I UK 207/11

Sygn. akt I UK 207/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 21 lutego 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Romualda Spyt (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Józef Iwulski

SSA Maciej Piankowski

w sprawie z odwołania Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej przeciwko

Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych

o ustalenie stopy procentowej składki,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 21 lutego 2012 r.,

skargi kasacyjnej organu rentowego od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 9 listopada 2010 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych

2

stwierdził, że stopę procentową składki na ubezpieczenie wypadkowe

obowiązującą płatnika składek - Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej - w

roku składkowym obejmującym okres od 1 kwietnia 2008 r. do 31 marca 2009 r.

podwyższa się o 50 % i ustala się w wysokości 1,40 % podstawy jej wymiaru. W

uzasadnieniu wskazano, że płatnik w latach 2005, 2006 i 2007 zgłaszał do

ubezpieczenia wypadkowego co najmniej 10 ubezpieczonych, a na podstawie

przekazanych przez niego informacji ZUS IWA za lata 2005 -2007 i zawartych w

nich danych Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał ustalenia stopy procentowej

składki na ubezpieczenie wypadkowe za okres od 1 kwietnia 2008 r. do 31 marca

2009 r. w wysokości 0,84 %. Wskutek złożonej przez płatnika korekty informacji

ZUS IWA za rok 2006, w której płatnik dokonał zmiany odnośnie do liczby

poszkodowanych w wypadkach przy pracy z 0 na 1 osobę, Zakład Ubezpieczeń

Społecznych ponownie ustalił stopę procentową składki na ubezpieczenie

chorobowe za powyższy okres w wysokości 0,93 % podstawy jej wymiaru.

W odwołaniu od powyższej decyzji płatnik podniósł, że Zakład Ubezpieczeń

Społecznych nie był pozbawiony informacji o ilości wypadków, jakie miały miejsce u

płatnika w 2006 r., gdyż zasiłek wypłacony za czas choroby osobie poszkodowanej

finansowany był z ubezpieczenia wypadkowego i miał odzwierciedlenie w

dokumentach rozliczeniowych RSA. Zaistniała zatem oczywista omyłka pisarska w

złożonej informacji ZUS IWA i powinna ona zostać zauważona przez organ rentowy

podczas weryfikacji dokumentów przed przystąpieniem do ustalania składki na

ubezpieczenie wypadkowe.

Organ rentowy w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie,

przytaczając okoliczności podniesione w motywach zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r. Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 30 października

2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób

zawodowych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.), jeżeli

płatnik składek nie przekaże danych lub przekaże nieprawdziwe dane, konieczne

dla ustalenia wysokości stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe,

co spowoduje zaniżenie stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe,

3

Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustala, w drodze decyzji, stopę procentową

składki na cały rok składkowy w wysokości 150% stopy procentowej ustalonej na

podstawie prawidłowych danych. Płatnik składek zobowiązany jest opłacić zaległe

składki wraz z odsetkami za zwłokę.

Sąd uznał że w sprawie doszło do nieprawidłowego określenia

obowiązującej płatnika stopy procentowej składki wypadkowej wskutek podania

przez niego w informacji ZUS IWA za rok 2006 nieprawdziwych danych

dotyczących liczby ubezpieczonych poszkodowanych w wypadkach przy pracy.

Jego zdaniem, nie ma znaczenia to, czy sytuacja ta wystąpiła na skutek

świadomego, celowego działania płatnika czy też niezamierzonego błędu.

Przewidziana sankcja ma zastosowanie w przypadku przekazania przez płatnika

nieprawdziwych danych koniecznych dla ustalenia wysokości stopy procentowej

składki na ubezpieczenie wypadkowe. Na zasadność zaskarżonej decyzji nie ma

również wpływu podnoszona przez płatnika okoliczność, że zasiłek wypłacony za

czas choroby osobie poszkodowanej finansowany był z ubezpieczenia

wypadkowego i miał odzwierciedlenie w dokumentach rozliczeniowych RSA, skoro

ustaleniu prawidłowej stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe

obowiązującej płatnika wedle ustawy wypadkowej służy przekazywana przez niego

do dnia 31 stycznia danego roku za poprzedni rok kalendarzowy informacja ZUS

IWA.

Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w wyniku apelacji

odwołującego się (płatnika składek), wyrokiem z dnia 9 listopada 2010 r. zmienił

zaskarżony wyrok i poprzedzającą go decyzję organu rentowego w ten sposób, że

uchylił obowiązek podwyższenia o 50 % składki na ubezpieczenie wypadkowe

określony decyzją z dnia 13 sierpnia 2009 r.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd drugiej instancji wskazał, że przepis

art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej stanowi swoistą sankcję wobec płatnika składek

za podanie przez niego nieprawdziwych danych lub za nieprzekazanie

wymaganych danych, o których stanowi przepis art. 31 ustawy wpadkowej.

Warunkiem jest jednak, by zachowanie płatnika doprowadziło do zaniżenia stopy

procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe. Sąd wskazał, że w

przedmiotowej sprawie doszło do nieprawidłowego określenia obowiązującej

4

płatnika stopy procentowej składki wypadkowej na skutek podania przez płatnika w

informacji ZUS IWA za 2006 r. nieprawdziwych danych dotyczących osób

poszkodowanych w wypadkach przy pracy. Z tego też powodu płatnik obowiązany

jest do odprowadzenia wraz z odsetkami różnicy między wysokością składek

należnych a odprowadzonych. Sama ta okoliczność faktyczna nie prowadzi jednak

automatycznie do możliwości nałożenia na płatnika przez Zakład Ubezpieczeń

Społecznych sankcji określonej w art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej. Sąd uznał, że

jedynie zawinione zachowanie płatnika do pozwala na zastosowanie powyższego

przepisu. Świadczy o tym nie tylko sam przepis stwierdzający o konieczności opłaty

odsetek jedynie za zwłokę, ale także przepis karnoprawny art. 219 k.k., który to

statuuje umyślny czyn zabroniony polegający na niedopełnieniu obowiązków

związanych z ubezpieczeniami społecznymi. Jeśli zatem płatnik składek przekazał

obiektywnie nieprawdziwe dane, będąc przekonanym o ich zgodności z

rzeczywistością, odpada podstawa dla naliczenia mu stopy procentowej składki na

cały rok składkowy w wysokości 150 % stopy procentowej ustalonej na podstawie

prawidłowych danych. Ponadto płatnik pominął w informacji tylko jeden wypadek

przy pracy, który miał miejsce poza jego siedzibą, a zatem obciążenie go

dodatkowymi składkami jest nieuzasadnione.

Organ rentowy zaskarżył ten wyrok skargą kasacyjną w całości, zarzucając

mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 34 ust. 1 ustawy o

ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych,

przez jego błędną wykładnię, „czego skutkiem było jego błędne zastosowanie” i

uchylenie obowiązku podwyższenia o 50 % składki na ubezpieczenie wypadkowe

określone decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 sierpnia 2009 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wykładnia językowa tego przepisu

prowadzi do wniosku, że badanie winy płatnika nie stanowi żadnej przesłanki

negatywnej i tym samym nie jest elementem koniecznym lub warunkującym jego

zastosowanie, a ustawodawca w zakresie regulacji zawartej w tym przepisie nie

pozostawia organowi rentowemu żadnego wyboru, jednoznacznie nakładając nań

obowiązek podwyższenia stopy procentowej składki w sytuacji, gdy płatnik

przekaże nieprawdziwe dane, bez względu na charakter zawinienia płatnika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną odwołujący się wniósł o jej oddalenie

5

wskazując, że nie ma ona uzasadnionej podstawy, a dokonana przez Sąd

odwoławczy wykładnia art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu

wypadków przy pracy i chorób zawodowych jest prawidłowa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Płatnicy składek wymienieni w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 30 października

