V CSK 164/11

Sygn. akt V CSK 164/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 marca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Katarzyna Tyczka-Rote (przewodniczący,

sprawozdawca)

SSN Iwona Koper

SSN Krzysztof Strzelczyk

Protokolant Izabella Janke

w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Wojewody /.../ przeciwko Gminie Ś.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 8 marca 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 10 grudnia 2010 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od pozwanej na rzecz

Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa

kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) zł tytułem kosztów

postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r. uwzględnił w całości

powództwo Skarbu Państwa - Wojewody /.../ o zasądzenia od Gminy Ś. kwoty

1.721.800,66 zł z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości

podatkowych, liczonymi do dnia zapłaty od kwoty 1.203.750 zł od dnia 9 maja 2007

r., od kwoty 62.240 zł od dnia 12 czerwca 2007 r., od kwoty 62.585,66 zł od dnia 13

czerwca 2007 r. i od kwoty 393.225 zł od dnia 9 sierpnia 2007 r. Żądana suma

odpowiadała części środków wypłaconych przez powoda pozwanej Gminie w

wykonaniu umowy o dofinansowanie, wykorzystanych przez pozwaną na pokrycie

wydatków uznanych przez powoda za niekwalifikowane w świetle postanowień

umowy.

Sąd ustalił, że pozwana przeprowadzała budowę i modernizację

infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej w kilku miejscowościach. Burmistrz

pozwanej 29 września 2003 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Zamówień

Publicznych o wyrażenie zgody na przeprowadzenie przetargu dwustopniowego na

wykonanie prac geotechnicznych, geodezyjnych, projektowych oraz robót

budowlanych na podstawie art. 54 obowiązującej wówczas ustawy z dnia

10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 72,

poz. 664 ze zm.).

Decyzją z dnia 15 listopada 2003 r., Prezes Urzędu Zamówień Publicznych

zatwierdził wybór proponowanego trybu przetargu dwustopniowego w oparciu o art.

14 ust. 3 w zw. z art. 54 pkt. 4 powołanej ustawy. W wyniku przetargu wybrany

został wykonawca robót – „Hydrobudowa 9” Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-

Budowlane Spółka z o.o. W protokole z postępowania przetargowego wskazano, że

tryb postępowania dwustopniowego został zastosowany w oparciu o art. 54 pkt 4

ustawy o zamówieniach publicznych oraz art. 54 ustawy z dnia – 29 stycznia 2004

r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 113, poz. 759 ze zm.), ponieważ

zamówienie dotyczyło realizacji inwestycji budowlanych.

Dnia 28 czerwca 2004 r. pozwana zawarła ze Spółką „Hydrobudowa 9”

umowę o wykonanie zadania inwestycyjnego, w której zastrzeżono, że rozpoczęcie

realizacji inwestycji nastąpi po podpisaniu przez pozwaną umów z Funduszem

3

Ochrony Środowiska oraz innymi źródłami finansowymi, w tym dysponującymi

środkami unijnymi.

Dnia 31 lipca 2006 r. pozwana złożyła do Urzędu Marszałkowskiego

Województwa wniosek o dofinansowanie budowy sieci wodociągowej dla

miejscowości D. oraz R. ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego. We wniosku wskazano termin przetargu nieograniczonego

mającego wyłonić wykonawcę robót, który miał przypadać na dzień 4 maja 2006 r.

oraz wskazano, że przetarg przeprowadzony będzie w oparciu o przepisy ustawy –

Prawo zamówień publicznych. Pozwana nie ujawniła faktu wcześniejszego

skutecznego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego

w trybie przetargu dwustopniowego.

W oparciu o powyższy wniosek w dniu 24 stycznia 2007 r. zawarta została

umowa pomiędzy Wojewodą a Gminą o dofinansowanie projektu p.n. „Budowa

sieci wodociągowej we wsi /.../ ” w ramach Zintegrowanego Programu

Operacyjnego Rozwój Regionalny (ZPORR) 2004-2006. Całkowita wartość projektu

określona została na kwotę 4.004.234,40 zł, z czego 75% miały pokryć środki

Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a 25% stanowiło wkład własny

Gminy Świerzawa. W umowie zastrzeżono, że refundacji podlegają jedynie wydatki

kwalifikowalne w rozumieniu odpowiednich aktów prawa wspólnotowego (t.j.

rozporządzenia Komisji WE nr 448/2004 z dnia 10 marca 2004 r.) oraz polskiego

(Uzupełnienie Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwój Regionalny 2004-

2006 przyjęte rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004

r. - Dz.U. Nr 200, poz. 2051, ze zm.). Beneficjent dofinansowania zobowiązał się do

zwrotu wypłaconych środków, odpowiednio w całości bądź w części, wraz z

odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, w przypadku stwierdzenia,

że wykorzystał całość lub część przyznanego mu dofinansowania niegodnie z

przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, albo pobrał je w

sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości.

