III PO 9/11

Sygn. akt III PO 9/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 2 marca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jerzy Kwaśniewski (przewodniczący)

SSN Halina Kiryło (sprawozdawca)

SSN Maciej Pacuda

w sprawie z odwołania E. C.

od decyzji Prokuratora Generalnego z dnia 15 września 2011 roku, w przedmiocie

odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska prokuratora po

ukończeniu 65 roku życia,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 2 marca 2012 r.,

oddala odwołanie.

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 września 2011 r. Prokurator Generalny, powołując się na

przepisy art. 62a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze

(jednolity tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) w związku z art. 69 § 1 ustawy

z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz.

2

1070 ze zm.), nie wyraził zgody na dalsze zajmowanie przez E. C. stanowiska

prokuratora po ukończeniu 65 roku życia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że prokurator Prokuratury Apelacyjnej E.

C. pismem z 18 kwietnia 2011 r. zwróciła się do Prokuratora Generalnego z

wnioskiem o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po ukończeniu

przez nią 65 roku życia (tj. po dniu 10 listopada 2011 r.) na okres 1 roku i 6

miesięcy. Swoją prośbę motywowała dobrym stanem zdrowia (potwierdzonym

stosownym zaświadczeniem lekarskim) oraz zaangażowaniem w wykonywaną

pracę i dyspozycyjnością, które pozwalają jej na pełnienie obowiązków

prokuratorskich po osiągnięciu ustawowego wieku przejścia w stan spoczynku.

Prokurator Apelacyjny pismem z 9 maja 2011 r. podzielił stanowisko wyrażone

przez Kolegium Prokuratury Apelacyjnej w uchwale podjętej na posiedzeniu w dniu

5 maja 2011 r. i negatywnie zaopiniował powyższy wniosek argumentując, iż

sytuacja kadrowa tej jednostki organizacyjnej prokuratury nie uzasadnia potrzeby

dalszego zajmowania przez zainteresowaną stanowiska prokuratora. Krajowa Rada

Prokuratury uchwałą nr 405/2011 z 27 lipca 2011 r. wyraziła negatywną opinię w

sprawie przedmiotowego wniosku.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, w obowiązującym stanie prawnym

wyrażenie zgody na zajmowanie stanowiska prokuratora po ukończeniu 65 roku

życia ma charakter fakultatywny i jest uzależnione od całokształtu okoliczności, a

więc zarówno od przesłanek obiektywnych jak i subiektywnych, dotyczących

konkretnej osoby. Możliwość dalszego pozostawania prokuratora na stanowisku

stanowi wyjątek, a pozytywna decyzja w tej kwestii musi mieć oparcie w interesie

służby lub w przesłankach leżących po stronie wnioskodawcy. Podnoszone przez

E. C. okoliczności, jak doświadczenie i profesjonalizm zawodowy, dyspozycyjność

oraz dobry stan zdrowia, nie mają nadzwyczajnego charakteru i nie są

wystarczającym powodem do uczynienia odstępstwa od reguły przechodzenia

prokuratorów w stan spoczynku po osiągnięciu ustawowego wieku. Nie można

pomijać negatywnego stanowiska Kolegium oraz Prokuratora Apelacyjnego, z

którego wynika, iż dalsze pozostawanie wnioskodawczyni w służbie nie jest

niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania tej jednostki organizacyjnej

prokuratury. Prokuratura Apelacyjna dysponuje bowiem limitem 60 etatów, z czego

3

wszystkie są obsadzone. Aktualnie na delegacji w tej jednostce organizacyjnej

pozostaje 14 prokuratorów okręgowych z całego okręgu apelacji. Natomiast

spośród 242 prokuratorów okręgowych w okręgu tejże apelacji znaczna większość

posiada potencjalne możliwości awansu na stanowisko prokuratora apelacyjnego.

Potrzeby i uwarunkowania kadrowe w jednostkach organizacyjnych prokuratury w

pełni uzasadniają opierający się na pokoleniowej wymianie kadr kierunek polityki,

związany z jednej strony z osiąganiem przez prokuratorów wieku uprawniającego

do skorzystania z przywileju stanu spoczynku, a z drugiej strony z potrzebą

umożliwienia przejęcia służby przez innych doświadczonych prokuratorów, a także

zapewnieniem etatów dla nowych kadr prokuratorskich.

