I CSK 402/11

Sygn. akt I CSK 402/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 kwietnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)

SSN Marian Kocon

SSN Marta Romańska (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa J. P.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m.st. Warszawy

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 13 kwietnia 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 13 stycznia 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania pozostawiając temu

Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Powód J. P. wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa - Prezydenta m.st.

Warszawy odszkodowania w wysokości 5.590.200 zł, za szkodę polegającą na

utracie możliwości uzyskania użytkowania wieczystego należącej niegdyś do Z. P.

nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W., w związku z wydaniem z naruszeniem

prawa decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i 15 maja 1985 r. o oddaniu tej nieruchomości

w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej „S.” w W.

Pozwany Skarb Państwa - Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie

powództwa. Zarzucił, że odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. w związku

z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej może dochodzić jedynie strona

postępowania administracyjnego, w którym decyzja została wydana, a powód nią

nie był. Powód nie wykazał też przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej

przewidzianych przez art. 417 k.c. ani wysokości poniesionej szkody.

Wyrokiem z 23 marca 2010 r., wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy

w związku z uchyleniem wyroku wstępnego przez Sąd drugiej instancji, Sąd

Okręgowy oddalił powództwo i zasądził od powoda na rzecz pozwanego kwotę

7.200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd Okręgowy ustalił, że Z. P. była właścicielką nieruchomości w W. przy

ul. S. Nr [...]. Jej następcą prawnym był bratanek K. P., zaś jego następcą - syn J.

P., powód w niniejszej sprawie.

Po przejęciu nieruchomości w W. przy ul. S. nr [...] przez Skarb Państwa w

trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na

obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej – dekret warszawski), K. P.

wniósł o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Decyzją z 24 września 1954 r. odmówiono uwzględnienia jego wniosku.

Decyzją Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego z 15

sierpnia 1984 r. nieruchomość położona w W., przy ulicach S., Z., T. i L. oddana

została w użytkowanie wieczyste Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej

„S.” w W. Decyzją Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego z 15

maja 1985 r. decyzja z 15 sierpnia 1984 r. została częściowo zmieniona. Powód nie

występował jako strona w postępowaniu o oddanie nieruchomości w użytkowanie

wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej „S.”.

3

Decyzją z 3 września 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło

decyzję z 24 września 1954 r. o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste K. P.

nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W. Decyzją z 24 lipca 2003 r. Prezydent m.st.

Warszawy odmówił J. P., jako następcy prawnemu K. P., oddania w użytkowanie

wieczyste nieruchomości przy ul. S. [...] w W. Decyzja ta zapadła na podstawie art.

7 dekretu warszawskiego.

Decyzjami z 30 lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na

wniosek powoda stwierdziło, że decyzje Kierownika Wydziału Architektury Urzędu

Dzielnicowego z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. zostały wydane z

naruszeniem prawa.

Sąd Okręgowy uznał, że powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie.

Przyjął, że na zdarzenie będące źródłem szkody powoda składają się tak wadliwe

decyzje administracyjne z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r., jak i dwie decyzje

nadzorcze z 30 lipca 2004 r. Do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody

związane ze zdarzeniami, które miały miejsce przed 17 października 1997 r. należy

stosować przepisy art. 417-421 k.c., a także przepisy szczególne art. 153, 160 i art.

161 k.p.a. Wskazał, że wiąże go (art. 386 § 6 k.p.c.) pogląd wyrażony przez Sąd

Apelacyjny w wyroku z 28 kwietnia 2008 r., według którego odszkodowania na

podstawie art. 160 k.p.a. może dochodzić jedynie strona postępowania, w którym

została wydana wadliwa decyzja, nie zaś strona postępowania, w którym zapadła

decyzja stwierdzająca jej nieważność. Podstawą roszczenia odszkodowawczego

powoda nie może być zatem ten przepis. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4

grudnia 2001 r., SK 18/00, art. 418 k.c. został uznany za niezgodny z Konstytucją i

utracił moc prawną z dniem 17 października 1997 r. Sąd Okręgowy uznał, że art.

