II CSK 195/11

Sygn. akt II CSK 195/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 10 lutego 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Marian Kocon (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

SSN Marta Romańska

w sprawie z powództwa Powiatu P.

przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie X.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 10 lutego 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 8 grudnia 2010 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Wojewoda X.,podtrzymując swoją wcześniejszą decyzję, wyznaczały

Starostę P. jako organ właściwy dla rozpoznawania wniosków o zwrot

nieruchomości położonych na terenie Miasta P. i przyznał Powiatowi P. dotację w

wysokości 141 500 zł na funkcjonowanie 8 etatów kalkulacyjnych. Wysokość dotacji

celowej ustalona została w oparciu o założenia ustawy budżetowej na 2005 r. z

dnia 22 grudnia 2004 r.

W związku z przyjęciem do rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości

Starosta P. utworzył, w ramach istniejącego Wydziału Nieruchomości Starostwa

Powiatowego, Zespół Zwrotów. W skład zespołu wchodziło sześciu pracowników,

dla których utworzono nowe stanowiska pracy. Łącznie powód wydał w 2005 r.

kwotę 203 491,02 zł na wynagrodzenia pracowników Zespołu Zwrotów. Poza

kosztami wynagrodzeń pracowników Zespołu Zwrotów powód poniósł także inne

koszty związane z utworzeniem stanowisk pracy. Łącznie powód w 2005 roku

wydał na utworzenie i utrzymanie miejsc pracy w Zespole Zwrotów kwotę

259 384,06 tj. 117 884,06 zł ponad dotację celową przekazaną przez Wojewodę.

W związku z tym, że Wojewoda odmówił wypłaty świadczenia z tytułu

pokrycia pozostałych wydatków na utworzenie Zespołu Zwrotów wskazując, że

powód zobowiązany był do poczynienia wydatków jedynie w ramach przekazanej

dotacji celowej, powód wniósł o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa

reprezentowanego przez Wojewodę kwoty 117 885 zł wraz z ustawowymi

odsetkami od poszczególnych kwot składających się na dochodzone roszczenie.

W toku procesu powód otrzymał kwotę 43 042,82 zł ze Zintegrowanego

Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na pokrycie kosztów zakupu

sprzętu komputerowego dla wyposażenia Zespołu Zwrotów, dlatego pismem z dnia

14 maja 2010 r. cofnął swe roszczenie w tym zakresie.

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 Sąd Okręgowy zasądził od pozwanego na

rzecz powoda kwotę 57 870,90 zł z ustawowymi odsetkami, umorzył postępowanie

co do kwoty 43 042,82 zł, oddalił powództwo w pozostałym zakresie. Sąd ustalił, na

podstawie opinii Instytutu – Biura Konsultingowego Fundacji Akademii

3

Ekonomicznej w P., jaką kwotę uzasadnionych wydatków na utworzenie i

funkcjonowanie Zespołu Zwrotów poniósł powód i uznał, że była to wysokość

szkody, którą na podstawie art. 417 § 1 k.c. powodowy Skarb Państwa powinien

wynagrodzić powodowi.

Rozpoznający sprawę Sąd II instancji oddalił apelację powoda, natomiast

uwzględnił podniesione w apelacji pozwanego zarzuty związane z wadliwym

zastosowaniem prawa materialnego oraz z błędami w ustaleniach faktycznych

popełnionych przez Sąd Okręgowy i w konsekwencji powództwo oddalił. W związku

z tym poczynił własne ustalenia faktyczne na podstawie zgromadzonego w sprawie

materiału dowodowego. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, powód formułując swe

roszczenie do Skarbu Państwa – Wojewody określił je jako roszczenie

odszkodowawcze, a wysokość odszkodowania ustalił na podstawie poniesionych

wydatków, które przekroczyły wartość uzyskanej dotacji przeznaczonej na ten cel.

Zasadniczą sprawą wymagającą rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu

Apelacyjnego była kwestia, czy Wojewoda dopuścił się bezprawności, w wyniku

której powód poniósł szkodę oraz czy w związku z tym Skarb Państwa ponosi

wobec powoda odpowiedzialność na podstawie art. 417 § 1 k.c. Sąd Okręgowy

prawidłowo ustalił, że Wojewoda przekazał dotacje celową w kwocie 141 500 zł w

styczniu 2005 roku powodowi. Nie można więc postawić Wojewodzie zarzutu

bezprawności działania poprzez zaniechanie wykonania obowiązku przewidzianego

w art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Starosta nie

ograniczył się do poniesienia wydatków obejmujących wysokość dotacji celowej

lecz przekroczył uzyskaną dotację o ponad 100 000 zł. Aby zarzucić Wojewodzie

bezprawność działania przez zaniechanie rozszerzenia dotacji celowej w trakcie

roku budżetowego, należało wykazać wiedzę Wojewody o planowanym lub

istniejącym przekroczeniu środków finansowych oraz wykazać brak starań o

przekazanie dodatkowych środków z posiadanych zasobów lub starań o

pozyskanie dalszych środków z budżetu. Skoro powód stawia tezę o bezprawności

działania Skarbu Państwa to winien okoliczności te wykazać realizując obowiązek

nałożony nań w art. 6 k.c. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek pisma

informującego Wojewodę o przekroczeniu uzyskanej dotacji w czasie trwania roku

4

budżetowego, chociaż fakt ten niewątpliwie był znany staroście, któremu środków

na wynagrodzenia dla pracowników utworzonego Zespołu starczyło tylko do

października.