Prokurator E. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając

naruszenie art. 62a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze,

poprzez dowolność stanowiska Prokuratora Generalnego, wyrażającą się w

wyeksponowaniu przesłanek obiektywnych i pominięciu czynników subiektywnych

dotyczących osoby wnioskodawczyni, uzasadniających dalsze pełnienie przez nią

służby, w tym w szczególności możliwość uzyskania wynagrodzenia w wyższej

stawce awansowej, a także poprzez sugerowanie się opinią Prokuratora

Apelacyjnego i Krajowej Rady Prokuratorów. Odwołująca się wniosła o uchylenie

zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Prokuratorowi Generalnemu.

W motywach odwołania podniesiono, że Prokurator Generalny w

uzasadnieniu swojej decyzji wprawdzie zasygnalizował takie okoliczności, jak

profesjonalizm, doświadczenie zawodowe i dyspozycyjność wnioskodawczyni, ale

przemilczał fakt, iż dalsze pełnienie służby pozwoliłoby jej na uzyskanie

wynagrodzenia w wyższej stawce awansowej, co z kolei wpłynęłoby na wysokość

uposażenia w stanie spoczynku. Odwołująca się nie eksponowała tej przesłanki

ubiegania się o zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska, by nie być posądzoną o

merkantylizm, jednakże okoliczność ta wynikała z jej akt osobowych. Z usytuowania

art. 62a ust. 2 w rozdziale 4 ustawy o prokuraturze, zatytułowanym „Prokuratorzy.

Obowiązki i prawa.”, można wyprowadzić wniosek, że zajmowanie przez

prokuratora stanowiska po ukończeniu 65 roku życia jest jego prawem, a zatem

interes służby nie powinien być rozważany przy podejmowaniu przez Prokuratora

4

Generalnego decyzji w tej kwestii, a w każdym razie nie powinien przeważać nad

przesłankami subiektywnymi. Podejmując zaś taką decyzję Prokurator Generalny

zasięga jedynie opinii właściwego przełożonego wnioskodawcy, jakim w przypadku

odwołującej się jest Prokurator Apelacyjny, a opinia ta powinna zawierać ocenę

wiedzy i umiejętności zainteresowanego i nie wypowiadać się co do meritum

sprawy. Podstawą decyzji Prokuratora Generalnego nie może być natomiast

stanowisko Kolegium Prokuratury Apelacyjnej oraz Krajowej Rady Prokuratorów,

tym bardziej że z protokołów posiedzeń tych gremiów nie wynika, jakimi kryteriami

kierowano się podejmując uchwały w sprawie wniosku odwołującej się.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 62a ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o

prokuraturze (jednolity tekst: Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm., dalej zwanej

ustawą o prokuraturze) do prokuratorów stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem

ust. 2 – 5, przepisy m. in. art. 69 – 71 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o

ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej zwanej Prawem

o ustroju sądów powszechnych), normujące instytucję stanu spoczynku sędziów. W

konsekwencji powyższego odesłania do Prawa o ustroju sądów powszechnych

(przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej prokuratury oraz wynikającego ze

zdania drugiego przepisu określenia kompetencji organów prokuratury w miejsce

uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa i Ministra Sprawiedliwości) również

prokurator przechodzi w stan spoczynku albo z uwagi na wiek (z mocy prawa po

ukończeniu 65 roku życia - art. 69 § 1 lub na swój w wniosek po ukończeniu 55 lat

przez kobietę, jeżeli przepracowała na stanowisku prokuratora nie mniej niż 25 lat,

a 60 lat przez mężczyznę, jeżeli przepracował na stanowisku prokuratora nie mniej

niż 30 lat– art. 69 § 2) albo ze względu na stan zdrowia (na swój wniosek bądź na

wniosek właściwego prokuratora przełożonego, jeżeli z powodu choroby lub utraty

sił uznany został przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za

trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków prokuratora - art. 70 § 1 albo na

wniosek właściwego prokuratora przełożonego, jeżeli z powodu choroby lub

5

płatnego urlopu dla poratowania zdrowia nie pełnił służby przez okres roku bądź

jeżeli bez uzasadnionej przyczyny nie poddał się badaniu, o którym mowa w art. 70