418 k.c. nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż stracił on moc prawną zanim

jeszcze zapadły decyzje nadzorcze z 30 lipca 2004 r. i zanim zakończyły się

zdarzenia, które doprowadziły do deliktu. Zgodnie z art. 5 ustawy z 17 czerwca

2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr

162, poz. 1692), roszczenie powoda podlega zatem ocenie na podstawie art. 417

k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. Zgodnie z obowiązującym wówczas art.

442 k.c., roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym

ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany

4

dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia i nie może być

dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę.

W niniejszej sprawie zdarzenia wywołujące szkodę w postaci wydania niezgodnych

z prawem decyzji administracyjnych miały miejsce 15 sierpnia 1984 r. i 15 maja

1985 r. Powództwo zostało wniesione 22 września 2006 r., a zatem po upływie

dziesięciu łat od tych zdarzeń. Skuteczny okazał się zatem zarzut przedawnienia

podnoszony przez pozwanego, a jego zgłoszenie w okolicznościach sprawy nie

może być ocenione jako nadużycie prawa podmiotowego (art. 5 k.c.).

Wyrokiem z 13 stycznia 2011 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda od

wyroku Sądu Okręgowego i zasądził od powoda na rzecz pozwanego kwotę 5.400

zł tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.

Sąd Apelacyjny zaakceptował ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego

i ocenę prawną sprawy, za wyjątkiem tylko stwierdzenia, że szkoda powoda

wynikła ze zdarzenia złożonego, na które składały się decyzje z 15 sierpnia 1984 r.

i z 15 maja 1985 r. oraz z 30 lipca 2004 r. Sąd Apelacyjny stwierdził, że źródłem

szkody powoda były bezprawne decyzje z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r.,

a art. 160 § 1 k.p.a. nie mógł być podstawą zgłoszonego przez niego roszczenia,

gdyż powód nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego

wydaniem tych decyzji administracyjnych, które identyfikuje jako źródło szkody,

a brał jedynie udział w postępowaniu nadzorczym, zakończonym wydaniem decyzji

z 30 lipca 2004 r. stwierdzających, że decyzje z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja

1985 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd Apelacyjny stwierdził, że pogląd

ten znajduje potwierdzenie w wyrokach Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2002 r.,

I CKN 581/99; z 18 listopada 2004 r. I CKN 588/04; z 13 października 2010 r.,

I CSK 25/10. Wskazywane przez powoda wzorce konstytucyjne nie mogą znaleźć

zastosowania do oceny roszczeń wywodzonych przez niego ze zdarzeń mających

miejsce przed 17 października 1997 r.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego z 13 stycznia 2011 r.

powód zarzucił, że orzeczenie to wydane zostało z naruszeniem prawa

materialnego (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.), to jest: - art. 160 § 1 k.p.a. poprzez jego

błędną wykładnię polegającą na zawężeniu zakresu użytego w nim pojęcia „strona”

do strony postępowania, w którym wydano nieważną decyzję administracyjną; - art.

5

160 § 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w związku z wydaniem

w realiach sprawy wadliwych (nieważnych) decyzji administracyjnych, powołany

przepis powinien znaleźć zastosowanie przy dokonywaniu oceny zasadności

podniesionego przez pozwanego zarzutu przedawnienia; - art. 417 § 1 k.c.

w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. oraz art. 442 k.c. w brzmieniu sprzed

10 sierpnia 2007 r. poprzez jego zastosowanie przy ocenie zarzutu przedawnienia

zamiast art. 160 § 6 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie

sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu

Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Skarżący nie zgłosił zarzutów, które zmierzałyby do zakwestionowania

czynności procesowych podjętych w sprawie przez Sąd drugiej instancji, w tym

i takich, które by prowadziły do zakwestionowania podstawy faktycznej

rozstrzygnięcia. Ocena zarzutów mieszczących się w zakresie pierwszej podstawy

kasacyjnej (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.) musi być zatem odniesiona do tych faktów,

które Sądy obu instancji przyjęły za podstawę subsumcji.

2. Podstawową kwestią przy rozważaniu przesłanek odpowiedzialności za

szkodę wyrządzoną deliktem jest zidentyfikowanie zdarzenia mającego być jej

źródłem. Zdarzenie to musi być następnie zakwalifikowane jako bezprawne

i pozostające w adekwatnym związku przyczynowym ze szkodą, której

naprawienia domaga się powód.