Pozwana zrealizowała projekt objęty umową z dnia 28 czerwca 2004 r. oraz

umową z dnia 24 stycznia 2007 r. o dofinansowanie tego projektu.

4

Na fakturach otrzymanych od wykonawcy robót pozwana umieszczała

adnotację, iż zamówienie na przedmiotowe roboty zostało udzielone w trybie art. 54

prawa zamówień publicznych.

Wojewoda wypłacił pozwanej dofinansowanie: w dniu 8.05.2007 r. w kwocie

1.217.655 zł (w tym, 1.203.750 zł na wykonanie sieci wodociągowej), w dniu 12.06.

2007 r. w kwocie 62.240 zł, w dniu 13.06.2007 r. w kwocie 62.585,46 zł i w dniu

9.08.2007 r. w kwocie 393.225 zł.

W dniach od 10 do 26 marca 2008 r. powód przeprowadził u pozwanej

kontrolę prawidłowości realizacji projektu. Kontrola obejmowała sprawdzenie

zgodności działań pozwanej z umową o dofinansowanie oraz z prawem

wspólnotowym i krajowym. W protokołach pokontrolnych stwierdzono, że wydatki

poniesione w ramach wykonania sieci wodociągowej wraz z hydrofornią

w miejscowości D., w wysokości 2.286.804 zł brutto, nie stanowią wydatków

kwalifikowalnych, ponieważ nie zostały poniesione w oparciu o przepisy prawa

zamówień publicznych. W konsekwencji powód, powołując się na § 6 umowy

o dofinansowanie zwrócił się do pozwanej z żądaniem zwrotu kwoty ujętej

w pozwie.

Sąd Okręgowy uznał powództwo za uzasadnione na podstawie art. 56 c ust.

1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116,

poz. 1206 ze zm.) oraz w oparciu o § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie, ocenił

bowiem, że przekazane pozwanej środki nie zostały wykorzystanie z zachowaniem

określonych procedur. Zwrócił uwagę, że zgodnie z Aneksem III do rozporządzenia

Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia

Uzupełnienia ZPORR 2004/2006, w brzmieniu nadanym przez rozporządzenie

zmieniające Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 9 maja 2005 r. (Dz.U. Nr 87, poz.

745), refundowane w ramach programu były jedynie wydatki kwalifikowalne, za

które nie można uznać wydatków poczynionych na zapłatę wynagrodzenia

wykonawcy sieci wodociągowej w miejscowości D., ponieważ do zawarcia z nim

umowy doszło niezgodnie z przepisami prawa wspólnotowego.

Sąd Okręgowy uznał, że fakt zawarcia umowy z wykonawcą robót zgodnie

z obowiązującym wówczas prawem nie miał znaczenia, a podnoszony przez

pozwaną argument, że żądanie zwrotu środków pieniężnych uzależnione jest od

5

wcześniejszego wypowiedzenia umowy przez powoda był nieuzasadniony. Sąd nie

dopatrzył się również nadużycia prawa przez powoda, ponieważ wystąpienie przez

niego o zwrot nienależnie wypłaconych środków nie zależy od jego uznania, lecz

stanowi jego obowiązek w świetle art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dodatkowo powołanie

się przez Gminę na art. 5 k.c. jest pozbawione podstaw, z uwagi na jej niezgodne

z zasadami współżycia społecznego zachowanie polegające na podaniu we

wniosku o dofinansowanie nieprawdziwych informacji odnośnie trybu i terminu

przeprowadzenia przetargu.

