I UZP 10/11

Uchwała z dnia 9 lutego 2012 r.

I UZP 10/11

Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza (sprawozdawca), Sędziowie:

SN Roman Kuczyński, SA Maciej Piankowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy z

odwołania Artura H. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w C.

o jednorazowe odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy, na skutek zagadnienia

prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpie-

czeń Społecznych w Częstochowie z dnia 30 listopada 2011 r. […]

„Czy pracownik Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych niebędący radcą

prawnym może być pełnomocnikiem Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w

sprawie z odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych?".

p o d j ą ł uchwałę:

Pracownik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych niebędący radcą prawnym,

wykonujący pracę w oddziale Zakładu, może być pełnomocnikiem tego od-

działu w sprawach z odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych

(art. 87 § 2 zdanie pierwsze k.p.c.).

U z a s a d n i e n i e

Sąd Okręgowy w Częstochowie rozpoznając apelację Andrzeja H. od wyroku

Sądu Rejonowego w Częstochowie z 9 czerwca 2011 r., zapadłego w sprawie

wszczętej odwołaniem od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że w

sprawie występuje zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Postanowie-

niem z 30 listopada 2011 r. przestawił Sądowi Najwyższemu zagadnienie sformuło-

wane następująco: czy pracownik oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie-

będący radcą prawnym może być pełnomocnikiem Oddziału Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych w sprawie z odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych?

2

W uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowy podał, że w tej sprawie organ

rentowy - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Częstochowie upoważnił do

występowania przed sądem w swoim imieniu pracowników wymienionych w pełno-

mocnictwie, powołując się na art. 87 § 2 k.p.c., zgodnie z którym (zdanie pierwsze)

pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobo-

wości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzęd-

nego.

Sąd Okręgowy przytoczył treść art. 66 ust. 1, 67 ust. 1, 72, 73 ust. 1 i ust. 3

pkt 7, 83 ust.1, 2 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń

społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 460 § 1

k.p.c. a także § 8 i 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13

stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

(Dz.U. Nr 18, poz. 93), chodzi przy tym nie o paragrafy rozporządzenia lecz statutu,

stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia. Z przepisów tych Sąd wyprowadził

wniosek, że aczkolwiek zadania określone w art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubez-

pieczeń społecznych (wydawanie decyzji w zakresie indywidualnych spraw) przypi-

sane są Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, to jednak realizowane są one przez

oddziały Zakładu, gdyż zarówno z art. 83 ust. 5 ustawy systemowej (zgodnie z któ-

rym odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała

decyzję lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę), jak i z regulacji statuto-

wych wynika, że zadania te realizuje oddział, który został wyposażony w zdolność

sądową (art. 460 § 1 k.p.c.). W ocenie Sądu, zdaje się stąd wynikać, że Zakład

Ubezpieczeń Społecznych posiadający osobowość prawną w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych nie posiada zdolności sądowej, „gdyż ta zarezerwowana

jest wyłącznie dla konkretnego oddziału ZUS, przy czym gdyby przyjmować tożsa-

mość oddziału i Zakładu jako osoby prawnej, to zupełnie bezprzedmiotowa byłaby

regulacja art. 460 § 1 i art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c. W konsekwencji wprawdzie oddział

ZUS posiada zdolność sądową, to jednak nie wiąże się to z posiadaniem osobowości

prawnej rozumieniu art. 87 § 2 k.p.c., która by pozwoliła na udzielenie pełnomocnic-

twa pracownikowi.” Dalej Sąd Okręgowy podniósł, że Prezes Zakładu 6 marca 2008

r. upoważnił Dyrektora Oddziału ZUS w Częstochowie między innymi do reprezento-

wania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postępowaniu przed sądami powszech-

nymi i Sądem Najwyższym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w

zakresie powierzonym na podstawie innych ustaw z prawem udzielania dalszych

3

pełnomocnictw pracownikom oddziału. Upoważnienie to wydaje się Sądowi zbędne

(„jeśli nie wręcz nieuprawnione”) skoro z mocy art. 460 § 1 k.p.c. zdolność sądową w

sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ma organ rentowy, przez który rozu-

mie się jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w

przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w

sprawach świadczeń. Zdaniem Sądu Okręgowego, funkcja pracodawcy jest przypi-

sana oddziałowi ZUS, a nie ZUS-owi jako osobie prawnej. Wniosek ten wyprowadził

Sąd z treści § 28 ust. 1 pkt 4 regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych (z którego wynika, że do kompetencji dyrektora oddziału należy wyko-