2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób

zawodowych, do których należy skarżący, opłacają składkę według ustalanej

(w myśl art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy) przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i

podawanej do wiadomości płatnika zindywidualizowanej stopy procentowej. Do nich

też ma zastosowanie regulacja art. 34 ust. 1 ustawy. Zgodnie z zawartą w tym

przepisie normą prawną, nieprzekazanie przez tychże płatników danych lub

przekazanie nieprawdziwych danych, o jakich mowa w art. 31 i spowodowanie

wskutek tego zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenie wypadkowe

implikuje obligatoryjne ustalenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stopy

procentowej składki na cały rok składkowy w wysokości 150% stopy procentowej

określonej na podstawie prawidłowych danych, a nadto obowiązek zapłaty

zaległych składek wraz z odsetkami.

Niewątpliwie podwyższenie stopy procentowej składki na cały rok składkowy

do wysokości 150 % stopy procentowej ustalonej na podstawie prawidłowych

danych za nieprzekazanie danych lub przekazanie nieprawdziwych danych, o

których mowa w art. 31 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków

przy pracy i chorób zawodowych (w tym danych o poszkodowanych w wypadkach

przy pracy) ma charakter sankcji o charakterze represyjnym (penalnym) za

przekazanie nieprawdziwych danych (bądź nieprzekazanie danych). Istnieje więc

zasadnicze podobieństwo między opłatą dodatkową wymierzaną na podstawie

art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń

społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) a

podwyższeniem stopy procentowej składki przy zastosowaniu art. 34 ust. 1 ustawy

o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

6

W orzecznictwie Sądu Najwyższego – na tle art. 24 ust. 1 ustawy o systemie

ubezpieczeń społecznych - przyjmuje się jednolicie, że poddanie decyzji

wymierzającej płatnikowi składek dodatkową opłatę kontroli sądowej oznacza, iż

decyzja ta podlega ocenie w zakresie wszelkich jej aspektów, nie tylko formalnych,

ale również merytorycznych. W konsekwencji należąca do sfery swobodnego

uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czynność polegająca na wymierzeniu

opłaty dodatkowej winna być oceniana pod kątem jej merytorycznej zasadności i

celowości. W wyroku z dnia 20 maja 2004 r., II UK 403/03 (OSNP 2005 nr 3, poz.

44), Sąd Najwyższy wyraził między pogląd, że „funkcją dodatkowej opłaty jest

zdyscyplinowanie płatników składek na ubezpieczenia społeczne do wykonania

(opłacania składek) i to należytego wykonania (terminowego ich opłacenia w

należytej wysokości) ciążącego na nich obowiązku. (...) Opłata dodatkowa stanowi

natomiast sui generis sankcję za niewykonanie lub nienależyte wykonanie

obowiązku opłacania składek. Jej zastosowanie ma sens wówczas, gdy - przy

uwzględnieniu wszystkich okoliczności - można przewidywać (...), że spełni ona lub

może spełnić założony, dyscyplinujący, cel. To zaś zależy przede wszystkim od

przyczyn niepłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości. (...) Przy

stosowaniu opłaty dodatkowej powinien być wzięty pod uwagę także

dotychczasowy stosunek płatnika do obowiązku opłacania składek. Utrwalony bądź

incydentalny charakter opóźnienia to tylko jeden z obiektywnych elementów

ważnych dla ustaleń w tym zakresie. Dotychczasowy stosunek do spełniania

obowiązku to bowiem także wykazanie zainteresowania jego należytym

wykonaniem (...). Mówiąc lapidarnie - o zastosowaniu dodatkowej opłaty powinny

decydować okoliczności każdego indywidualnego przypadku, zwłaszcza te, które

wskazują na winę płatnika w nieopłaceniu składek lub ich opłaceniu w zaniżonej

wysokości lub jej brak. (...) W konkluzji należy stwierdzić, że wydanie przez organ

rentowy decyzji w sprawie wymierzenia opłaty dodatkowej na podstawie art. 24 ust.