Sąd Apelacyjny, rozpoznający sprawę na skutek apelacji pozwanej, ocenił,

że prawidłowe było pominięcie dowodów z zeznań świadka K. B., wyjaśnień J. K.

oraz pism Urzędu Zamówień Publicznych, z których wg. pozwanej wynikała

zgodność trybu przetargu dwustopniowego, z trybem negocjacji z uprzednim

ogłoszeniem, ponieważ omawiana kwestia nie dotyczy sfery faktów, lecz

interpretacji przepisów prawa materialnego, do których się odnoszą. Zgodził się

natomiast, że doszło do naruszenia art. 300 § 1 k.p.c. poprzez przesłuchanie M. Z.

w charakterze strony, a nie świadka, jednak odmówił temu uchybieniu wpływu na

treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji za podstawę rozważań przyjął ustalenia

Sądu Okręgowego i uzupełnił stan faktyczny ustaleniem, że w umowie z dnia 24

stycznia 2007 r. pozwana zobowiązała się wobec powoda do realizacji projektu w

oparciu o złożony przez nią wniosek o dofinansowanie oraz w oparciu o

harmonogram rzeczowo-finansowy. W okolicznościach określonych w § 6 ust. 1

umowy powód mógł potrącić odpowiednią kwotę z kolejnej refundacji lub wezwać

pozwaną do zwrotu środków w określonym terminie. W razie niezastosowania się

do wezwania przez pozwaną i braku możliwości skorzystania z potrącenia powód

miał prawo podjąć odpowiednie kroki prawne w celu odzyskania środków. Odsetki

od dofinansowania podlegającego zwrotowi naliczane być miały od dnia jego

przekazania beneficjentowi - w przypadku wykorzystania niezgodnie z

przeznaczeniem lub bez zachowania odpowiednich procedur, lub od dnia

stwierdzenia pobrania dofinansowania w sposób nienależny bądź w nadmiernej

wysokości. Pozwana zobowiązała się w umowie do poddania się kontroli powoda i

audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu oraz do zapewnienia mu

6

prawa wglądu we wszystkie dokumenty, przez cały okres ich przechowywania tj. do

dnia 31.12.2013 r.

Sąd Apelacyjny przychylił się do poglądu, że przyznane pozwanej środki na

pokrycie wynagrodzenia wykonawcy projektu, wyłonionego w oparciu o przepisy

ustawy o zamówieniach publicznych, z którym pozwana zawarła umowę jeszcze

przed złożeniem wniosku o pozyskanie dofinansowania, stanowiło ich

wydatkowanie wbrew procedurze uzgodnionej w umowie o dofinansowanie.

Wypłacenie wykonawcy projektu środków miało nastąpić w oparciu o harmonogram

działań zawartych we wniosku i wtedy miało zostać zrefundowane. Tymczasem we

wniosku przewidziano, że wykonawca zostanie wyłoniony w oparciu o przepisy

prawa zamówień publicznych w terminie ustalonym w umowie. Sąd Apelacyjny

zwrócił uwagę, że w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie (31.07.2006 r.),

upłynął już wskazany w nim planowany dzień przetargu – czyli 4.05.2006 r.,

natomiast wskazywana przez pozwaną data planowanego podpisania umowy

z wykonawcą robót i rozpoczęcia prac (oznaczona na dzień 1.09.2006 r.) jeszcze

nie nadeszła. Pozwana, aby uczynić zadość wymaganiom umowy

o dofinansowania, musiałaby więc rozpisać nowy przetarg w trybie ustawy - Prawo

zamówień publicznych, czego jednak nie zrobiła. Sąd Odwoławczy nie zgodził się

też ze stanowiskiem skarżącej, że powód został pozbawiony prawa dochodzenia

zwrotu udzielonego dofinansowania, ponieważ przyznane środki zostały już

wydane zgodnie z ich przeznaczeniem, a umowa została zrealizowana. Zwrócił

uwagę, że jedynym ograniczeniem czasowym w dochodzeniu spornego roszczenia

jest jego przedawnienie, które nie nastąpiło.