nywanie czynności związanych z funkcją pracodawcy w granicach i na podstawie

udzielonych umocowań), z treści wskazanego pełnomocnictwa udzielonego Dyrekto-

rowi 6 marca 2008 r. a ponadto z pełnomocnictwa udzielonego Dyrektorowi 15 stycz-

nia 2010 r. upoważniającego do pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu przepi-

sów Kodeksu pracy z wyłączeniem powoływania i odwoływania zastępców dyrektora

oddziału i głównego księgowego oddziału. Pracodawcą jest zatem podmiot nieposia-

dający osobowości prawnej (oddział ZUS). Oddział ZUS jest „wewnętrznym praco-

dawcą”. Oddział ZUS nie jest przedsiębiorcą.

Sąd Okręgowy powołał się też na wyrok Sądu Najwyższego z 22 lutego 2011

r., II UK 290/11 (LEX nr 817531), zgodnie z którym zdolność procesowa organu ren-

towego ma oparcie bezpośrednio w ustawie, a nie w pełnomocnictwie udzielonym

przez Prezesa Zakładu, co oznacza również zdolność do udzielania pełnomocnictwa

procesowego. Akceptując tę tezę Sąd Okręgowy stwierdził jednak, że jego zdaniem

„Oddział ZUS może udzielać pełnomocnictw, jednak jedynie w granicach art. 87 § 1 a

nie w granicach art. 87 § 2 k.p.c.”, chociaż Sąd Najwyższy wyraził ten pogląd w

sprawie, w której pełnomocnictwo zostało udzielone pracownikowi a Sąd Najwyższy

to zaakceptował. Sąd Okręgowy krytycznie omówił też wyrok Sądu Najwyższego z

16 czerwca 2009 r., I UK 24/09 (LEX nr 518067), w którym przyjęto dopuszczalność

udzielenia pełnomocnictwa pracownikowi oddziału ZUS. Zdolność sądowa oddziału,

w ocenie Sądu Okręgowego, wbrew zaprezentowanemu w tym orzeczeniu poglądowi

nie eliminuje ograniczeń w udzielaniu pełnomocnictw wynikających art. 86-87 k.p.c.

Sąd Okręgowy zauważył także, że zgodnie z art. 331

k.c. do jednostek orga-

nizacyjnych, niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność

prawną (a można by do nich - w ocenie Sądu - zaliczyć oddział ZUS) stosuje się od-

4

powiednio przepisy o osobach prawnych. Nie może to jednakże dotyczyć reguł po-

stępowania przed sądem.

Na koniec Sąd przedstawiający zagadnienie prawne odwołał się do art. 379

pkt 2 k.p.c. i do poglądu wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Naj-

wyższego z dnia 8 lipca 2008 r., III CZP 154/07 (OSNC 2008 nr 12, poz. 133), w myśl

której występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie

może być pełnomocnikiem, oznacza brak należytego umocowanie powodujący nie-

ważność postępowania.

Sąd Najwyższy rozważył, co następuje:

Postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych charaktery-

zuje się daleko idącą specyfiką na tle nie tylko zwykłego postępowania cywilnego ale

też na tle innych postępowań odrębnych, w tym postępowania w sprawach z zakresu

prawa pracy uregulowanego w tym samym Dziale III Księgi pierwszej Części pierw-

szej Kodeksu postępowania cywilnego. Specyfika ta wiąże się przede wszystkim z

tym, że postępowanie cywilne przed sądem - co nietypowe - inicjowane jest odwoła-

niem od decyzji zapadłej w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie admini-

stracyjne toczy się rzecz jasna wedle reguł określonych w Kodeksie postępowania

administracyjnego. Strony tego postępowania przekształcają się w razie wniesienia

odwołania w strony postępowania cywilnego. Odmienność reguł procedury admini-

stracyjnej w stosunku do regulacji postępowania cywilnego sprawia, że przekształce-

nie to nie jest proste, czemu ustawodawca starał się zaradzić, wprowadzając prze-

pisy o postępowaniu odrębnym. W przepisach tych, między innymi, wprowadzono

odrębną definicję stron postępowania. Są nimi - zgodnie z art. 47711

§ 1 k.p.c. -

ubezpieczony, inna osoba, której praw i obowiązków dotyczy zaskarżona decyzja,

organ rentowy i zainteresowany. Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy tylko

organu rentowego. Organy rentowe w art. 476 § 4 k.p.c. zostały zdefiniowane jako

jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określone w przepisach o

systemie ubezpieczeń społecznych, właściwe do wydawania decyzji w sprawach

świadczeń, kolejowe jednostki organizacyjne, wojskowe organy emerytalne oraz or-

gany emerytalne resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości, a także inne orga-

ny wojskowe i organy resortów spraw wewnętrznych i sprawiedliwości właściwe do

wydawania decyzji w sprawach określonych w art. 476 § 2. Definicja obejmuje także

