III SK 35/11

Sygn. akt III SK 35/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 maja 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Jerzy Kwaśniewski

SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa P. Spółki Akcyjnej (obecnie P. Spółki z ograniczoną

odpowiedzialnością)

przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej

o nałożenie kary pieniężnej,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń

Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 9 maja 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 28 kwietnia 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

2

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia

15 września 2008 r. wymierzył P. S.A. (powód) na podstawie art. 210 ust. 1 i art.

209 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo

telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej jako Prawo

telekomunikacyjne) karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za wykorzystywanie

częstotliwości radiowych bez posiadanych do tego uprawnień w postaci

wymaganych na podstawie art. 143 Prawa telekomunikacyjnego pozwoleń

radiowych.

Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 209 ust. 1 pkt 9 i art. 210 ust. 1

Prawa telekomunikacyjnego poprzez zastosowanie, podczas gdy zarzucone

powodowi zachowanie nie jest objęte dyspozycją art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa

telekomunikacyjnego; 2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich

okoliczności stanu faktycznego i poczynienie w tym zakresie błędnych ustaleń;

3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie w zaskarżonej

decyzji podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. oddalił odwołanie powoda.

Wyrok Sądu Okręgowego oparto na następujących ustaleniach faktycznych oraz

ich ocenie prawnej. W dniach 28-30 kwietnia 2008 r. Prezes Urzędu przeprowadził

kontrolę. Miała ona na celu sprawdzenie zgodności wykorzystywanych przez

powoda kanałów z posiadanym pozwoleniem radiowym. W toku kontroli

stwierdzono używanie przez powoda urządzeń radiowych bez wymaganych

pozwoleń. W dniu 27 czerwca 2008 r. Prezes Urzędu zawiadomił powoda o

wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, w związku z

wykorzystywaniem częstotliwości bez posiadania do tego uprawnień w postaci

pozwoleń radiowych, o których mowa w art. 143 Prawa telekomunikacyjnego.

Oddalając odwołanie, Sąd Okręgowy uznał za bezzasadny zarzut

naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 9 i 210 Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z

art. 143 Prawa telekomunikacyjnego używanie urządzenia radiowego wymaga

posiadania pozwolenia radiowego, przy czym zakres obowiązku uzyskiwania

pozwoleń radiowych został ograniczony w art. 144 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Okręgowy podkreślił, że w dacie przeprowadzonej kontroli powód posiadał

3

wyłącznie rezerwacje częstotliwości. Uprawnienie wynikające z pozwolenia

radiowego obejmuje zaś prawo do korzystania z urządzenia radiowego w celu

komunikowania się za pomocą emisji lub odbioru fal radiowych. Uprawnienie to

polega na wykorzystywaniu częstotliwości na warunkach określonych w pozwoleniu

radiowym. Z samej rezerwacji częstotliwości wynika wyłącznie prawo do

dysponowania daną częstotliwością. Natomiast prawo do wykorzystywania

częstotliwości za pomocą konkretnego urządzenia radiowego musi zostać

skonkretyzowane w pozwoleniu radiowym. Fakt nieposiadania przez powoda

ważnego pozwolenia radiowego powodował, że powód nie posiadał uprawnień do

wykorzystywania przyznanych mu częstotliwości. Tym samym powód dopuścił się

czynu, który w myśl art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego podlega karze.

Powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 209 ust. 1 pkt 9 oraz 114

Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że uprawnienie do wykorzystywania

częstotliwości nie wynika z rezerwacji częstotliwości; 2) art. 143 ust. 1 i art. 145 ust.

4 Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że pozwolenie radiowe stanowi

uprawnienie do wykorzystywania częstotliwości; 3) art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa

telekomunikacyjnego w związku z art. 7 i 42 Konstytucji RP poprzez rozszerzenie

przesłanek uprawniających Prezesa Urzędu do nałożenia kary pieniężnej oraz 4)

art. 47964

§ 1 w związku z art. 47960

k.p.c. w związku z art. 210 ust. 2 Prawa

telekomunikacyjnego. W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2011 r. powód

rozszerzył zarzuty apelacji o naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 199 i

art. 201 ust. 1 i 3 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. zmienił zaskarżony

wyrok Sądu Okręgowego w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu oraz

zasądził od Prezesa Urzędu na rzecz powoda kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów

procesu. Uzasadniając wydane orzeczenie, Sąd Apelacyjny wskazał, że brak

pozwoleń radiowych został stwierdzony przez Prezesa Urzędu w ramach

postępowania kontrolnego prowadzonego wobec powoda. Przed nałożeniem kary

Prezes Urzędu nie wydał zaś powodowi zaleceń pokontrolnych. Z ustalonych w

sprawie okoliczności faktycznych wynika bowiem, że w dniach 28-30 kwietnia 2008

r. Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie kontrolne, a w dniu 27 czerwca 2008

