IV CSK 406/11

Sygn. akt IV CSK 406/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 19 kwietnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Grzegorz Misiurek (przewodniczący)

SSN Anna Kozłowska

SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa Gminy M.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 19 kwietnia 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 28 kwietnia 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo o zapłatę Gminy M. przeciwko

Skarbowi Państwa – Wojewodzie, wytoczone na podstawie art. 417 § 1 k.c. z

powodu niezgodnych z prawem rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody,

stwierdzających nieważność dwóch uchwał Rady Miejskiej w M. o likwidacji szkół.

Sąd ten uznał, że błędy przy wydawaniu przez Wojewodę decyzji nadzorczych

dotyczyły naruszenia przepisów proceduralnych i nie można ich zakwalifikować

jako rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego odpowiedzialność pozwanego

na podstawie art. 417 § 1 k.c. W ocenie tego Sądu nie wykazano, aby działania

pozwanego były bezprawne w stopniu uzasadniającym przypisanie mu

odpowiedzialności za konieczność finansowania wydatków na funkcjonowanie

szkół.

Apelację powodowej Gminy oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia

28 kwietnia 2011 r., uznając stan faktyczny za bezsporny i prawidłowo ustalony,

a zarzut błędnej wykładni art. 417 § 1 k.c. za nietrafny. W ocenie Sądu

odwoławczego, o tym czy działanie Wojewody było bezprawne decyduje charakter

dokonanego naruszenia, ponieważ za działanie bezprawne, rodzące

odpowiedzialność odszkodowawczą, może być uznane tylko wydanie decyzji

rażąco naruszającej prawo, w sposób oczywisty wadliwej, a zatem rozstrzygnięcia

nadzorcze Wojewody nie nosiły znamion bezprawności w rozumieniu art. 417 § 1

k.c. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone w sądowym postępowaniu

administracyjnym z powodu niewyjaśnienia czy doszło do wydania uchwał

z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz w związku

z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania bez udziału Gminy. O uchyleniu

przez Sądy administracyjne decyzji nadzorczych Wojewody zadecydowało

naruszenie przez ten organ nadzorczy procedury administracyjnej, stwierdził Sąd

odwoławczy.

W ocenie tego Sądu, z samego faktu uchylenia decyzji nadzorczych nie można

wnioskować, że rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody oparte były na rażąco

naruszającej prawo ocenie uchwał Rady Miejskiej w M.

Z samego faktu uchylenia aktu nadzoru nie można domniemywać bezprawności

tego aktu w rozumieniu art. 417 § 1 k.c., a zatem nie podważono oceny Sądu

3

Okręgowego o braku czynu niedozwolonego zdefiniowanego w art. 417 § 1 k.c.,

uznał Sąd Apelacyjny.

Strona powodowa zaskarżyła w całości wyrok Sądu odwoławczego,

opierając skargę kasacyjną na pierwszej podstawie kasacyjnej, wyrażającej się

przedstawieniem zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 417 §

1 k.c. Skarżąca kwestionuje uzależnianie odpowiedzialności Skarbu Państwa od

kwalifikowanej postaci bezprawności, obejmującej jedynie rażące naruszenie prawa

i odmowę zastosowania art. 417 § 1 k.c. bez wyjaśnienia, czy uchwały Rady

Miejskiej wydano z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz

pomimo prowadzenia przez Wojewodę postępowania nadzorczego bez udziału

Gminy M. wbrew wymogom ustawy. W ocenie powodowej Gminy, z mocy art. 417 §

1 k.c. nie ma podstaw do wiązania odpowiedzialności na podstawie tego przepisu

jedynie z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rozstrzygające jest to, czy

powstanie szkody było normalnym następstwem naruszenia prawa. Następnie

powodowa Gmina stwierdza, że wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięć

nadzorczych bez wyjaśnienia naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty

przy podejmowaniu uchwał przez Radę Gminy, a nadto prowadzenie postępowania

nadzorczego bez udziału Gminy powinno być traktowane jako działanie rażąco

naruszające prawo i w sposób oczywisty wadliwe w stopniu uzasadniającym

zastosowanie art. 417 § 1 k.c.

Pozwany Skarb Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł

o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego,

twierdząc, że z samego faktu uchylenia decyzji nadzorczych nie można

wnioskować, że rozstrzygnięcia nadzorcze oparte były na rażąco naruszającej

prawo ocenie uchwał Rady Miejskiej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec zasadności zarzutu

dokonania przez Sąd odwoławczy błędnej wykładni art. 417 § 1 k.c.

i w konsekwencji wadliwego przyjęcia, że przepis ten nie znajduje zastosowania

w ustalonym stanie faktycznym sprawy wobec braku możliwości przypisania

pozwanemu działania z rażącym naruszeniem prawa.

4

Tymczasem okolicznością bezsporną jest, że sądy administracyjne po

wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym uznały, że

o uchyleniu obu rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody przesądziło wydanie ich z

naruszeniem prawa o postępowaniu, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskutek

uprzedniego niewyjaśnienia przez ten organ nadzoru czy kontrolowane uchwały

Rady Miejskiej wydane zostały z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie

oświaty, oraz wskutek przeprowadzenia przez Wojewodę postępowania

nadzorczego bez udziału Gminy, niezawiadomionej o wszczęciu tego

postępowania. Wydanie zatem decyzji nadzorczych ze stwierdzonym w sądowym

postępowaniu administracyjnym naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu

było więc niewątpliwie działaniem Wojewody niezgodnym z prawem, a takie

działanie mieści się w hipotezie normy art. 417 § 1 k.c., w której ustawodawca nie