5

Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W myśl art. 460 § 1 k.p.c. tak

określony organ rentowy ma zdolność sądową i procesową. Wprowadzenie jednostki

organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do definicji organu rentowego

miało niewątpliwie uzasadnienie praktyczne, zważywszy na liczbę spraw z zakresu

ubezpieczeń społecznych oraz charakterystykę drugiej strony postępowań w tych

sprawach, jaką jest ubezpieczony, najczęściej osoba starsza lub chora. Sprawiło to

jednak powstanie dysonansu, jako że zaskarżone do sądu powszechnego decyzje

wydaje w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej jakim, jest

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie jego jednostka organizacyjna - według termi-

nologii k.p.c. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach z zakresu ubez-

pieczeń społecznych to Zakład Ubezpieczeń Społecznych (a nie jego jednostka or-

ganizacyjna) jest traktowany jako organ administracji publicznej. Terenowe jednostki

organizacyjne Zakładu nie występują w roli samodzielnych organów administracyj-

nych. Ich kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych wypływają z upo-

ważnienia do działania w imieniu ZUS jako całości. Tak przyjmuje Naczelny Sąd Ad-

ministracyjny w swym orzecznictwie, w którym na szczególną uwagę zasługuje wyrok

z dnia 22 marca 2007 r., II GSK 359/06 (LEX nr 321271) i wyrok z dnia 18 kwietnia

2007 r., II GSK 374/04 (LEX nr 322769). Jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpie-

czeń Społecznych nie mają również samodzielności w rozumieniu prawa material-

nego: cywilnego i ubezpieczeń społecznych. Osobowość prawną w rozumieniu art.

33 k.c. ma Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jest bowiem jednostką organizacyjną,

której przepis szczególny przyznał osobowość prawną. Przepisem tym jest art. 66

ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Oddziały Zakładu Ubezpieczeń Społecznych mające pochodne kompetencje do

wydawania decyzji administracyjnych nie są jednostkami organizacyjnymi niebędą-

cymi osobami prawnymi lecz terenowymi jednostkami organizacyjnymi osoby praw-

nej (art. 67 ust. 1 ustawy systemowej). Nie są to jednostki organizacyjne niebędące

osobami prawnymi mającymi zdolność sądową (a w konsekwencji też zdolność pro-

cesową) wymienionymi w art. 64 § 11

k.p.c. Nie została im bowiem przyznana zdol-

ność prawna. Do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy, mię-

dzy innymi, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (art. 68

ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy systemowej). Zatem to Zakład jako całość jest organem

rentowym decydującym w sprawach świadczeń. To Zakład wydaje decyzje (art. 83

ustawy systemowej). Uprawnienie jego jednostek terenowych do wydawania decyzji

6

w sprawach świadczeń wymienione jest dopiero w § 10 statutu Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki

Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpie-

czeń Społecznych (Dz.U. Nr 18, poz. 93) wydanego na podstawie upoważnienia za-

wartego w art. 74 ust. 5 ustawy systemowej, w myśl którego w statucie podlega ure-

gulowaniu, między innymi, zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek

organizacyjnych Zakładu. Jednocześnie z tego samego statutu (§ 2 ust. 1) wynika, że

kompetencja pracowników Zakładu do wydawania decyzji wypływa z upoważnienia

udzielonego przez Prezesa Zakładu, a terenowe jednostki organizacyjne służą do

realizacji zadań należących do Prezesa (§ 2 ust. 3 pkt 2).

Przepis art. 476 § 4 pkt 1 k.p.c.zawierający definicję organu rentowego odsyła

do przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie określenia jednostek

organizacyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwych do wydawania decy-

zji w sprawach świadczeń (które to jednostki są w jego rozumieniu organami rento-

wymi). Analiza tego przepisu w zestawieniu z przedstawionymi przepisami ustawy

systemowej prowadzi do wniosku, że z materialnoprawnego punktu widzenia orga-

nem rentowym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych działający poprzez swoje jed-

nostki terenowe (oddziały) a jednostki te są organami rentowymi tylko w sensie pro-

ceduralnym. Ten dysonans zauważony został w doktrynie (por. D.E. Lach [w:]

Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych - Komentarz pod redakcją B. Gudow-

skiej i J. Strusińskiej-Żukowskiej, Warszawa 2011, s. 696). Oddziały Zakładu Ubez-

pieczeń Społecznych z woli ustawodawcy są zatem stroną postępowania cywilnego

tylko w znaczeniu funkcjonalnym i techniczno-procesowym. Prawa i zobowiązania, o

których rozstrzyga się w tym postępowaniu, nie dotyczą oddziałów lecz Zakładu a

oddziały działają jedynie w granicach przyznanych im przez Prezesa kompetencji. Ich

samodzielność ma tylko procesowy charakter. Wyraża się ona między innymi w

kompetencji ustanowienia pełnomocnika procesowego. Tak zostało przyjęte w

orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienie z dnia 5 sierpnia 2005 r., II UZ

48/05, OSNP 2006 nr 11-12, poz. 196) i wyrok z dnia 8 stycznia 2008 r., I UK 172/07,

OSNP 2009 nr 3-4, poz. 51). W sensie materialnoprawnym pełnomocnicy ci działają

jednak na rzecz Zakładu, który wydał zaskarżoną decyzję i jest stroną stosunku

prawnego, na tle którego toczy się spór rozpoznawany w postępowaniu cywilnym.

Dopuszczalność ustanowienia pracownika pełnomocnikiem procesowym zo-

stała powiązana w art. 87 § 2 k.p.c. z wymienionymi w nim cechami strony. Są nimi

7

osobowość prawna lub status przedsiębiorcy. Można pominąć w rozważaniach

przedsiębiorcę, którym niewątpliwie nie jest ani Zakład Ubezpieczeń Społecznych,

ani jego oddział. Zakład jest natomiast osobą prawną. Ponieważ Zakład będący

osobą prawną jest stroną w znaczeniu materialnoprawnym, prowadzi to do wniosku,

że pracownik Zakładu może być pełnomocnikiem organu rentowego. Wniosek ten

jest tym bardziej usprawiedliwiony jeśli zważyć na okoliczność, że oddział Zakładu

(strony w znaczeniu techniczno-procesowym) nie jest pracodawcą a zatem pracow-

nicy w nim zatrudnieni są pracownikami osoby prawnej - Zakładu. To Prezes Zakładu

na mocy art. 73 ust. 3 pkt 7 ustawy systemowej spełnia funkcje pracodawcy w rozu-

mieniu przepisów Kodeksu pracy. Uprawnienia w zakresie funkcji pracodawcy wy-

pływają jedynie dyrektorom oddziałów z upoważnień udzielonych przez Prezesa. To

organ rentowy w znaczeniu materialnoprawnym zatrudnia pracowników a organ ren-

towy w ujęciu procesowym (oddział) nie jest pracodawcą a zatem jeśli ustanawia

pełnomocnikiem pracownika, to jest to pracownik osoby prawnej. Dopuszczenie

takiej wykładni art. 87 § 2 k.p.c. pozwala na usunięcie przedstawionych niespójności

konstrukcyjnych w regulacjach prawnych dotyczących spraw z zakresu ubezpieczeń

społecznych, które są sprawami cywilnymi jedynie w znaczeniu formalnym (art. 1

k.p.c.). Włączenie tych spraw do spraw cywilnych ma głębokie uzasadnienie spo-

łeczne, gdyż tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym możliwa

jest pełna ochrona praw ubezpieczonych. Te względy stanowiły też - jak wyżej wska-

zano - uzasadnienie dla specyficznego uregulowania pojęcia strony postępowania.

Ich zaprzeczeniem byłaby taka wykładnia przepisu art. 87 § 2 k.p.c., która prowadzi-

łaby do niezrozumiałego utrudnienia prowadzenia postępowania. Celem wprowadze-

nia dopuszczalności ustanowienia pełnomocnikami pracowników - obok i niezależnie

od możliwości ustanowienia pełnomocnikami adwokatów i radców prawnych - było

niewątpliwie prowadzenie postępowania przed sądami powszechnymi w sprawach

typowych i niezbyt skomplikowanych prawnie przy udziale osób obeznanych z ich

meritum jako zajmujących się ich prowadzeniem (przede wszystkim w ich przedsą-

dowym toku) z racji zatrudnienia przez stronę. Wykładnia funkcjonalna - w ocenie

Sądu Najwyższego - wspiera zatem przedstawioną wykładnię systemową przepisu

art. 87 § 2 k.p.c., prowadzącą do udzielenia twierdzącej odpowiedzi na pytanie ujęte

w postanowieniu Sądu Okręgowego w Częstochowie.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął powyższą uchwałę.

========================================