IV CSK 333/11

Sygn. akt IV CSK 333/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 22 marca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

SSN Iwona Koper

w sprawie z powództwa „P.” Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w

S. i „D.” Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S.

przeciwko Gminie Miasta G.

o ustalenie,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 22 marca 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 29 grudnia 2010 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od strony pozwanej na

rzecz powodów 1800 (tysiąc osiemset) zł tytułem zwrotu

kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Zaskarżonym przez pozwaną Gminę Miasta G. wyrokiem z dnia 29 grudnia

2010 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanej od wyroku Sądu Okręgowego z

dnia 25 czerwca 2010 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

W sprawie tej poczyniono następujące ustalenia. Powodowie „P.” spółka z o.

o. w S. i „D.” spółka z o. o. w S. są użytkownikami wieczystymi gruntu

obejmującego działkę nr 390/17 położonego w G. przy ul. G.[...] o powierzchni 257

m stanowiącego własność Gminy Miasta G. Ta nieruchomość gruntowa zgodnie z

planem zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod zabudowę

usługowo-mieszkaniową.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt

budowlany i udzielił „P.” spółce z o. o. w S. pozwolenia na budowę budynku

mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr 390/17,

390/19 i 393 obr. 89 przy ul. G. w G. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę

użytkownik wieczysty wykonał prace zabezpieczające wykop po badaniach

archeologicznych. Projekt dotyczący zabezpieczenia terenu był tak sporządzony,

aby wykonane prace wykorzystać przy przyszłej budowie. We wrześniu 2008 r. na

przedmiotowej nieruchomości stały już ściany fundamentowe piwnicy.

„P.” spółka z o.o. w S. i „D.” spółka z o.o. w S. wniosły o ustalenie stawki 1%

za użytkowanie wieczyste działki nr 390/17 położonej w G. przy ul. G. [...] od dnia 1

stycznia 2009 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy ustalił, że wysokość

stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu obejmującego

działkę nr 390/17 o powierzchni 257 m położonego w G. przy ul. G. [...] począwszy

od dnia 1 stycznia 2009 r. wynosi 1% oraz orzekł o kosztach postępowania.

Rozpoznający apelację pozwanej Sąd Apelacyjny stwierdził, że Sąd I

instancji dokonał w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych, które to ustalenia

Sąd Apelacyjny przyjmuje za własne bez konieczności ich ponownego

dokonywania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Sąd Apelacyjny zauważył, że spór

3

dotyczący wykładni pojęcia „trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości”.

Zdaniem Sądu II instancji, wbrew stanowisku skarżącej kwestia zaawansowania

procesu realizacji inwestycji jest przy wykładni tego przepisu zbędna. Zgodnie

z utrwalonym już orzecznictwem, zwłaszcza Sądu Apelacyjnego w Warszawie, ale

także poglądem Sądu Najwyższego o trwałej zmianie sposobu korzystania

z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana

w użytkowanie wieczyste, można mówić już w chwilą wydania pozwolenia na

budowę budynku mieszkalnego, a nie dopiero po wybudowaniu takiego budynku

i wydaniu pozwolenia na jego użytkowanie. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że

w sprawie niniejszej wydana w dniu 31 grudnia 2008 r. decyzja udzielająca

pozwolenia na budowę stała się prawomocna i ostateczna. Co więcej powódkom

nie cofnięto pozwolenia na budowę.

Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że już przy zabezpieczeniu wykopu

powstałego w związku z obowiązującymi badaniami archeologicznymi, powódki

wykonały je tak, aby wykorzystać powstałe wykopy przy przyszłej budowie budynku

mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz, że zamierzeniem

inwestora od początku było zbudowanie budynku mieszkalnego. W konkluzji

zatem uznać należy, że poprzez przystąpienie do budowy budynku mieszkalnego

w 2008 r. i uzyskanie w dniu 31 grudnia 2008 r. pozwolenie na budowę budynku

mieszkalnego nastąpiła trwała zmiana przeznaczenia gruntu.

W skardze kasacyjnej pozwana zarzuciła naruszenie prawa materialnego,

tj.: błędną wykładnię art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami i w konsekwencji błędne przyjęcie, że o trwałej zmianie sposobu

korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość

została oddana użytkownikowi wieczystemu można już mówić z chwilą wydania

pozwolenia (nieprawomocnego) na budowę budynku mieszkalnego, a nie dopiero

po wybudowaniu takiego budynku i wydaniu pozwolenia na użytkowanie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wykładni użytego w

art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(jeden. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej powoływana jako

4

u.g.n.) określenia „trwała zmian sposobu korzystania z nieruchomości”. Skarżąca

Gmina Miasta G. zarzuciła w skardze kasacyjnej błędną wykładnię tego przepisu.