4

r. zawiadomił powoda o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z kolei w dniu

15 września 2008 r. na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu kontrolnym

wydał decyzję, w której nałożył na powoda karę pieniężną. Prezes Urzędu nie

zakończył więc postępowania kontrolnego w sposób przewidziany w art. 201 ust. 1 i

3 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd Apelacyjny podzielił jednocześnie

zapatrywania Sądu pierwszej instancji, w świetle których art. 210 ust. 1 w związku z

art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego stanowi samodzielną podstawę do

nałożenia kary pieniężnej bez konieczności uprzedniego prowadzenia

postępowania kontrolnego w trybie określonym w art. 199 i n. Prawa

telekomunikacyjnego. Jednakże w niniejszej sprawie Prezes Urzędu wobec tego

samego przedsiębiorcy i tego samego zdarzenia wszczął postępowanie kontrolne,

lecz nie zakończył go w sposób przewidziany w art. 201 ust. 1 Prawa

telekomunikacyjnego.

Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w

całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 210 ust. 1 w

związku z art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego poprzez

niezastosowanie i uznanie, że w sytuacji w której przeprowadzono postępowanie

kontrolne niedozwolone jest wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie

nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenie

obowiązków wynikających z art. 143 Prawa telekomunikacyjnego polegających na

wykorzystywaniu częstotliwości bez posiadania do tego uprawnień; 2) art. 201 ust.

1 i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie,

że w sytuacji w której przeprowadzono postępowanie kontrolne niedozwolone jest

wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na

przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenie obowiązków wynikających z art.

143 Prawa telekomunikacyjnego; 3) art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 poprzez

błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te wyłączają możliwość nałożenia kary

pieniężnej w przypadku gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny nie został wezwany

do usunięcia naruszenia obowiązków uregulowanych w dyrektywie o zezwoleniach

lub usunął je w wyznaczonym do tego terminie.

5

Powód wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu i zasądzenie

kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu jest uzasadniona.

Zaskarżony wyrok Sądu Apelacyjnego opiera się na założeniu, zgodnie z

którym przeprowadzenie postępowania kontrolnego, w toku którego Prezes Urzędu

poweźmie informację o naruszeniu przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego

obowiązków przewidzianych w Prawie telekomunikacyjnym, czyni zawsze

niedopuszczalnym wydanie przez Prezesa Urzędu decyzji nakładającej karę

pieniężną bez wyczerpania dalszego toku postępowania przewidzianego w art. 201

Prawa telekomunikacyjnego. Zasadniczym motywem uchylenia wyroku Sądu

Okręgowego było bowiem „nałożenie na powoda kary pieniężnej z tytułu

wykorzystywania częstotliwości bez posiadania uprawnień w postaci pozwoleń

radiowych w sytuacji, gdy brak pozwoleń radiowych został stwierdzony przez

Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w ramach postępowania kontrolnego

prowadzonego wobec powoda, przy czym, przed nałożeniem kary organ nie

wystosował wobec powoda zaleceń pokontrolnych, ani decyzji nakazującej

usunięcia stwierdzonych naruszeń” (uzasadnienie, s. 7).

W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącym kar

pieniężnych nakładanych przez Prezesa Urzędu za naruszenie przez

przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązków wynikających z przepisów

Prawa telekomunikacyjnego przyjęto, że nałożenie kary pieniężnej na podstawie

art. 209 Prawa telekomunikacyjnego może nastąpić w samoistnym postępowaniu

przeprowadzonym w tym przedmiocie, bez konieczności uprzedniego

przeprowadzenia postępowania kontrolnego, o którym mowa w art. 199 i n. Prawa

telekomunikacyjnego (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 16 marca 2009 r., III

SK 35/08, OSNP z 2010 r., Nr 17-18, poz. 223; z 7 dnia lipca 2011 r., III SK 52/10;

z dnia 6 października 2011 r., III SK 9/11; oraz z dnia 14 lutego 2012 r., III SK

24/11). Przeprowadzenie postępowania kontrolnego nie jest zatem koniecznym

warunkiem dla wydania przez Prezesa Urzędu decyzji stwierdzającej naruszenie

6

przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego art. 209 ust. 1 pkt 1-31 Prawa

telekomunikacyjnego i nakładającej na niego karę pieniężną z tytułu stwierdzonego

naruszenia.