Powód wskazał, że szkoda, którą poniósł polegała na tym, iż do jego

majątku nie może wejść prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. S.

nr [...] w W. Z ustaleń przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że

poprzednik prawny powoda stracił własność tej nieruchomości na skutek działania

dekretu warszawskiego. Na podstawie art. 1 dekretu warszawskiego z dniem

21 listopada 1945 r. na własność gminy m. st. Warszawy przeszedł grunt

wchodzący w skład nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W., a budynki położone na

tej nieruchomości pozostały własnością jej dotychczasowego właściciela (art. 5

dekretu warszawskiego).

6

Według art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, dotychczasowy właściciel

gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa

jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących

przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogli w ciągu sześciu

miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek

o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa

wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą

symboliczną. Stosownie do art. XXXIX § 2 dekretu z 11 października 1946 r. –

Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych

(Dz.U. Nr 57, poz. 321 ze zm.), od dnia wejścia w życie prawa rzeczowego, tj. od

1 stycznia 1947 r., zamiast prawa dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy można

było na podstawie dekretu warszawskiego domagać się przyznania własności

czasowej za opłatą symboliczną. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r.

o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159), ilekroć

przepisy dotychczasowe przewidywały zbywanie gruntów na własność czasową,

należało przez to rozumieć oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

Art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przewidywał, że gmina – a po wejściu

w życie ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy

państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130) – Państwo, uwzględni wniosek o przyznanie

prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub prawa własności czasowej albo

prawa użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez

dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną daje się pogodzić

z przeznaczeniem gruntu według planu jego zabudowania. Artykuł 51 ust. 1 ustawy

z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17,

poz. 70 ze zm.) rozszerzył podstawy odmowy uwzględnienia wniosku; odmowa

mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, a art. 51

ust. 2 sanował wcześniejsze przypadki odmowy uwzględnienia wniosku dokonanej

z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, jeżeli odmowa ta była zgodna z celami

określonymi w art. 3 tej ustawy.

Dominuje pogląd, że na gminie, a później na Państwie, ciążył obowiązek

przyznania byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub

własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego gruntu, jeżeli nie

7

zachodziły wskazane wyżej przesłanki negatywne. Obowiązkowi temu po stronie

byłego właściciela gruntu odpowiadało cywilnoprawne majątkowe uprawnienie do

domagania się ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub

własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego. Uprawnienie to mogło

być jednak realizowane tylko w toku postępowania administracyjnego, przez

wydanie konstytutywnej decyzji. Jeśli nawet uprawnieniu temu w orzecznictwie nie

przypisywano charakteru roszczenia cywilnoprawnego, to i tak przyjmowano, że

pozycja osoby, której przysługiwało była porównywalna z pozycją wierzyciela

w stosunku zobowiązaniowym, w tym np. z pozycją wierzyciela, któremu

przysługuje roszczenie o złożenie przez dłużnika oznaczonego oświadczenia woli.

Zbieżność pozycji prawnej osoby uprawnionej do domagania się

ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności

czasowej albo prawa użytkowania wieczystego z pozycją wierzyciela nakazuje

kwalifikować uszczerbek łączący się z niezaspokojeniem lub nienależytym

zaspokojeniem uprawnienia tej osoby tak samo, jak kwalifikowany jest uszczerbek

łączący się z niespełnieniem lub nienależytym spełnieniem przez dłużnika

należnego wierzycielowi świadczenia (art. 471 k.c.). Także więc niewykonanie lub

nienależyte wykonanie przez gminę lub Państwo swego obowiązku, godzące we

wchodzące w skład majątku byłego właściciela uprawnienie do domagania się

ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy) lub własności

czasowej albo prawa użytkowania wieczystego i pozbawiające go wartości lub

obniżające jego wartość musi być uznane za powodujące straty w rozumieniu

art. 361 § 2 k.c. (por. szczegółowo na ten temat w uzasadnieniu uchwały Sądu

Najwyższego z 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4).