Zdaniem skarżącej o trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości w

rozumieniu tego przepisu można mówić dopiero po wybudowaniu na gruncie

oddanym w użytkowanie wieczyste budynku mieszkalnego i wydania pozwolenia na

jego użytkowanie. Skarżąca wskazała, że podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy z

wyroku z dnia 19 maja 2010 r. I CSK 591/09 (OSNC 2010/11/156).

Sąd Apelacyjny, w zaskarżonym wyroku uznał natomiast, że o trwałej

zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, w stanie faktycznym rozpoznawanej

sprawy, można mówić już z chwilą uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia

na gruncie prac zmierzających do wybudowania na nim budynku mieszkalnego.

Takie stanowisko zostało także przyjęte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia

6 listopada 2009 r. I CSK 109/09 (niepubl.) oraz w wyroku Sądu Najwyższego

z dnia 22 kwietnia 2010 r. V CSK 357/09 (OSNC 2010/11/152).

Wbrew stanowisku skarżącej powołane wyroki Sądu Najwyższego nie

świadczą o rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego co do wykładni

użytego w art. 73 ust. 2 u.g.n. określenia „trwała zmiana sposobu korzystania

z nieruchomości”. Literalna wykładnia powołanego przepisu nie daje żadnych

podstaw do uznania, że istnieje jedno formalne kryterium przy pomocy, którego

można przesądzić, o tym że mamy do czynienia ze zmianą sposobu korzystania

z nieruchomości, która przybrała charakter trwały. Z art. 72 ust. 2 pkt 4 u.g.n.

wynika, że zmniejszona 1% stawka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego

przysługuje za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe. O tym, czy

nieruchomość gruntowa jest przeznaczona na cele mieszkaniowe w danym roku,

za który użytkownik wieczysty ma zapłacić opłatę roczną, można przesądzić biorąc

pod uwagę zarówno formalne dokumenty dotyczące danej nieruchomości jak

i okoliczności faktyczne, przede wszystkim zachowanie samego użytkownika

wieczystego, które wskazuje czy korzysta on z nieruchomości na cele

mieszkaniowe lub inne. Dopiero ocena, w konkretnym stanie faktycznym, zarówno

decyzji administracyjnych odnoszących się do nieruchomości oraz czynności

podejmowanych w stosunku do niej przez użytkownika wieczystego może dać

odpowiedź na pytanie, czy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania

5

z nieruchomości i jest ona w danym roku wykorzystywana już na cele mieszkalne.

O tym, że ocena czy nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości

decydują różne okoliczności przekonuje zróżnicowane na pozór orzecznictwo Sądu

Najwyższego w tej sprawie.

W wyroku z dnia 19 maja 2010 r. I CSK 591/09 Sąd Najwyższy rozważał od

kiedy można uznać, że nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania

z nieruchomości na której powstawał budynek, w którym miały być nie tylko lokale

mieszkalne ale także użytkowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia

30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U.

Nr 112, poz. 1316 ze zm.) budynek uważany jest za mieszkalny gdy przynajmniej

połowa jego całkowitej powierzchni jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Nie

można wobec tego stwierdzić, że uzyskanie pozwolenia na wybudowanie na danej

nieruchomości budynku, w którym mają znajdować się lokale mieszkalne, będzie

równoznaczne z trwałą zmianą sposobu korzystania z tego gruntu. Jeżeli bowiem

w takim budynku mają być lokale mieszkalne i użytkowe, to brak wtedy po

uzyskaniu zezwolenia na budowę podstaw do uznania, że mamy do czynienia

z trwałą zmianą sposobu korzystania z gruntu. Fakt ten może zostać stwierdzony

w sposób niepodważalny dopiero po zakończeniu budowy i wydaniu decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Trafny jest wobec tego wniosek, że

w takim stanie faktycznym podstawy do uznania, że zaszła trwała zmiana sposobu

korzystania z gruntu powstaną dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie

budynku, bo dopiero wtedy można ocenić, czy rzeczywiście określone lokale mają

charakter lokali mieszkalnych i czy ich powierzchnia jest większa od powierzchni

lokali użytkowych, a tym samym możemy uznać, że grunt przeznaczony został na

cele mieszkalne.