poczynił zróżnicowania co do skali czy stopnia niezgodności działania z prawem,

a w szczególności nie zastrzegł ograniczenia bezprawności działania podmiotu

wykonującego władzę publiczną wyłącznie do rażącego naruszenia prawa. Szeroki

kształt bezprawności, rozumianej jako wszelkie przejawy niekompetencji i uchybień,

aprobowano w judykaturze już po wejściu w życie Konstytucji RP, uznając, że

zachowanie niezgodne z prawem to zachowanie sprzeczne z porządkiem

prawnym, polegające na sprzeczności między zakresem kompetencji organu,

sposobem jego postępowania i treścią rozstrzygnięcia wynikającymi z wzorca

ustawowego, a jego działaniem rzeczywistym (wyrok SN z dnia 8 stycznia 2002 r.,

I CKN 581/99, OSNC 2002 r., Nr 10, poz. 128; wyrok SN z dnia 6 lutego 2002 r.

V CKN 1248/00 OSP 2002 r., Nr 9, poz. 128 z aprobującą glosą). O obowiązkach

organów wykonujących władzę publiczną rozstrzygają więc także szeroko

rozumiane normy postępowania (także o charakterze deontologicznym), które

składają się na ogólnie pojęty porządek prawny, a więc tym bardziej normy

ustawowe nawet o procesowym charakterze, które bez wątpienia wymagają

przestrzegania w toku postępowania nadzorczego.

Również w piśmiennictwie dominuje pogląd, że powtórzona w art. 417 § 1

k.c. za art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przesłanka niezgodności z prawem musi być

rozumiana w sposób właściwy dla prawa cywilnego, tj. jako sprzeczność działania

lub zaniechania z porządkiem prawnym sensu largo, co wyklucza możliwość

5

jakiejkolwiek dyferencjacji skali czy stopnia bezprawności zachowania. Reżim

odpowiedzialności cywilnej za wykonywanie władzy publicznej i samodzielność

cywilnej postaci bezprawności w całym systemie odpowiedzialności deliktowej

doprowadził w piśmiennictwie do zajęcia takiego właśnie, zasadnego stanowiska.

Utrzymaniu rygorystycznej odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy

publicznej w rozsądnych granicach za skutki ich bezprawnych działań służy

właściwy tryb stwierdzenia bezprawności wadliwych orzeczeń czy decyzji, a także

konieczność badania i oceny adekwatnej przyczynowości między działaniem

organu a powstałą szkodą. Cel ten nie może natomiast być osiągany przez

różnicowanie skali czy stopnia bezprawności działania a więc w sposób

wykraczający poza normę art. 417 § 1 k.c. (wyrok SN z dnia 26 kwietnia 2002 r.,

III CKN 966/00, niepubl.). Próby takie, a więc posługiwania się kwalifikowanym

dowodem bezprawności w postaci przesłanki rażącego naruszenia prawa słusznie

oceniane są krytycznie w piśmiennictwie jako manipulowanie utrwalonym od dawna

desygnatem bezprawności w prawie odszkodowawczym.

Również w najnowszej judykaturze dominuje pogląd, że odpowiedzialność

odszkodowawcza Skarbu Państwa za szkodę spowodowaną wydaniem przez

organ władzy publicznej decyzji nie wymaga kwalifikowanej bezprawności w postaci

„rażącego naruszenia prawa”, a ochrona Skarbu Państwa przed ewentualną

odpowiedzialnością odszkodowawczą z tego tytułu możliwa jest w płaszczyźnie

oceny występowania adekwatnego związku przyczynowego między zachowaniem

organu a szkodą. Innymi słowy, bezprawność działania oznacza naruszenie przez

władzę publiczną przepisów prawa, ale jedynie takie naruszenie, które stanowiło

warunek konieczny do powstania szkody i którego normalnym następstwem

w danych okolicznościach jest powstanie szkody (uchwała składu siedmiu sędziów

z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05, OSNC 2006/12/194; wyrok SN z dnia

11 marca 2008 r. II CSK 558/07, niepubl.; wyrok SN z dnia 20 sierpnia 2009 r.,

II CSK 68/09 niepubl.; wyrok SN z dnia 18 czerwca 2010 r., V CSK 422/09,

niepubl.).

W tej sytuacji podzielić należy pogląd wyrażony w piśmiennictwie

jak również dominujące stanowisko judykatury, że wiązanie odpowiedzialności

6

odszkodowawczej Skarbu Państwa z działaniami bezprawnymi noszącymi

wyłącznie znamiona „rażącego naruszenia prawa” nie znajduje przekonującego

uzasadnienia wobec braku dla niego upoważnienia ustawowego, pomijając już

okoliczność, że pojęcie rażącego naruszenia prawa ma charakter wybitnie

uznaniowy i wysoce ocenny.

Wobec powyższego należało podzielić zarzut skargi kasacyjnej dokonania

przez Sąd odwoławczy błędnej wykładni art. 417 § 1 k.c., w wersji obowiązującej

w dacie wydania przez Wojewodę rozstrzygnięć nadzorczych i uzależnienie

odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa od kwalifikowanej bezprawności

obejmującej swym zakresem jedynie rażące naruszenie prawa przez organ władzy

publicznej.

Przesądzenie o samej bezprawności działań strony pozwanej w rozumieniu

art. 417 § 1 k.c. nie wystarczało dla rozstrzygnięcia o zasadności powództwa i nie

pozwalało na wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ponieważ przesłanka

bezprawności działania jest jedną, ale nie jedyną przesłanką odpowiedzialności

odszkodowawczej na podstawie tego przepisu.

Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art.

39815

§ 1 k.p.c.