IV CSK 333/11

132

Wyrok z dnia 22 marca 2012 r., IV CSK 333/11

Przystąpienie przez użytkownika wieczystego do budowy domu

mieszkalnego może oznaczać trwałą zmianę sposobu korzystania z

nieruchomości (art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami, jeden. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.),

jeżeli z całokształtu okoliczności z dużym prawdopodobieństwem wynika, że

wykorzystanie gruntu na cele mieszkaniowe nie ulegnie zmianie.

Sędzia SN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)

Sędzia SN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)

Sędzia SN Iwona Koper

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa "P.N.", spółki z o.o. w S. i "D.I.", spółki

z o.o. w S. przeciwko Gminie Miasta G. o ustalenie, po rozpoznaniu na posiedzeniu

niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 22 marca 2012 r. skargi kasacyjnej strony

pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2010 r.

oddalił skargę kasacyjną i zasądził od strony pozwanej na rzecz powodów

1800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

(...) Powodowie "P.N.", spółka z o.o. w S. i "D.I.", spółka z o. o. w S. są

użytkownikami wieczystymi gruntu obejmującego działkę nr 390/17 położonego w

G. przy ul. G. nr 1 o powierzchni 257 m2

, stanowiącego własność Gminy Miasta G.

Ta nieruchomość, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, została

przeznaczona pod zabudowę usługowo-mieszkaniową.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt

budowlany i udzielił "P.N." pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego

wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr 390/17, 390/19 i 393 obr.

89 przy ul. G. w G. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę użytkownik wieczysty

wykonał prace zabezpieczające wykop po badaniach archeologicznych. Projekt

dotyczący zabezpieczenia terenu był tak sporządzony, aby wykonane prace

wykorzystać przy przyszłej budowie. We wrześniu 2008 r. na przedmiotowej

nieruchomości stały już ściany fundamentowe piwnicy.

"P.N." i "D.I." wniosły o ustalenie stawki 1% za użytkowanie wieczyste działki

nr 390/17 położonej w G. przy ul. G. nr 1 od dnia 1 stycznia 2009 r.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy w Gdańsku ustalił, że

wysokość stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu

obejmującego działkę nr 390/17 o powierzchni 257 m2

położonego w G. przy ul. G.

nr 1 począwszy od dnia 1 stycznia 2009 r. wynosi 1%.

Oddalając apelację pozwanej, Sąd Apelacyjny w Gdańsku w odniesieniu do

zarzutu naruszenia art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (jeden. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej:

"u.g.n.") zauważył, że kwestia zaawansowania procesu realizacji inwestycji jest przy

wykładni tego przepisu nieistotna. Zgodnie z orzecznictwem, o trwałej zmianie

sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który

nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, można mówić już w chwilą

wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, a nie dopiero po

wybudowaniu takiego budynku i wydaniu pozwolenia na jego użytkowanie. Sąd

Apelacyjny zwrócił uwagę, że decyzja z dnia 31 grudnia 2008 r., udzielająca

pozwolenia na budowę stała się prawomocna i ostateczna. (...)

W skardze kasacyjnej pozwana zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.

błędną wykładnię art. 73 ust. 2 u.g.n. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że o trwałej

zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który

nieruchomość została oddana użytkownikowi wieczystemu, można mówić już z

chwilą wydania pozwolenia (nieprawomocnego) na budowę budynku mieszkalnego,

a nie dopiero po wybudowaniu takiego budynku i wydaniu pozwolenia na

użytkowanie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Istota sporu sprowadza się do wykładni użytego w art. 73 ust. 2 u.g.n.

określenia „trwała zmian sposobu korzystania z nieruchomości”. Zdaniem

skarżącej, o trwałej zmianie sposobu korzystania z nieruchomości w rozumieniu

tego przepisu można mówić dopiero po wybudowaniu na gruncie oddanym w

użytkowanie wieczyste budynku mieszkalnego i wydania pozwolenia na jego

użytkowanie. Skarżąca wskazała, że podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy z

wyroku z dnia 19 maja 2010 r., I CSK 591/09 (OSNC 2010, nr 11, poz. 156). Sąd

Apelacyjny uznał jednak, że o trwałej zmianie sposobu korzystania z

nieruchomości, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, można mówić już z

chwilą uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia na gruncie prac

zmierzających do wybudowania na nim budynku mieszkalnego. Takie stanowisko

zostało przyjęte także w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2009 r., I

CSK 109/09 ("Samorząd Terytorialny" 2011, nr 3, s. 84) oraz z dnia 22 kwietnia

2010 r., V CSK 357/09 (OSNC 2010, nr 11, poz. 152).