§ 2, a z żądaniem badania wystąpił właściwy prokurator przełożony lub prokurator

Generalny - art. 71 § 1 i 2) albo na wniosek Prokuratora Generalnego, w razie

zmiany ustroju prokuratury lub zmiany granic okręgów prokuratury, jeżeli nie został

przeniesiony do innej jednostki organizacyjnej prokuratury. Od reguły

przechodzenia prokuratorów w stan spoczynku z mocy prawa, po ukończeniu 65

roku życia, przepisy ust. 2 – 3a art. 62a ustawy o prokuraturze przewidują wyjątek

stanowiąc, iż prokurator może dalej zajmować stanowisko, jeżeli Prokurator

Generalny na wniosek zainteresowanego, po przedstawieniu zaświadczenia

stwierdzającego, że jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia

obowiązków prokuratora, oraz po zasięgnięciu opinii właściwego prokuratora

przełożonego, wyrazi na to zgodę. Wniosek wraz z zaświadczeniem o stanie

zdrowia składa się Prokuratorowi Generalnemu najpóźniej na sześć miesięcy przed

ukończeniem przez wnioskodawcę 65 roku życia. W razie niezakończenia

postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku, prokurator pozostaje w służbie

do czasu zakończenia postępowania, w tym postępowania przed Sądem

Najwyższym. Od decyzji Prokuratora Generalnego wydanej w tym trybie

przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego.

Z powołanych przepisów ustawy o prokuraturze i Prawa o ustroju sądów

powszechnych wynika zatem, że zasadą jest odejście prokuratora z czynnej służby

wraz z ukończeniem 65 roku życia, natomiast możliwość dalszego zajmowania

przez niego stanowiska po osiągnięciu ustawowego wieku przejścia w stan

spoczynku stanowi wyjątek od tej zasady. Wbrew sugestiom odwołującej się, mimo

zamieszczenia art. 62a ust. 2 w rozdziale 4 prawa o prokuraturze, zatytułowanym

„Prokuratorzy. Obowiązki i prawa.”, przepis ten nie stwarza po stronie prokuratora

prawa podmiotowego przedłużenia służby po ukończeniu 65 roku życia. Daje

jedynie możliwość wystąpienia we właściwym czasie i przy spełnieniu ustawowego

warunku legitymowania się zaświadczeniem stwierdzającym zdolność, ze względu

na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków prokuratora, z wnioskiem do Prokuratora

Generalnego o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska. Ostateczna

decyzja w tej kwestii należy zatem do Prokuratora Generalnego. Sytuacja sędziów i

6

prokuratorów jest w tym zakresie nieco odmienna. W świetle art. 69 § 1 i 3 Prawa o

ustroju sądów powszechnych w razie oświadczenia Ministrowi Sprawiedliwości woli

dalszego zajmowania stanowiska oraz przedłożenia zaświadczenia o zdolności, ze

względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziowskich sędzia, który

ukończył 65 rok życia, niejako „automatycznie” pozostaje na swoim stanowisku,

podczas gdy dalsze zajmowanie stanowiska przez prokuratora wymaga uzyskania

pozytywnej decyzji Prokuratora Generalnego. To zróżnicowanie sytuacji obydwu

grup zawodowych w zakresie możliwości kontynuowania czynnej służby po

osiągnięciu wieku uprawniającego do stanu spoczynku wynika z zasadniczo

odmiennego statusu prawnego sędziów, który jest gwarantowany konstytucyjne

(w tym odnośnie do prawa do przejścia w stan spoczynku w związku z zasadą

nieusuwalności sędziów), podczas gdy zarówno stan spoczynku jak i inne elementy

statusu prokuratorów nie korzystają z gwarancji konstytucyjnych. Prawo do stanu

spoczynku zapewnia prokuratorom ustawa zwykła, odsyłająca w tym zakresie do

innego aktu tej rangi, jakim jest ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych, zaś

przepisy tej ostatniej ustawy stosowane są do tej grupy zawodowej odpowiednio, z

uwzględnieniem różnic wynikających z regulacji szczególnej art. 62 ust. 2 – 5

ustawy o prokuraturze, zatem także tych odmienności, które dotyczą możliwości

dalszego zajmowania stanowiska po ukończeniu 65 roku życia.

