencji.

md