Błędne było stanowisko Sądu Okręgowego o bezprawności postępowania

Wojewody i odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa skoro

w budżecie Państwa przewidziano na 2005 rok dotację celową dla Starosty P.,

dotacja ta została przekazana, a o przekroczeniu środków w trakcie 2005 roku

Wojewoda nie został uprzedzony, ani poinformowany przez wykonującego zadanie

z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego Skarb Państwa ponosiłby odpowiedzialność

odszkodowawczą za bezprawne działanie Wojewody polegające na zaniechaniu

wykonania obowiązków, czyli nieprzekazaniu dotacji celowej lub nie podjęciu starań

o zwiększenie jej wysokości. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie

zachodziła bowiem Starosta P. otrzymał dotację na przewidziany cel i nie

zawiadomił Wojewody o niedostateczności kwoty dotacji, mimo że fakty te były mu

znane jeszcze przed wydatkowaniem uzyskanych środków.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił zarówno naruszenie prawa

procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie prawa

materialnego. Gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania skarżący zarzucił

naruszenie: 1) art. 378 § 1 k.p.c. w zw. z art. 368 § 1 k.p.c. i art. 321 § 1 k.p.c.

przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na

przekroczeniu granic apelacji; 2) art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. przez

niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na zaniechaniu

w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku należytego wyjaśnienia podstawy

prawnej rozstrzygnięcia’

Naruszenie prawa materialnego, zdaniem skarżącego polegało na

naruszeniu art. 49 ust. 1, 5 oraz ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku

o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 417 § 1 k.c. i art. 77

Konstytucji przez: nieuprawnione niezastosowanie art. 49 ust. 1, 5 oraz ust. 6

ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego oraz przez niewłaściwe zastosowanie art. 417 § 1 k.c. Ponadto

5

skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.c. polegające na błędnym uznaniu, iż powód

nie wykazał przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego,

w sytuacji gdy z treści opinii instytutu, którą zaakceptował Sąd pierwszej instancji,

a której Sąd Apelacyjny nie kwestionował wynikało, że wysokość przekazanej

dotacji nie była wystarczająca.

Sąd Najwyższy, zważył, co następuje:

Trafnie skarżący zarzuca naruszenie przez Sąd Apelacyjny art. 378 § 1

k.p.c. W apelacji pozwany nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia prawa

procesowego. W tej sytuacji Sąd Apelacyjny nie miał podstaw do weryfikacji oceny

stanu faktycznego dokonanej przez Sąd I instancji. Jak przyjmuje się

w orzecznictwie Sąd Apelacyjny jest bowiem związany zarzutami procesowymi

i z urzędu może jedynie orzekać o nieważności postępowania oraz wziąć pod

uwagę naruszenie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie, chociaż brak

było zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Sąd Apelacyjny poczynił własne

ustalenia i dokonał inne oceny stanu faktycznego niż Sąd I instancji.

Uzasadniony jest także zarzut niezastosowania art. 49 ust. 1, 5 oraz ust. 6

ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu

terytorialnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.). Jak wynika

z powołanych przepisów jednostka samorządu terytorialnego, której zlecono

zadanie z zakresu administracji rządowej otrzymuje z budżetu dotacje celowe

w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dotacje te powinny być

przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zleconych

zadań. W rozpoznawanej sprawie, jak to ustalił Sąd I instancji na podstawie opinii

Instytutu – Biura Konsultingowego Fundacji Akademii Ekonomicznej w P. pełne

wykonanie zleconych zadań wymagało przekazania w formie dotacji celowej kwoty

wyższej od tej, którą faktycznie przekazano powodowi. W sytuacji gdy dotacja

celowa nie umożliwia pełnego wykonania zadań zleconych, należy uznać, że nie

została ona przekazana zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 49 ust. 5 ustawy o

dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji, jak wynika z art.

49 ust. 6 powołanej ustawy, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo

dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym.

6

Przepis ten stwarza więc samodzielną podstawę dla wystąpienia z pozwem o

zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji

rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego

wykonania zleconych zadań. Gdy z ustaleń dokonanych w procesie, które nie

zostały podważone wynika, że dla pełnego wykonania zleconych zadań nie

wystarczyły środki przekazane powodowi, może on skutecznie żądać różnicy

pomiędzy kwotą jaka rzeczywiście była potrzebna dla pełnego wykonania

zleconych zadań a wysokością przekazanej dotacji.

W tej sytuacji, skoro istnieje odrębna podstawa uzasadniająca zasądzenie

na rzecz powoda należnej mu kwoty, nie było potrzeby rozważania, czy podstawą

uwzględnienia jego powództwa był przepis art. 417 k.c. Skoro bowiem art. 49 ust. 6

ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przyznaje jednostce,

które wykonuje zadania zlecone roszczenie o zasądzeni kwoty potrzebnej dla

pełnego i terminowego wykonania zadań zleconych, a w procesie wykazano, że

kwota dotacji nie była wystarczająca, to wspomniany przepis jest wystarczająca

podstawą dla roszczenia o zapłatę kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy otrzymaną

dotacją a uzasadnionymi wydatkami, które zostały poniesione przez powoda dla

pełnego wykonania zleconego zadania.

Mając na względzie, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały

się zasadne Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39815

k.p.c., orzekł jak w sentencji.