Sąd Apelacyjny dokonał wykładni art. 56 c ust.1 ustawy o Narodowym Planie

Rozwoju wyjaśniając, że za środki wydatkowane „niezgodnie z ich

przeznaczeniem” uznać należy zarówno środki wydatkowane sprzecznie z ustawą

jak i wydane niezgodnie z umową zawartą przez strony, wobec czego jedne i drugie

podlegają zwrotowi na podstawie tego przepisu, mimo że drugie nie są wymienione

w części przepisu dotyczącej zwrotu świadczenia. Zdaniem Sądu odwoławczego

przyjęcie poglądu, który pozbawiałby sankcji wydatkowanie środków niezgodnie

z umową, podważałoby założenie o racjonalności ustawodawcy. Sąd II instancji

podzielił także przyjętą przez Sąd Okręgowy wykładnię przepisów Aneksu nr III do

7

rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. oraz art. 54

pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych i art. 55 ustawy Prawo zamówień

publicznych. Ocenił, że przepisy obu kolejnych ustaw regulujących problematykę

zamówień publicznych są w wielu punktach ze sobą zbieżne lecz nie w zakresie

odnoszącym się do rozpatrywanej umowy zawartej z wykonawcą. Sąd drugiej

instancji decydujące znaczenie przyznał postanowieniom umowy o dofinansowanie,

która przewidywała wypłatę środków na pokrycie wydatków na wynagrodzenie

wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu nieograniczonego, a niezachowanie

tej procedury jest niewątpliwe.

Sąd Apelacyjny podzielił także stanowisko o braku podstaw do zastosowania

art. 5 k.c. Stwierdził, że waga realizowanego projektu była niekwestionowana,

jednak niezachowania wyznaczonych przez samą pozwaną procedur przy

wyłonieniu wykonawcy projektu, było niezgodne z zasadami współżycia

społecznego, wobec czego nie może ona przerzucać konsekwencji niezachowania

procedur na instytucję pośredniczącą, którą był powód.

Sąd Apelacyjny zwrócił ponadto uwagę na art. 207 ustawy o finansach

publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która obligowała powoda do dochodzenia

spornego roszczenia, przy czym za okoliczność bez znaczenia uznał fakt, że

przepis ten nie obowiązywał w momencie zawierania umowy o dofinansowanie,

bowiem za istotne uznał to, że obowiązywał on w momencie wytoczenia

powództwa.

Powyższy wyrok pozwana zaskarżyła skargą kasacyjną opartą na obydwu

podstawach z art. 3983

§ 1 k.p.c.

W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzuciła:

1) błędną wykładnię art. 56 c ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju

w zw. z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) polegającą na

przyjęciu, że użyte dwukrotnie w tym samym przepisie (dotyczące środków

finansowych) określenie „niezgodne z ich przeznaczeniem” ma dwa różne

znaczenia;

2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 5 prawa

zamówień publicznych i Aneksu III do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy

8

z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego

Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 w brzmieniu nadanym

rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 9 maja 2005 r. zmieniającym

rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnionego Zintegrowanego Programu

Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 oraz naruszenie art. 54 pkt 4

ustawy o zamówieniach publicznych – polegające na wadliwym stwierdzeniu przez

Sąd Apelacyjny, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby wydatki na zadanie

inwestycyjne zostały poniesione zgodnie z zawartym w art. 55 prawa zamówień

publicznych uregulowaniem przewidującym wyłonienie wykonawcy w trybie

negocjacji z ogłoszeniem;

3) naruszenie art. 5 k.c. przez jego niezastosowanie;

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć

istotny wpływ na wynik sprawy skarżący zgłosił zarzut uchybienia art. 382 k.p.c.,

art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., a także art. 300 § 2 k.p.c.

We wnioskach domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu

ewentualnie uchylenia także w całości orzeczenia Sądu pierwszej instancji i

przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Sąd Najwyższy zważył co następuje.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty zgłoszone w ramach

drugiej podstawy kasacyjnej, wskazujące na nieprawidłowy tok postępowania

dowodowego. Skarżący podnosi, że niezgodnie z art. 382 k.p.c. było przyjęcie za

podstawę rozważań Sądu odwoławczego wypowiedzi pełnomocnika powoda

o ujemnych dla niego konsekwencjach zaniechania dochodzenia zwrotu

świadczenia od pozwanej; sprzeczne z art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.

było nieustosunkowanie się przez ten Sąd w uzasadnieniu do apelacyjnego zarzutu

dopuszczalności – w świetle Aneksu III do rozporządzenia z 25 sierpnia 2004 r.

w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego

Rozwoju Regionalnego 2004-2006 - finansowania ze środków unijnych wydatków

poniesionych na podstawie ustawy o zamówieniach publicznych oraz pominięciu –

z uchybieniem art. 300 § 2 k.p.c. - że wadliwie przeprowadzony dowód z zeznań

M. Z. dotyczył także okoliczności faktycznych, a nie tylko ocen prawnych.

9

Przedstawione zarzuty nie są jednak uzasadnione.