Wbrew stanowisku skarżącej, powołane wyroki nie świadczą o rozbieżności co

do wykładni określenia „trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości”.

Wykładnia językowa nie daje podstaw do uznania, że istnieje jedno kryterium, za

pomocą którego można przesądzić, że chodzi o zmianę sposobu korzystania z

nieruchomości, mającą charakter trwały. Z art. 72 ust. 2 pkt 4 u.g.n. wynika, że

zmniejszona stawka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przysługuje za

nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe. To, czy nieruchomość

gruntowa jest przeznaczona na cele mieszkaniowe w danym roku, za który

użytkownik wieczysty ma zapłacić opłatę roczną, można przesądzić uwzględniając

zarówno dokumenty dotyczące danej nieruchomości, jak i okoliczności faktyczne, a

przede wszystkim zachowanie użytkownika wieczystego, które wskazuje, czy

korzysta z nieruchomości na cele mieszkaniowe lub inne. Dopiero ocena – w

konkretnym stanie faktycznym – zarówno decyzji administracyjnych odnoszących

się do nieruchomości, jak i czynności podejmowanych w stosunku do niej przez

użytkownika wieczystego może dać odpowiedź na pytanie, czy nastąpiła trwała

zmiana sposobu korzystania z nieruchomości i czy jest ona w danym roku

wykorzystywana już na cele mieszkalne.

W wyroku z dnia 19 maja 2010 r., I CSK 591/09, Sąd Najwyższy rozważał, od

kiedy można uznać, że nastąpiła trwała zmiana sposobu korzystania z

nieruchomości, na której powstawał budynek, obejmujący nie tylko lokale

mieszkalne, ale także użytkowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia

30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. Nr

112, poz. 1316 ze zm.), budynek uważany jest za mieszkalny, gdy przynajmniej

połowa jego całkowitej powierzchni jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Nie

można więc stwierdzić, że uzyskanie pozwolenia na wybudowanie na danej

nieruchomości budynku, w którym mają znajdować się lokale mieszkalne, jest

równoznaczne z trwałą zmianą sposobu korzystania z tego gruntu. Jeżeli w takim

budynku mają być lokale mieszkalne i użytkowe, to po uzyskaniu zezwolenia na

budowę brak podstaw do uznania, że chodzi o trwałą zmianę sposobu korzystania z

gruntu. Fakt ten może zostać stwierdzony w sposób niepodważalny dopiero po

zakończeniu budowy i wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

Trafny jest wobec tego wniosek, że w takim stanie faktycznym podstawy do

uznania, iż zaszła trwała zmiana sposobu korzystania z gruntu powstaje dopiero po

uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, gdyż dopiero wtedy można ocenić,

czy rzeczywiście określone lokale mają charakter lokali mieszkalnych i czy ich

powierzchnia jest większa od powierzchni lokali użytkowych, a tym samym, że grunt

przeznaczony został na cele mieszkalne.

Inna sytuacja występuje wtedy, gdy na określonym gruncie użytkownik

wieczysty uzyskuje pozwolenie na budowę domu, w którym mają być tylko lokale

mieszkalne. Jeżeli oprócz tego użytkownik wieczysty podejmuje na tym gruncie

prace związane z budową takiego domu, to fakty te wskazują, że grunt ten jest już

wykorzystywany na cele mieszkalne. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie nakłada

na użytkownika wieczystego obowiązku przystąpienia do robót budowlanych. Może

ona również w razie bezczynności użytkownika wieczystego wygasnąć po upływie

dwóch lat od dnia, w którym roboty powinny zostać rozpoczęte lub zostały

przerwane (art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jedn. tekst:

Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Dopiero ocena zachowania użytkownika

wieczystego, który podjął na gruncie prace zmierzające do realizacji

zatwierdzonego decyzją projektu, wskazuje, że grunt jest wykorzystywany na cele

mieszkalne. O tym, czy chodzi o trwałą zmianę sposobu korzystania z gruntu,

decyduje ocena, jakie jest zaawansowanie prac w roku, za który użytkownik stara

się o zmniejszoną opłatę. Jeżeli są to planowo podejmowane działania zmierzające

do zakończenia budowy domu mieszkalnego, to należy uznać, że nastąpiła trwała

zmiana sposobu korzystania z gruntu. O takiej zmianie, pomimo wydania decyzji o

pozwoleniu na budowę, nie można natomiast mówić wtedy, gdy roboty budowlane

na gruncie w ogóle nie zostały rozpoczęte albo nastąpiła przerwa w ich realizacji

trwająca dłużej niż rok. W takiej sytuacji, chociaż można mówić o zmianie sposobu

korzystania z gruntu, niewątpliwie nie ma ona charakteru trwałego. Możliwość

uzyskania opłaty rocznej w zmniejszonej wysokości pojawi się dopiero po

zakończeniu budowy i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu

budowlanego. Taki sposób rozumienia określenia „trwała zmian sposobu

korzystania z nieruchomości” został przedstawiony w wyrokach Sądu Najwyższego

z dnia 6 listopada 2009 r., I CSK 109/09, oraz z dnia 22 kwietnia 2010 r., V CSK

357/09.

Wykładnia art. 73 ust. 2 u.g.n., która zmierza do tego, aby oceny użytych w

nim określeń nie wiązać tylko z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub

pozwoleniu na użytkowanie budynku, ale brać pod uwagę zachowanie użytkownika

wieczystego oraz okoliczności konkretnej sprawy, znajduje uzasadnienie nie tylko w

wykładni językowej, ale przemawiają za nią również ważne względy celowościowe.

Z art. 72 ust. 2 pkt 4 u.g.n. wynika, że zmniejszona stawka opłaty rocznej z tytułu

użytkowania wieczystego przysługuje za nieruchomości gruntowe oddane na cele

mieszkaniowe. Jeżeli okoliczności sprawy wskazują, że przez rok, za który

użytkownik wieczysty stara się o opłatę według stawki preferencyjnej na podstawie

decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzi on na gruncie prace zmierzające do

wybudowania budynku mieszkalnego i nic nie wskazuje na to, że prace te zostaną

przerwane, to istnieją pełne podstawy do uznania, iż nastąpiła trwała zmiana

sposobu korzystania z gruntu. W takiej sytuacji odmowa przyznania użytkownikowi

wieczystemu opłaty rocznej w wysokości 1% do czasu, aż uzyska decyzję o

pozwoleniu na użytkowanie budynku, nie ma uzasadnienia, gdyż sposób

wykorzystywania gruntu nie zmienił się przez czas, w którym trwały prace przy

budowie domu.

Wykorzystanie na cele mieszkaniowe gruntu nie może być utożsamiane z tym,

czy w budynku mieszkalnym mogą już zamieszkać mieszkańcy. Gdyby taka była

wola ustawodawcy, musiałoby to mieć wyraźne odzwierciedlenie w treści ustawy, z

art. 72 ust. 2 pkt 4 u.g.n. wynika zaś, że chodzi o przeznaczenie gruntu na cele

mieszkaniowe, a art. 73 ust. 2 u.g.n. wymaga tylko stwierdzenia, że w ciągu roku,

za który ma być liczona opłata z tytułu użytkowania wieczystego według stawki

obniżonej, rzeczywiście grunt był już wykorzystywany na ten cel. W tych, zapewne

wyjątkowych wypadkach, gdyby pomimo podjęcia na podstawie decyzji o

pozwoleniu na budowę prace zmierzające do ukończenie budynku mieszkalnego i

jego zasiedlenia zostały wstrzymane na dłuższy czas, nie ma przeszkód, aby

właściciel po stwierdzeniu tego stany rzeczy uznał, że nastąpiła trwała zmiana

przeznaczenia gruntu i użytkownik wieczysty powinien zapłacić opłatę roczną w

wysokości 3%.