3. Z ustaleń Sądów obu instancji wynika, że poprzednik prawny powoda

zamierzał skorzystać z uprawnienia do uzyskania własności czasowej

nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W. i wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu tego

prawa. O odmowie uwzględnienia jego wniosku orzeczono po raz pierwszy decyzją

z 24 września 1954 r. Od tej decyzji odwołał się, a jego odwołanie zostało

rozpoznanie decyzją z 24 lipca 2003 r. w ten sposób, że organ odwoławczy uchylił

decyzję z 24 września 1954 r. i sprawę przekazał Prezydentowi m.st. Warszawy do

ponownego rozpoznania. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 lipca 2003 r.

8

odmówił uwzględnienia wniosku o oddanie nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W. w

użytkowanie wieczyste następcom prawnym Z. P. Decyzja kończąca

postępowanie w sprawie o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania

wieczystego) nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W. zapadła zatem dopiero 24 lipca

2003 r., a ostateczna stała się z upływem terminu do wniesienia od niej odwołania.

Zanim doszło do wydania ostatecznej decyzji rozstrzygającej o wniosku

poprzednika prawnego powoda, decyzjami z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r.

nieruchomość przy ul. S. nr [...] w W. została oddana w użytkowanie wieczyste

Spółdzielni Mieszkaniowej „S.”. Poprzednicy prawni powoda nie występowali jako

strony postępowania w tej sprawie. Z inicjatywy powoda doszło natomiast do

wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tych decyzji, które zakończyło

się orzeczeniem o ich wydaniu z naruszeniem prawa.

Trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że decyzja wydana w trybie nadzorczym nie

była elementem złożonego zdarzenia będącego źródłem deliktu (por. uchwała

pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r., III CZP

112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75). Decyzja ta wydana została w postępowaniu,

które w założeniu zmierzało do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a –

z uwagi na nieodwracalne skutki prawne decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja

1985 r. – mogła jedynie stwierdzać wadliwość badanego w tym postępowaniu aktu,

po to, by umożliwić dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przez uprawnione

osoby. Zdarzenie, które może być rozważane jako źródło szkody powoda miało

zatem miejsce 15 sierpnia 1984 r. i 15 maja 1985 r., a zatem zarówno przed

wejściem w życie Konstytucji, jak i aktualnie obowiązujących przepisów

o naprawieniu szkody wyrządzonej wykonywaniem władzy publicznej.

Stosownie do art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks

cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), do zdarzeń

i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy

art. 417, 419, 420, 4201

, 4202

i 421 k.c. oraz art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a.

w brzmieniu obowiązującym do 1 września 2004 r.

Skoro przed 1 września 2004 r. poprzednik prawny powoda uzyskał decyzję

wydaną na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., to – w związku

z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz

9

niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) – należało rozważyć, czy w jego

sytuacji znajduje zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a. Z art. 160 § 1 k.p.a. wynika, że

stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156

§ 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie

o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Wyrokiem z 23 września

2003 r., K. 20/02, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 160 § 1 k.p.a. w części

ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy

publicznej do rzeczywistej szkody – jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz

że orzeczenie to ma zastosowanie w do szkód powstałych od 17 października

1997 r.

Powstaje jednak kwestia, w jaki sposób należy wyznaczyć zakres pojęcia

„strona”, użytego w art. 160 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku z 8 stycznia 2002 r.,

I CKN 581/99 (OSNC 2002, nr 10, poz. 128). Sąd Najwyższy stwierdził, że skoro

powód dochodzący roszczenia odszkodowawczego nie był stroną w postępowaniu

administracyjnym, w którym wydano decyzję z naruszeniem prawa, to nie znajduje

do niego zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego roszczenie

odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. Podobnie na temat

legitymacji do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przewidzianego przez

art. 160 k.p.c. wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniach wyroków

z 18 listopada 2004 r., I CK 588/04, Lex nr 277083 oraz z 13 października 2010 r.,

I CSK 25/10, Lex nr 1089036. Pogląd ten zaakceptował Sąd Apelacyjny orzekający

w niniejszej sprawie, choć w ustalonych okolicznościach faktycznych brak było ku

temu podstaw.

Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji

administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do decyzji

administracyjnej, zwykle ostatecznej, wydanej w sprawie administracyjnej, a zatem

konkretyzującej treść stosunku administracyjnoprawnego w relacjach pomiędzy

orzekającym organem administracji a osobą mającą status strony postępowania

w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają – co do zasady – normy prawa

materialnego (administracyjnego lub też cywilnego), bo one decydują o istnieniu

interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu

rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.

10

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte

z urzędu, albo też na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Wniosek o wszczęcie

postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajnego

środka prawnego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady, uprawnienie

do skorzystania z tego środka przysługuje tej osobie, której – jako strony

postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją – dotyczy zawarte w niej

rozstrzygnięcie. Zwykle zatem legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie

nieważności decyzji pokrywa się z legitymacją warunkującą korzystanie ze statusu

strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, której dotyczy ten

wniosek (art. 28 k.p.a.). Jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji składa

osoba, która podaje, że w wyniku błędu organu administracji publicznej została

uznana za stronę postępowania i adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji

(art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), to o legitymacji do jego złożenia decyduje stwierdzenie,

że osoba ta rzeczywiście stała się adresatem rozstrzygnięcia zamieszczonego

w decyzji, choć nie przysługiwał jej status strony postępowania prowadzonego

w trybie zwykłym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Może się jednak też zdarzyć, że

wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się na którąś

z przesłanek oznaczonych w art. 156 § 1 k.p.a. złoży osoba, która powinna

korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym

kwestionowaną decyzją, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała

udziału. Pozbawienie strony możliwości działania w postępowaniu

administracyjnym stanowi wadę postępowania uzasadniającą jego wznowienie

(art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale – w zgodzie z poglądem utrwalonym w doktrynie

i w orzecznictwie – postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane

jest z wyprzedzeniem postępowania o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak

istotnych wad materialnoprawnych decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie

z obrotu prawnego, bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania

czynności zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik

sprawy, i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu

uchybienia. Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od

legitymowanego podmiotu, należy w tym przypadku (ale i w każdym innym) do

organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego

11

nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji

do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot

niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ

powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na

jego wniosek - art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie powinien zastosować art. 61a k.p.a.

i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli

istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156

§ 1 k.p.a., organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie

nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

Jak już powiedziano, z inicjatywy powoda zostało wszczęte postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r.,

o oddaniu nieruchomość przy ul. S. nr [...] w W. w użytkowanie wieczyste

Spółdzielni Mieszkaniowej „S.”. Właściwy w sprawie organ administracji publicznej

uznał zatem, że poprzednikowi prawnemu powoda przysługuje status strony w

postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych decyzji z uwagi na przesłanki, o

których mowa w art. 28 k.p.a. Gdyby ta ocena wypadła odmiennie, to organ

administracji miałby podstawę ku temu, by odmówić wszczęcia postępowania o

stwierdzenie nieważności decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. na

żądanie konkretnej osoby i – ewentualnie – by wszcząć to postępowanie z urzędu.

Na ocenie legitymacji powoda w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji

musiała zaważyć okoliczność, że w czasie, gdy toczyło się postępowanie

zakończone decyzjami z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. nierozstrzygnięta

ostatecznie pozostawała kwestia uprawnień poprzednika prawnego powoda do

uzyskania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. S. nr [...] w W.

Odwołanie poprzednika prawnego powoda od decyzji z 24 września 1954 r.

pozostawało wówczas nierozpoznane. Nie sposób jest zatem przyjąć, że Skarb

Państwa mógł już wówczas swobodnie dysponować prawami do nieruchomości

przy ul. S. nr [...] w W., a poprzednik prawny powoda nie miał interesu prawnego

do uczestniczenia w sprawie o oddanie w użytkowanie wieczyste spółdzielni

mieszkaniowej nieruchomości, której dotyczyły uprawnienia gwarantowane mu

dekretem warszawskim. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z oceną Sądu