Z inną sytuacją mamy do czynienia, gdy na określonym gruncie użytkownik

wieczysty uzyskuje pozwolenie na budowę domu, w którym mają być tylko lokale

mieszkalne. Jeżeli oprócz tego użytkownik wieczysty podejmuje na tym gruncie

prace związane z budową takiego domu, to fakty te wskazują, że grunt ten jest już

wykorzystywany na cele mieszkalne. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie nakłada

na użytkownika wieczystego obowiązku przystąpienia do robót budowlanych. Może

ona również w razie bezczynności użytkownika wieczystego wygasnąć po upływie

6

dwóch lat od dnia gdy roboty powinny zostać rozpoczęte lub gdy zostały przerwane

(art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jedn. tekst Dz. U.

z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Dlatego dopiero ocena zachowania

użytkownika wieczystego, który podjął na gruncie prace zmierzające do realizacji

zatwierdzonego decyzją projektu, wskazuje, że grunt jest wykorzystywany na cele

mieszkalne. O tym, czy mamy do czynienia z trwałą zmianą sposoby korzystania

z gruntu decyduję ocena, jak w roku za który użytkownik stara się o zmniejszoną

opłatę roczna wygląda zaawansowanie tych prac. Jeżeli są to planowo

podejmowane działania zmierzające do zakończenia budowy domu mieszkalnego,

to uznać należy, że nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z gruntu.

Natomiast o takiej zmianie, pomimo wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie

można mówić, gdy roboty budowlane na gruncie w ogóle nie zostały rozpoczęte,

albo nastąpiła przerwa w ich realizacji trwająca dłużej niż rok. W takiej sytuacji

chociaż można mówić o zmianie sposobu korzystania z gruntu, to niewątpliwie nie

ma ona charakteru trwałego. Możliwość uzyskania opłaty rocznej w zmniejszonej

wysokości pojawi się wtedy dopiero po zakończeniu budowy i uzyskaniu decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Tak sposób rozumienia

określenia „trwała zmian sposobu korzystania z nieruchomości” odnajdujemy

w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2009 r. I CSK 109/09 (niepubl.)

oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2010 r. V CSK 357/09 (OSNC

2010/11/152).

Wykładnia art. 73 ust. 2 u.g.n., która zmierza do tego, aby oceny użytych

w tym przepisie określeń nie wiązać tylko z wydaniem decyzji o pozwoleniu na

budowę lub pozwoleniu na użytkowanie budynku, ale brać pod uwagę zachowanie

użytkownika wieczystego oraz okoliczności konkretnej sprawy, znajduje

uzasadnienie nie tylko w literalnej wykładni tego przepisu, ale przemawiają za nią

również ważne względy celowościowe. Z art. 72 ust. 2 pkt 4 u.g.n. wynika, że

zmniejszona 1% stawka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego

przysługuje za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe. Jeżeli

okoliczności sprawy wskazują, że przez rok, za który użytkownik wieczysty stara się

o opłatę według stawki preferencyjnej, na podstawie decyzji o pozwoleniu na

budowę prowadzi on na gruncie prace zmierzające do wybudowania budynku

7

mieszkalnego i nic nie wskazuje na to, że prace te zostaną przerwane, to istnieją

pełne podstawy do uznania, iż nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania

z gruntu. Jest on bowiem wykorzystywany na cele mieszkaniowy i nic nie wskazuje

na to, że stan ten ma ulec zmianie. W takiej sytuacji odmowa przyznania

użytkownikowi wieczystemu opłaty rocznej w wysokości 1% do czasu, aż uzyska

decyzje o pozwoleniu na użytkowanie budynku, nie znajduje żadnego

uzasadnienia. Z punktu sposobu w jaki grunt jest wykorzystywany nic się bowiem

nie zmieniło przez czas, w którym trwały prace przy budowie domu ze stanem kiedy

użytkownik wieczysty uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku. Wykorzystanie

na cele mieszkaniowe gruntu nie może być utożsamiane z tym czy w budynku

mieszkalnym mogą już zamieszkać mieszkańcy. Gdyby taka była wola

ustawodawcy musiałoby to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści ustawy.

Z art. 72 ust. 2 pkt 4 u.g.n. wynika zaś, że chodzi o przeznaczenie gruntu na cele

mieszkaniowe, zaś z art. 73 ust.2 u.g.n. wymaga tylko stwierdzenia, że w ciągu

roku za który ma być liczona opłata z tytułu użytkowania wieczystego według stawki

obniżonej, rzeczywiście grunt był już wykorzystywany na ten cel ma stan taki ma

charakter trwały. W tych, zapewne wyjątkowych wypadkach, gdyby pomimo

podjęcia na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę prace zmierzające do

ukończenie budynku mieszkalnego i jego zasiedlenia zostały wstrzymane na

dłuższy czas, nie widać przeszkód, aby właściciel po stwierdzeniu tego stany

rzeczy, uznał, iż nastąpiła trwała zmiana przeznaczenia gruntu i użytkownik

wieczysty powinien zapłacić opłatę roczną w wysokości 3%.