Sąd orzekający uzasadnił obowiązek dochodzenia przez powoda od

pozwanej zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania treścią art. 207

ustawy o finansach publicznych z 2009 r., a nie wnioskami wysnutymi na podstawie

oświadczeń pełnomocnika powoda. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnione

zostało także, dlaczego Sąd Apelacyjny nie dopatrzył się potrzeby analizowania

postanowień Aneksu III, do którego odwoływała się pozwana. Stało się tak dlatego,

że Sąd uznał za wiążące strony uzgodnienia umowne, oparte na propozycjach

przedstawionych we wniosku pozwanej o przyznanie dofinansowania. W umowie

wyraźnie oznaczona została procedura wyłaniania wykonawcy w drodze przetargu

nieograniczonego przeprowadzonego według zasad przewidzianych w prawie

zamówień publicznych. Słuszność tego stanowiska należy już jednak do zagadnień

stosowania prawa materialnego, a nie do problemów procesowych. Odnośnie

zarzutu wadliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. Z. stwierdzić

należy, że pozwana nie wskazała jakie konkretnie elementy tego zeznania mogłyby

wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Ograniczyła się jedynie do

stwierdzenia, że szereg ustaleń Sądów opierało się na tych zeznaniach i stało się

podstawa rozstrzygnięcia oraz do supozycji, że w wypadku przesłuchania tej osoby

jako świadka treść jej zeznań mogłaby okazać się inna. Ogólnikowość

postawionego zarzutu uniemożliwia jego rzeczowe rozpatrzenie.

Omówienie zarzutów matrialnoprawnych wymaga pewnego wprowadzenia.

Zagadnienia ogólne związane z wydatkowaniem funduszy z budżetu Unii

Europejskiej reguluje rozporządzenie Rady (WE) nr 1605/2002 z 25 czerwca

2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu

ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. WE 2002 L 248, str. 1, zmienione później

rozporządzeniem Rady (WE) nr 1999/2006 z dnia13 grudnia 2006 r.), przewidujące

drogę umowy jako formę przekazania dotacji. Zawarcie umowy powinno jednak

poprzedzić specjalne postępowania zapoczątkowane złożeniem wniosków przez

zainteresowane podmioty (art. 114 rozporządzenia), poddawanych ocenie według

wcześniej określonych kryteriów, wyłonienie tych, które będą dofinansowane,

sporządzenie listy z podaniem przyznanych kwot dofinansowania oraz

powiadomienie wnioskujących na piśmie o decyzji w sprawie ich wniosków (art.

10

116). Zasady te, zgodnie z treścią art. 155 ust. 1 rozporządzenia, odnoszą się także

do dofinansowań z funduszy strukturalnych, stosują się więc również do

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006.

Unormowania rozporządzenia powtórzyła w prawie wewnętrznym ustawa z dnia

20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze

zm.), regulująca m. in. problematykę dotyczącą dofinansowania z publicznych

środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów

operacyjnych w latach 2004-2006, a zatem wtedy, kiedy wniosek złożyła pozwana

(31.07.2006 r.) i kiedy przyznano jej dofinansowanie.

Przewidziane w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju dwa etapy

postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków

wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach regionalnych programów

operacyjnych różnią się charakterem. Pierwszy z nich obejmuje rozpoznanie przez

instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą wniosku zgłoszonego przez

podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektu z publicznych środków

wspólnotowych i kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania

(art. 26 ust. 2 ustawy). Na tym etapie zapadają rozstrzygnięcia władcze

i jednostronne („przyznaje”), o charakterze decyzji administracyjnej (por. np.

uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

22 lutego 2007 r., II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59 czy wyrok tego Sądu z dnia

8 czerwca 2006 r., II GSK 63/06, Lex nr 188514). Po pozytywnym dla strony

zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania, dochodzi do

etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania

projektu (art. 26 ust. 5 i art. 27 ust. 1 i 3 ustawy). Wybór formy umowy świadczy

o sięgnięciu przez ustawodawcę po instrumenty prawa cywilnego i wskazuje na

ulokowanie podmiotów zawierających umowę na równorzędnych pozycjach,

aczkolwiek swoboda regulacji umownej została poważnie ograniczona przez

wprowadzenie wiążącego wzoru umowy o dofinansowanie (art. 28 ustawy

o Narodowym Planie Rozwoju w pierwotnym brzmieniu w zw. z rozporządzeniem

Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie wzorów umów

o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Zintegrowanego Programu

Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, Dz. U. Nr 137, poz. 1153 ze