Apelacyjnego, jakoby poprzednikowi prawnemu powoda nie przysługiwał status

12

strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, w którym zapadła dotknięta

kwalifikowaną wadą decyzja. Korzystanie z takiego statusu przez poprzednika

prawnego powoda potwierdza okoliczność, że z inicjatywy powoda doszło do

wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu

nieruchomości w użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej i do

stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. W tych

okolicznościach powód nie był i nie jest w stanie doprowadzić do wszczęcia

postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami z 15 sierpnia

1984 r. i z 15 maja 1985 r. z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4

k.p.a., i do wydania w postępowaniu wznowionym decyzji stwierdzającej wydanie z

naruszeniem prawa decyzji kończących postępowanie w trybie zwykłym (art. 151 §

2 k.p.a.), co potwierdzałoby okoliczność, że przysługiwał mu (jego poprzednikowi

prawnemu) status strony w postępowaniu zakończonym decyzjami z 15 sierpnia

1984 r. i z 15 maja 1985 r.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że

powód, z którego inicjatywy doszło do wydania decyzji stwierdzającej nieważność

decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. nie miał (ściślej – jego poprzednik

prawny) statusu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym

i zakończonego wydaniem decyzji rażąco naruszającej prawo, która wywołała

jednak nieodwracalne skutki prawne. Powód jest zatem „stroną”, która na

podstawie art. 160 § 1 k.p.a. może dochodzić roszczeń o odszkodowanie za

szkodę wyrządzoną przez wydanie wadliwej decyzji.

4. Skoro do powoda znajduje zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a., to

przysługujące mu roszczenie przedawnia się na zasadach i w terminie określonym

w art. 160 § 6 k.p.a., nie zaś – jak przyjął Sąd Apelacyjny – na podstawie art. 442

k.c. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

5. Jeżeli spadkobierca byłego właściciela gruntów podlegających działaniu

dekretu warszawskiego dochodzi odszkodowania obejmującego uszczerbek

powstały w jego majątku w następstwie strat doznanych przez jego poprzedników

prawnych przez oddanie nieruchomości podlegającej działaniu dekretu innej

osobie w użytkowanie wieczyste, to o tym czy, i ewentualnie w jakim zakresie, jego

powództwo jest uzasadnione decyduje ponadto istnienie normalnego związku

13

przyczynowego (art. 361 § 1 k.c.) pomiędzy wspomnianym uszczerbkiem

a decyzją, z której ten uszczerbek miał wyniknąć (uchwała składu siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z 26 stycznia 1989 r., III CZP 58/88, OSNC 1989 r., nr 9, poz.

129, pkt III.2 uzasadnienia).

Powód wskazał, że szkoda, której naprawienia żąda polega na tym, iż

w następstwie zadysponowania nieruchomością przy ul. S. nr [...] w W. na rzecz

spółdzielni mieszkaniowej decyzjami z 15 sierpnia 1984 r. i z 15 maja 1985 r. nie

może uzyskać tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Decyzje te, jakkolwiek

wadliwe, wywołały jednak nieodwracalne skutki prawne i z tej przyczyny nie mogą

być wyeliminowane z obrotu prawnego. Gdyby ich wzruszenie było możliwe, to w

instancji odwoławczej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na

podstawie dekretu warszawskiego rozstrzygnięta zostałaby kwestia, czy powodowi

(a wcześniej jego poprzednikom prawnym) przysługiwało przewidziane w art. 7

dekretu warszawskiego uprawnienie do domagania się oddania nieruchomości

przy ul. S. nr [...] w W. w użytkowanie wieczyste. Kwestia ta jest rozstrzygająca dla

możliwości przyjęcia, że powodowi przez wydanie decyzji z 15 sierpnia 1984 r. i z

15 maja 1985 r. wyrządzona została szkoda, w związku z tym, że stracił możliwość

zrealizowania uprawnienia, które mu przysługiwało (art. 361 § 1 k.c.). Skoro

rozstrzygnięcie to nie może zapaść na drodze administracyjnej, to musi o tym

wypowiedzieć się sąd rozpoznający niniejszą sprawę (szczegółowo w kwestii

sposobu oceny związku przyczynowego w sprawach dotyczących roszczeń o

odszkodowanie za szkody spowodowane wadliwymi decyzjami administracyjnymi

wydawanymi na podstawie dekretu warszawskiego – por. uzasadnienie uchwały

Sądu Najwyższego z 21 marca 2003 r., III CZP 6/03).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c. i art. 108 § 2

k.p.c. w zw. z art. 39821

oraz art. 391 § 1 k.p.c., orzekł, jak w sentencji.

14