Proponowana w zaskarżonym orzeczeniu wykładnia art. 73 ust.2 u.g.n.

znajduje, biorąc pod uwagę stan faktyczny ustalony w rozpoznawanej sprawie,

pełne uzasadnienie. Chroni ona uprawnienie użytkownika wieczystego, który

przystępując na podstawie pozwolenia na budowę do budowy budynku

mieszkalnego, ma prawo do opłaty rocznej w wysokości zmniejszonej stawki. Skoro

grunt niewątpliwie jest już wykorzystywany na cele mieszkaniowe, gdyż wznoszony

jest na nim budynek mieszkalny, a nic nie wskazuje na to, że stan ten

w najbliższym czasie ulegnie zmianie, to odmowa przyznania użytkownikowi

wieczystemu za rok, w którym taki stan stwierdzono opłaty rocznej z tytułu

użytkowania wieczystego w wysokości 1% nie znajduje żadnych podstaw

8

prawnych. Taka wykładnia nie zagraża też interesom pozwanej jednostki

samorządu terytorialnego, która gdyby opisany stan uległ jednak zmianie zawsze

będzie mogła wrócić do opłaty wyższej. Gdyby zaś przyjąć wykładnię art. 73 ust. 2

u.g.n. proponowaną w skardze kasacyjnej, to pozbawiono by użytkownika

wieczystego jego uprawnienia, które przyznaje mu ustawodawca w tym przepisie

tylko na podstawie założenia, za którym nic nie przemawia, że sposób korzystania

z gruntu przez użytkownika, polegający na rozpoczęciu, na podstawie decyzji

o pozwoleniu na budowę wznoszenia budynku mieszkalnego nie ma jeszcze

charakteru trwałego. Wymogu trwałości sposobu korzystania, o którym mowa

w art. 73 ust. 2 u.g.n., nie można jednak pojmować w sposób absolutny. Należy

bowiem zauważyć, że także już po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku

mieszkalnego nie jest wykluczone, aby został zmieniony sposób korzystania

z lokali, które znajdują się w budynku i przeznaczenie więcej niż 50% jego

powierzchni na cele inne niż mieszkaniowe. Idąc tym tropem, należałoby więc

uznać, że nawet decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stwarza podstaw do

stwierdzenia, że grunt będzie trwale wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Trwałą

zmianę sposobu korzystania z gruntu, należy więc określać zawsze

z uwzględnieniem całokształtu okoliczności dotyczących tego w jaki sposób grunt

ten jest wykorzystywany oraz ustalając jaki jest stopień prawdopodobieństwa, że

wykorzystywanie gruntu na cele mieszkalne nie ulegnie zmianie w przeciągu

najbliższych lat. Decyzja o pozwoleniu na korzystanie z obiektu budowlanego może

być wymagana tylko wtedy, gdy z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika

jeszcze w sposób dostatecznie pewny, na jakie cele będzie wykorzystywana

powierzchnia tego obiektu. W innych sytuacjach decyzja taka potwierdza tylko, to

co już nastąpiło wcześniej, tzn. że grunt oddany w użytkowanie wieczyste był już

wykorzystywany na cele mieszkalne, w ten sposób, że użytkownik wieczysty podjął

na nim prace zmierzające do wybudowania na podstawie decyzji o pozwoleniu na

budowę domu mieszkalnego. Stwierdzenie, że w takim przypadku grunt oddany

w użytkowanie wieczyste nie jest już wykorzystywany na cele mieszkalne nie

znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż przepisy u.g.n. nie wprowadzają wymogu,

aby przez korzystanie z gruntu na cele mieszkalne rozumieć dopiero taką sytuacje,

gdy na tym gruncie stoi budynek już gotowy do zamieszkania. W szczególności nie

9

widać powodów, aby nie przyznawać użytkownikowi wieczystemu prawa do opłaty

rocznej w wysokości 1% już od roku, w którym na podstawie decyzji o pozwoleniu

na budowę trwają na tym gruncie prace związane z wznoszeniem budynku

mieszkalnego.

Mając na uwadze, że zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony

w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie Sąd Najwyższy, na

podstawie art. 39814

k.p.c., orzekł jak w sentencji.