1 ustawy systemowej wymaga ustalenia winy płatnika składek" (zob. też wyrok

Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2008 r., II UK 98/07, OSNP 2009 nr 5-6, poz.

73).

Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., P 29/09

(OTK-A 2010 nr 9, poz. 104) uznał, że dodatkowa opłata z tytułu nieopłacenia lub

7

opłacenia w zaniżonej wysokości składek na ubezpieczenie społeczne lub

zdrowotne bądź innych składek pobieranych przez ZUS (art. 24 ust. 1 ustawy o

systemie ubezpieczeń społecznych) jest środkiem prawnym o charakterze

represyjnym (karno-administracyjnym). W wyroku tym podkreślono, że Zakład

Ubezpieczeń Społecznych powinien przy podejmowaniu decyzji w sprawie opłaty

dodatkowej uwzględniać cel, jakiemu ona ma służyć (ratio legis). Celem tym nie jest

z pewnością "automatyczne" karanie każdego płatnika, który nie wywiązał się w

pełni z obowiązku opłacania składek, skoro wymierzanie opłaty jest fakultatywne.

Nie jest nim również rekompensata strat poniesionych przez Fundusz Ubezpieczeń

Społecznych w następstwie niewykonania tego obowiązku, gdyż temu celowi służą

odsetki należne od nieopłaconych w terminie składek.

Różnica między art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych a

art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i

chorób zawodowych polega na tym, że o ile pierwszy, określając przesłankę

wymierzenia opłaty dodatkowej, jaką jest nieopłacenie składek lub opłacenie ich w

zaniżonej wysokości, pozostawia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w

zakresie wymierzenia opłaty dodatkowej i jej wysokości, o tyle drugi zobowiązuje

organ rentowy do wymierzenia składki w ustawowo określonej („sztywnej”)

wysokości, jeśli płatnik składek nie przekaże danych lub przekaże nieprawdziwe

dane, co spowoduje zaniżenie stopy procentowej składki na ubezpieczenie

wypadkowe. W pierwszym przypadku bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych

„może wymierzyć płatnikowi składek dodatkową opłatę do wysokości 100 %

nieopłaconych składek”, w drugim „ustala, w drodze decyzji, stopę procentową

składki na cały rok składkowy w wysokości 150 % stopy procentowej ustalonej na

podstawie prawidłowych danych”. Decyzja o podwyższeniu stopy procentowej

składki nie jest więc uznaniowa, ale to w żaden sposób nie wpływa na jej represyjny

i prewencyjny charakter, któremu należy przypisać decydujące znaczenie dla

wykładni art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy

pracy i chorób zawodowych. Nie można zatem przyjąć, że odpowiedzialność

płatnika składek na podstawie tego przepisu ma charakter obiektywny i w związku z

tym występuje w każdym przypadku podania nieprawdziwych danych,

prowadzących do zaniżenia wysokości należnych składek. Nie ma bowiem

8

uzasadnienia dla wymierzania tej sui generis kary bez oceny okoliczności będących

przyczyną wadliwości informacji. Wynikająca z niego sankcja będzie miała zatem

zastosowanie do płatnika, który ponosi winę, nawet w jej najlżejszym stopniu (culpa

levissima) za przekazanie nieodpowiadających prawdzie danych.

W podobnym duchu, aczkolwiek wychodząc z założenia o obiektywnej

odpowiedzialności płatnika składek za podanie nieprawdziwych danych, ale z

możliwością zwolnienia się od niej w pewnych okolicznościach, opowiedział się Sąd

Najwyższy w wyroku z dnia 16 czerwca 2001 r., I UK 15/11 (LEX nr 964457).