Decyzja Prokuratora Generalnego o wyrażeniu zgody na dalsze zajmowanie

stanowiska ma przy tym charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez

ustawodawcę w art. 62a ust. 2 kwantyfikatorem „może” oraz niesprecyzowanie

żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Prokurator Generalny przy jej

podejmowaniu. Akcentowany przez odwołującą się dobry stan zdrowia,

potwierdzony odpowiednim zaświadczeniem, nie jest gwarancją uwzględnienia

wniosku o przedłużenie służby, lecz ustawowym minimum, jakie musi spełnić

wnioskodawca, by móc ubiegać się o dalsze zajmowanie stanowiska. Przepis art.

62a ust. 2 ustawy o prokuraturze określa tylko pewne wymaganie formalne,

związane z trybem postępowania w tego rodzaju sprawach, w postaci konieczności

zasięgnięcia przez Prokuratora Generalnego opinii właściwego prokuratora

przełożonego. Nie ma przy tym racji odwołująca się twierdząc, że opinia

zwierzchnika wnioskodawcy może zawierać tylko ocenę jego umiejętności

7

zawodowych, bez odniesienia się do meritum sprawy. Przedmiotem postępowania

zainicjowanego tej treści wnioskiem nie jest wszak awans zawodowy prokuratora,

lecz dalsze (mimo nabycia prawa do stanu spoczynku) pełnienie przezeń służby w

konkretnej jednostce organizacyjnej prokuratury, stąd sytuacja kadrowa tej

jednostki nie jest bez znaczenia dla podjęcia przez Prokuratora Generalnego

stosownej decyzji. Opinia bezpośredniego przełożonego wprawdzie nie wiąże

Prokuratora Generalnego, ale jest pomocna przy rozstrzyganiu o prośbie

prokuratora. Nie stanowi też naruszenia przepisów ustawy powołanie się

Prokuratora Generalnego na (również niewiążące) opinie organów samorządu

prokuratorskiego (kolegium właściwej jednostki organizacyjnej prokuratury czy

Krajowej Rady Prokuratorów) w tej kwestii. Tym bardziej, że wbrew zarzutowi

odwołującej się, w świetle art. 24 pkt 11 ustawy o prokuraturze do kompetencji

Krajowej Rady Prokuratorów należy opiniowane wniosków o wyrażenie zgody na

dalsze zajmowanie przez prokuratora stanowiska po ukończeniu 65 roku życia, a

prokurator przełożony przed wyrażeniem opinii w trybie art. 62a ust. 2 ustawy

może, w myśl z art. 22 pkt 7 tego aktu, zasięgnąć opinii kolegium właściwej

jednostki organizacyjnej prokuratury (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego

2005 r., III PO 61/04, OSNP 2005 nr 20, poz. 326).

Rozpoznając odwołanie prokuratora od negatywnej dlań decyzji w

przedmiocie przedłużenia służby Sąd Najwyższy nie może wkraczać w ustawowe

kompetencje Prokuratora Generalnego i sam rozstrzygać o tym, czy

zainteresowany ma nadal sprawować swoją funkcję. Honorując ustawowe

uprawnienie Prokuratora Generalnego w tym zakresie, Sąd Najwyższy analizuje,

czy jego zastosowanie nastąpiło zgodnie z prawem. Kognicja Sądu Najwyższego

sprowadza się do badania legalności i zasadności motywów, które doprowadziły do

wydania zaskarżonej decyzji. Kontroli podlega zatem to, czy decyzja nie jest

arbitralna lub podjęta na podstawie niedozwolonych przesłanek, zwłaszcza

mających charakter dyskryminacyjny. Wydając decyzję o wyrażeniu zgody na

dalsze zajmowanie stanowiska Prokurator Generalny powinien bowiem rozważyć

wszystkie okoliczności sprawy oraz uwzględnić zarówno interes osoby

zainteresowanej, jak i interes publiczny. Należy podkreślić, że z uwagi na

odstępstwo od zasady przechodzenia prokuratora w stan spoczynku wraz z

8

ukończeniem 65 roku życia, zgoda na dalsze pełnienie obowiązków prokuratorskich

powinna mieć wyjątkowy charakter i być podyktowana szczególnym względami,

głównie dobrem służby. Chodzi o to, aby poprzez zbyt liberalne stosowanie

instytucji zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po osiągnięciu przez prokuratora