11

zm.). Stronom pozostawiony został jednak pewien margines swobody w regulacji

szczegółów zawiązywanego stosunku (np. co do wyboru sposobu zabezpieczenia

roszczeń instytucji wdrażającej), wobec czego w piśmiennictwie i orzecznictwie

sądowo administracyjnym (np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 10 lutego 2010 r., II GSK 86/10, Lex nr 663509; czy z dnia 13 października

2010 r., II GSK 844/09, Lex nr 573545) dominuje stanowisko, że umowa stanowi

cywilnoprawny instrument kształtowania zasad, na jakich beneficjent otrzymuje

dofinansowanie. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia

6 maja 2011 r., II CSK 520/10, Lex Nr 1027174). Tym samym podstawą wypłaty

dofinansowania jest umowa, a wzajemne roszczenia wynikające z tej umowy mają

charakter cywilnoprawny, niemniej na treść umowy silnie rzutuje etap

administracyjnego przyznawania beneficjentowi dofinansowania.

W art. 56 c ust. 1 ustawy przewidziane zostały konsekwencje stwierdzenia w

wyniku czynności kontrolnych nieprawidłowości w wykorzystaniu udzielonego

dofinansowania. W przypadku gdy instytucja zarządzająca, instytucja

pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, na skutek przeprowadzonej kontroli lub na

podstawie informacji uzyskanych od innego organu kontrolującego, stwierdzi

nieprawidłowości polegające na wykorzystaniu przez beneficjenta przekazanych

środków finansowych, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1-3 (m.in. publicznych

środków wspólnotowych), niezgodnie z ich przeznaczeniem lub umową

o dofinansowanie projektu albo decyzją, o której mowa w art. 11 ust. 7 (w wypadku

kiedy beneficjentem jest instytucja zarządzająca lub pośrednicząca), beneficjent

niezwłocznie zwraca tę część środków finansowych, która została wykorzystana

niezgodnie z ich przeznaczeniem, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla

zaległości podatkowych, naliczonej od dnia przekazania tej części środków. Ten

przepis został wyłożony przez Sąd Apelacyjny jako norma obejmująca obowiązkiem

natychmiastowego zwrotu nie tylko środki wykorzystane niezgodnie

z przeznaczeniem ale także te, których przeznaczenie nie budziło zastrzeżeń,

natomiast wykorzystanie nie odpowiadało postanowieniom umownym. Taki

kierunek interpretacji kwestionuje skarżący podnosząc, że nie ma on dostatecznych

podstaw w brzmieniu przepisu. W sprzeczności z regułami wykładni pozostaje, jego

zdaniem, wyjaśnianie tego samego pojęcia użytego nie tylko w jednym akcie

12

prawnym, ale nawet w tej samej jednostce redakcyjnej przepisu poprzez nadanie

mu dwóch różnych znaczeń. Swoją argumentację wspiera odwołaniem do § 10

„Zasad techniki prawodawczej”, zalecających jednolite używanie tego samego

terminu jako podstawę prawidłowej legislacji. Postanowienia „Zasad techniki

prawodawczej” nie mają wprawdzie charakteru normatywnego, niemniej wyrażają

zalecane i powszechnie uznawane reguły tworzenia przepisów, wykorzystywane

także w procesie interpretacyjnym. Nie oznacza to, że wykładnia określonego

przepisu nie może doprowadzić do odmiennych wniosków, sprzecznych z

omawianymi zaleceniami, jednak muszą za tym przemawiać ważkie argumenty

wywiedzione według akceptowanych zasad procesu egzegezy. Sąd Apelacyjny

odwołał się do wykładni celowościowej, przyjmując, że wynik interpretacji językowej

przepisu podważałby założenie o racjonalności ustawodawcy. Nie jest to jednak

stanowisko przekonujące. Wydaje się, że pogląd Sądu miał za przyczynę

przekonanie, iż wynik wykładni językowej, prowadzący do wniosku, że art. 56 c ust.