Proponowana w zaskarżonym orzeczeniu wykładnia art. 73 ust.2 u.g.n. ma,

biorąc pod uwagę stan faktyczny, pełne uzasadnienie. Chroni ona uprawnienie

użytkownika wieczystego, który przystępując na podstawie pozwolenia na budowę

do budowy budynku mieszkalnego, ma prawo do opłaty rocznej w wysokości

zmniejszonej stawki. Skoro grunt niewątpliwie jest już wykorzystywany na cele

mieszkaniowe, gdyż wznoszony jest na nim budynek mieszkalny, a nic nie

wskazuje na to, że stan ten w najbliższym czasie ulegnie zmianie, to odmowa

przyznania użytkownikowi wieczystemu za rok, w którym taki stan stwierdzono

opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1%, nie ma podstaw

prawnych. Taka wykładnia nie zagraża też interesom pozwanej jednostki

samorządu terytorialnego, która – gdyby opisany stan uległ jednak zmianie – może

wrócić do opłaty wyższej. Przyjęcie wykładni art. 73 ust. 2 u.g.n. proponowanej w

skardze kasacyjnej pozbawiałoby użytkownika wieczystego jego uprawnienia, które

przyznaje mu ustawodawca, tylko na podstawie założenia, że sposób korzystania z

gruntu przez użytkownika, polegający na rozpoczęciu, na podstawie decyzji o

pozwoleniu na budowę, wznoszenia budynku mieszkalnego nie ma jeszcze

charakteru trwałego. Wymagania trwałości sposobu korzystania, o którym mowa w

art. 73 ust. 2 u.g.n., nie można jednak pojmować w sposób absolutny, należy

bowiem pamiętać, że także po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku

mieszkalnego nie jest wyłączone, aby został zmieniony sposób korzystania z lokali,

które znajdują się w budynku, a także przeznaczenie więcej niż 50% jego

powierzchni na cele inne niż mieszkaniowe. Idąc tym tropem należy uznać, że

nawet decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stwarza podstaw do stwierdzenia,

że grunt będzie trwale wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Trwałą zmianę

sposobu korzystania z gruntu należy więc określać zawsze z uwzględnieniem

całokształtu okoliczności dotyczących tego, w jaki sposób grunt ten jest

wykorzystywany, oraz ustalając, jaki jest stopień prawdopodobieństwa, że

wykorzystywanie gruntu na cele mieszkalne nie ulegnie zmianie w przeciągu

najbliższych lat. Decyzja o pozwoleniu na korzystanie z obiektu budowlanego może

być wymagana tylko wtedy, gdy z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika,

jeszcze w sposób dostatecznie pewny, na jakie cele będzie wykorzystywana

powierzchnia tego obiektu. W innych sytuacjach decyzja taka potwierdza tylko to,

co już nastąpiło wcześniej, tzn. że grunt oddany w użytkowanie wieczyste był już

wykorzystywany na cele mieszkalne w ten sposób, że użytkownik wieczysty podjął

na nim prace zmierzające do wybudowania na podstawie decyzji o pozwoleniu na

budowę domu mieszkalnego. Stwierdzenie, że w takim przypadku grunt oddany w

użytkowanie wieczyste nie jest wykorzystywany na cele mieszkalne, nie ma

uzasadnienia, gdyż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie

wprowadzają wymagania, aby przez korzystanie z gruntu na cele mieszkalne

rozumieć dopiero taką sytuację, w której na tym gruncie stoi budynek już gotowy do

zamieszkania. W szczególności nie ma powodów, aby nie przyznać użytkownikowi

wieczystemu prawa do opłaty rocznej w wysokości 1% już od roku, w którym na

podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę trwają na tym gruncie prace związane z

wznoszeniem budynku mieszkalnego.

Mając to na względzie Sąd Najwyższy na podstawie art. 398-14

k.p.c., orzekł

jak w sentencji.