Stwierdził też, że sankcje za zaniżenie należności składkowej w deklaracji

wypełnionej przez płatnika, stosowane automatycznie, z mocy ustawy z tytułu jego

winy obiektywnej mają znaczenie przede wszystkim prewencyjne. Zmierzają do

przekonania płatnika, iż rzetelne i staranne wypełnienie deklaracji leży w jego

interesie. Ujawnienie błędu w deklaracji pociąga za sobą obowiązek zapłacenia

podwyższonej kwoty składki. Nie jest to jednak odpowiedzialność absolutna.

Stosowanie przepisów o zabarwieniu penalnym nie może bowiem prowadzić do

rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi

wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania

obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa

prawnego. Podmiot, który wadliwie wypełnia swój obowiązek musi mieć możliwość

obrony i wykazania, że niedopełnienie tego obowiązku było następstwem

okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Nie chodzi tu o winę podmiotu,

lecz obiektywną odpowiedzialność z możliwością zwolnienia w określonych

okolicznościach. W sprawie o podwyższenie składki na ubezpieczenie wypadkowe

nie można abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których jednostka

wadliwie przekazała informacje. Stwierdzenie czy strona nie ponosi, czy też ponosi,

odpowiedzialność na zasadzie art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z

tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych musi być podejmowane

indywidualnie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności, których dopiero łączna

ocena może doprowadzić do konkluzji, że w tej konkretnej sprawie wymierzenia

składki wypadkowej podwyższonej było zgodne lub nie do pogodzenia z normą

prawną zawartą w powołanym przepisie i oceniana także przez pryzmat zasady

zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Ostatecznie

9

więc wyrażony pogląd wskazuje na możliwość zwolnienia się z odpowiedzialności

za podanie obiektywnie nieprawdziwych danych z przyczyn niezależnych

(niezawinionych) przez płatnika.

Przyjąć więc należy, że tylko przyczyny wadliwego zgłoszenia danych, za

które płatnik nie ponosi odpowiedzialności (niezawinione), mogą go zwolnić z

sankcji wynikającej z art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu

wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Przy czym z omawianego przepisu

płynie domniemanie winy płatnika składek w sytuacji, gdy przekazane dane nie

odpowiadają prawdzie. W sposób istotny wpływa to na rozkład ciężaru dowodu. To

płatnik składek ma wykazać, że zgłoszenie nieprawdziwych danych nastąpiło z

przyczyn od niego niezależnych.

W przedmiotowej sprawie Sąd Apelacyjny błędnie uznał, że samo

subiektywne przekonanie płatnika o prawdziwości przekazywanych danych (mimo

ich obiektywnej nieprawdziwości) zwalnia od tej odpowiedzialności, nie wnikając w

przyczyny wadliwego sporządzenia informacji ZUS IWA. Stąd też zaskarżony wyrok

podlega uchyleniu celem ustalenia okoliczności, które spowodowały przekazanie

nieprawdziwych informacji oraz ich oceny w świetle przedstawionego wyżej

stanowiska.

Poza tym Sąd Najwyższy zwraca uwagę, że w pierwszej kolejności wymaga

rozważenia kwestia, czy pełnomocnik odwołującego się płatnika (jego pracownik)

był umocowany do reprezentowania go w postępowaniu przed sądem, biorąc pod

uwagę to, że na podstawie art. 87 § 2 zdanie pierwsze k.p.c. mająca zdolność

sądową i procesową strona, która nie jest osobą prawną ani przedsiębiorcą, nie

może ustanowić pełnomocnikiem procesowym zatrudnianego przez siebie

pracownika, którzy nie legitymuje się statusem radcy prawnego (zob. art. 8 ust. 5

ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej; Dz.U. z 2001 r. Nr 4, poz.

25 ze zm.; oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2001 r. w

sprawie zasad organizacji wojewódzkich inspektoratów Inspekcji Handlowej; Dz.U.

Nr 81, poz. 879).

Mając na uwadze powyższe Sąd Najwyższy na mocy art. 39815

§ 1 k.p.c.

orzekł jak w sentencji.