1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie zawiera nakazu zwrotu środków

wykorzystanych niezgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (lub

pełniącej alogiczną rolę decyzji przewidzianej w art. 11 ust. 7 ustawy) powoduje, iż

mimo nieprawidłowości nierzetelny beneficjent zwolniony jest z obowiązku zwrotu

dofinansowania. Nie jest to jednak wniosek właściwy. Zgodnie z postanowieniami

art. 28 ust. 3 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju umowa o dofinansowanie winna

określać m. in. sposób dokonywania rozliczeń między beneficjentem a instytucją

przekazującą środki. W związku z tym w wypadku naruszenia przewidzianych w

umowie zasad wykorzystania środków – zastosowanie znajdą zasady

odpowiedzialności uregulowane w umowie i przepisach prawa cywilnego.

Natychmiastowy i bezwzględny obowiązek zwrotu dofinansowania ustawa

ustanowiła jedynie na wypadek szczególnie rażącego naruszenia obowiązków

przez beneficjenta, polegającego na przeznaczeniu otrzymanych środków na inne

cele niż te, na które zostały przyznane. Nie jest to regulacja przecząca

racjonalności ustawodawcy, przeciwnie - wskazuje na wolę poszanowania umowy

i nie ingerowania ponad miarę w stosunki między jej stronami. Kształtując wzór

umowy ustawodawca ma decydujący wpływ na określenie treści stosunku

umownego, nie ma więc obaw, że beneficjent nienależycie wykonujący obowiązki

13

związane z wydatkowaniem funduszy nie poniesie z tego tytułu odpowiedzialności.

Zarzut niewłaściwej wykładni art. 56 c podniesiony przez pozwaną okazał się więc

uzasadniony. Nie ma to jednak istotnego znaczenia dla ostatecznego

rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ - po pierwsze - powód jako podstawę swoich

żądań dotyczących zwrotu dofinansowania wskazał również § 6 umowy stron,

zobowiązujący pozwaną do zwrotu dofinansowania m. in. wówczas, kiedy

wykorzystała je niezgodnie z obowiązującymi procedurami, a po drugie – przepisy

ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie są jedynym aktem prawnym regulującym

problematykę przyznawania i rozliczania dofinansowań pochodzących ze środków

unijnych.

Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju – jak wynika z uzasadnienia jej

projektu i przepisów ogólnych zawartych w rozdziale 1 – miała na celu stworzenie

ram dla efektywnej absorpcji środków funduszy strukturalnych oraz Funduszu

Spójności oraz środków wspierania rozwoju regionalnego z uwagi na

nieuwzględnienie w obowiązującym przed jej uchwaleniem systemie prawnym

odmienności trybu planowania, negocjowania i wdrażania programów

współfinansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej od

trybu przygotowania i realizacji programów finansowanych wyłącznie ze środków

krajowych w latach 2004-2006 oraz brak regulacji określających system

funkcjonowania i realizacji działań wynikających z Narodowego Planu Rozwoju

(NPR). Ten akt realizował potrzebę ustawowego sformułowania i umocowania

jednolitego systemu funkcjonowania i finansowania rozwoju strukturalnego

państwa, w tym rozwoju regionalnego, stanowiącego o możliwości efektywnej

absorpcji środków unijnych przy uwzględnieniu podpisanych przez Polskę umów

międzynarodowych, wyników negocjacji akcesyjnych i niezbędności stosowania

z dniem akcesji postanowień aktów normatywnych ustanowionych przez organy

Unii Europejskiej oraz miała na uwadze perspektywę korzystania ze znacznych,

nieporównywalnie większych kwotowo od pomocy przedakcesyjnej, środków

budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na wzmocnienie spójności społeczno-

gospodarczej w ramach kraju i poszerzonej od 2004 r. Wspólnoty. Była więc aktem

o charakterze ogólnym, ramowym, zakładającym doprecyzowanie przyjętych

założeń w innych aktach prawa wewnętrznego. Takie przepisy, bliżej określające

14

status środków pochodzących z funduszy strukturalnych w czasie, kiedy pozwana

ubiegała się o dofinansowanie oraz podpisywała z powodem umowę z 24 stycznia

2007 r., a także kiedy rozliczała się z powodem z otrzymanego dofinansowania,

zawierała ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr

249, poz. 2104, z późn. zm.) o finansach publicznych z 2005 r. Ustawa ta również

przewidywała umowną drogę przekazywania dofinansowań (art. 203 § 1 ustawy

w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r.

o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr

249, poz. 1832, mający zastosowanie w odniesieniu do rozpatrywanego stanu

faktycznego z uwagi na treść art. 20 ustawy nowelizującej oraz w związku

z postanowieniami art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy

wprowadzające ustawę o finansach publicznych – Dz. U. Nr 157, poz. 1241). W art.