ustawowego wieku nie odwrócić tych proporcji i nie uczynić przejścia prokuratora w

stan spoczynku wraz z ukończeniem 65 roku życia wyjątkiem od zasady. Ustawowy

wiek zakończenia aktywności zawodowej i przejścia w stan spoczynku osób

pełniących ważne funkcje publiczne, jakimi są prokuratorzy, określił bowiem

ustawodawca i jego wola w tej materii nie może być generalnie modyfikowana

przez strony stosunku pracy. Stąd też w judykaturze przyjmuje się, że stan zdrowia

wnioskodawcy, wiedza i doświadczenie zawodowe, satysfakcja z pracy, chęć

uzyskania wyższej stawki awansowej wynagrodzenia czy nabycia uprawnień do

nagrody jubileuszowej mogą okazać się niewystarczające dla zaaprobowania

prośby prokuratora o dalsze zajmowania stanowiska (wyroki Sądu Najwyższego z

dnia 14 stycznia 2010 r., III PO 7/09, LEX nr 578147; z dnia 21 października

2010 r., III PO 3/10, LEX nr 667491 i z dnia 3 lutego 2011 r., III PO 9/11, LEX nr

819597). Zauważa się, że podstawowym celem unormowania art. 62a ustawy o

prokuraturze jest ochrona interesu publicznego, przez przedłużenie stanu czynnego

służby prokuratora, gdy zachodzą szczególne potrzeby (wyrok Sądu Najwyższego

z dnia 11 maja 2011 r., III PO 2/11, LEX nr 901636). Ów interes służby wyraża się

w takim kierunku prowadzenia polityki kadrowej, która uwzględnia pokoleniową

wymianę kadr prokuratorskich, związaną z jednej strony z osiąganiem przez

prokuratorów wieku umożliwiającego im skorzystanie ze stanu spoczynku, a z

drugiej strony – z potrzebą umożliwienia przejęcia tej służby przez innych

doświadczonych prokuratorów, a także zapewnienia etatów dla nowych kadr

prokuratorskich (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2010 r., III PO 1/10, LEX

nr 602062 i z dnia 3 marca 2011 r., II PO 13/10, LEX Nr 818601).

Takiej też analizy wszystkich okoliczności sprawy dokonał Prokurator

Generalny rozpoznając wniosek E. C. o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie

stanowiska. Nie negując istnienia podnoszonych przez odwołującą się przesłanek

dotyczących jej osoby, jak dobry stan zdrowia oraz profesjonalizm i doświadczenie

zawodowe, Prokurator Generalny słusznie zauważył, że nie mają one

9

nadzwyczajnego charakteru i nie przeważają nad dobrem służby, rozumianym jako

potrzebę pokoleniowej wymiany kadr w zatrudniającej wnioskodawczynię jednostce

organizacyjnej. Swoje stanowisko w tej kwestii Prokurator Generalny

przekonywująco uzasadnił wynikami przeglądu stanu osobowego Prokuratury

Apelacyjnej, która dysponuje limitem 60 etatów, z czego wszystkie są obsadzone,

zaś spośród 242 prokuratorów okręgowych w okręgu tejże apelacji znaczna

większość posiada potencjalne możliwości awansu na stanowisko prokuratora

apelacyjnego, a 14 z nich przebywa aktualnie na delegacji w tej jednostce.

Powstaje zatem sytuacja, gdy stanowisko w prokuraturze apelacyjnej opuszcza

prokurator mający uprawnienia do stanu spoczynku, a służbę po nim może przejąć

inny doświadczony prokurator, zwalniając tym samym etat dla młodych kadr w

prokuraturze okręgowej. W tym kontekście nie można zarzucić Prokuratorowi

Generalnemu, że rozstrzygnął sprawę w sposób dowolny, stosując niedozwolone

kryteria, a zaskarżonej decyzji - arbitralności i bezzasadności.

Nie podzielając zarzutów i wniosków odwołania, Sąd Najwyższy orzekł jak w

sentencji.