202 w pierwotnym brzmieniu ustawa ta nakazywała przy wydatkowaniu m. in.

środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, 2 i 4 (tzn. m. in. środków

pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności) stosować

odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa. Z kolei

w art. 205 ust. 1 precyzowała przyczyny uzasadniające żądanie zwrotu

dofinansowania, wysokość oprocentowania i miejsce przekazania świadczenia.

Zgodnie z tym przepisem w przypadku wykorzystania środków, o których mowa

w art. 5 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 (a więc także środków, których dotyczy spór)

1) niezgodnie z przeznaczeniem;

2) bez zachowania procedur, o których mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2;

3) pobrania ich w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości

- podlegają one zwrotowi przez beneficjenta pomocy udzielonej z tych środków

wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na

rachunek, na którym są gromadzone lub z którego zostały wypłacone. Przepis ten

należy interpretować jako powtórzenie i uzupełnienie postanowień zawartych

w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju. Procedury, o których mowa w punkcie 2

odnoszą się do wydatkowania środków i mogą być przewidziane w umowie

międzynarodowej lub stanowić inne procedury obowiązujące przy wykorzystywaniu

przekazanych środków. Do takich procedur zaliczyć można wynikający z umowy

obowiązek zachowania określonego trybu udzielania zamówienia publicznego.

15

Wbrew stanowisku skarżącego wiążące są procedury, których strona zobowiązała

się przestrzegać w umowie. Nie budzi wątpliwości, że pozwana zobowiązała się

dokonać wyboru wykonawcy inwestycji w drodze przetargu nieograniczonego

przeprowadzonego według przepisów prawa zamówień publicznych. Wobec takich

postanowień zawartych w umowie bezprzedmiotowe są rozważania, czy procedura

zastosowana w rzeczywistości, to znaczy przetarg dwustopniowy przeprowadzony

w oparciu o przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, jest zbliżona do trybu

negocjacji z ogłoszeniem przewidzianego w prawie zamówień publicznych

i mogłaby stanowić zamiennik przy wyłanianiu wykonawcy. Pozwana zobowiązała

się do zastosowania procedury przetargu nieograniczonego, lecz takiego przetargu

nie przeprowadziła. Ocena, że wykorzystanie środków nastąpiło z naruszeniem

procedur była w tej sytuacji uzasadniona. Zarzuty uchybienia art. 55 ust. 1 pkt 5

prawa zamówień publicznych i Aneksu III do rozporządzenia Ministra Gospodarki

i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006

w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 9 maja

2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przyjęcia Uzupełnionego

Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 oraz

art. 54 pkt 4 ustawy o zamówieniach publicznych okazały się więc nieuzasadnione.

Nie można też zgodzić się z pozwaną, że powód nadużywa prawa

podmiotowego domagając się zwrotu świadczenia wykorzystanego przez nią

niezgodnie z postanowieniami umowy. Słuszne są argumenty Sądu Apelacyjnego,

że nierzetelna postawa beneficjenta na etapie ubiegania się o dofinansowanie,

oparta na przekonaniu, że w celu zdobycia dofinansowania na pożyteczną

inwestycję dopuszczalne jest podawanie nieprawdziwych informacji, nie uzasadnia

jego szczególnego potraktowania, zwłaszcza że obowiązek nadzorowania przez

powoda prawidłowego wykorzystania środków i dochodzenia ich zwrotu w razie

stwierdzenia nieprawidłowości wynika faktu, że środki te objęte są regułami

dyscypliny finansów publicznych (art. 13 ustawy z dnia stawy z dnia 17 grudnia

2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U.

z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.).

16

Z przytoczonych względów skarga kasacyjna pozwanej podlegała

oddaleniu na podstawie art. 39814

k.p.c.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 39821

w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 98 § 1 i 3 oraz art. 99 k.p.c. w zw. z § 2 ust. 1 i 2,

§ 6 pkt 7 i § 13 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia

przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu

(Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

db