Jednocześnie ukształtowała się już linia orzecznicza Sądu Najwyższego,

zgodnie z którą korzystanie przez Prezesa Urzędu z uprawnienia do nakładania na

przedsiębiorców kar pieniężnych w wyniku przeprowadzenia samoistnego

postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej podlega pewnemu ograniczeniu.

Przyjęto mianowicie, że jeżeli Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie

kontrolne, które wykazało – w zakresie przedmiotu kontroli - fakt naruszenia przez

przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przepisów Prawa telekomunikacyjnego,

powinien on najpierw podjąć czynności przewidziane dla tego trybu postępowania

w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 21

września 2010 r., III SK 8/10; z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10 oraz z dnia 6

października 2011 r., III SK 9/11). Bez wyczerpania trybu postępowania

kontrolnego (wydanie zaleceń pokontrolnych, wyznaczenie terminu na

zastosowanie się do nich, bezskuteczny upływ terminu) nie aktualizuje się bowiem

kompetencja do ukarania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przez Prezesa

Urzędu, skoro przepisy Prawa telekomunikacyjnego określają wprost sekwencję

czynności podejmowanych przez Prezesa Urzędu. Wszczęcie postępowania

kontrolnego, w toku którego ustalone zostaną nieprawidłowości w działaniu

kontrolowanego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (w zakresie przedmiotu

kontroli) powoduje, że kompetencja Prezesa Urzędu do ukarania przedsiębiorcy

telekomunikacyjnego w wyniku samoistnego postępowania w sprawie nałożenia

kary pieniężnej zostaje wyłączona. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Sądu

Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10, w

świetle wiążących Rzeczpospolitą Polską standardów prawa Unii Europejskiej oraz

prawa międzynarodowego niedopuszczalne jest nałożenie przez Prezesa Urzędu

kary pieniężnej w wyniku samoistnego postępowania w tym przedmiocie, jeżeli

Prezes Urzędu karze przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenia

sankcjonowanych karą obowiązków przewidzianych w przepisach Prawa

telekomunikacyjnego, których respektowania dotyczyło postępowanie kontrolne z

art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego. Jak wyjaśniono zaś w uzasadnieniu

7

wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2012 r., III SK 24/11, Prezes Urzędu

nie może nałożyć kary pieniężnej w wyniku samoistnego postępowania w sprawie

nałożenia kary pieniężnej, jeżeli przedmiot przeprowadzonego przez Prezesa

Urzędu postępowania kontrolnego z art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego oraz

przedmiot samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej są

tożsame. Powyższe ograniczenie nie stoi natomiast na przeszkodzie nałożeniu kary

pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenia sankcjonowanych

przez art. 209 Prawa telekomunikacyjnego obowiązków wynikających z przepisów

Prawa telekomunikacyjnego, których weryfikacja nie była przedmiotem

postępowania kontrolnego, ale o których Prezes Urzędu powziął wiadomość

przeprowadzając postępowanie kontrolne. Z powyższego wynika, że nie każde

postępowanie kontrolne przeprowadzone przez Prezesa Urzędu będzie wyłączało

możliwość nałożenia kary pieniężnej w rezultacie przeprowadzenia samoistnego

postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis art. 209 ust. 1 pkt 1-31

Prawa telekomunikacyjnego sankcjonuje karą pieniężną sam fakt niewykonania

ciążących na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych obowiązków. Wezwanie

przedsiębiorcy do zaprzestania dalszego naruszania ustawowych obowiązków albo

zaniechanie ich naruszenia przed wszczęciem odpowiedniego postępowania przez

Prezesa Urzędu nie zwalnia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego z

odpowiedzialności za niedochowanie wymogu przestrzegania sprecyzowanych w

ustawie wymogów prowadzonej działalności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia

14 lutego 2012 r., III SK 24/11, dotychczas niepublikowany).

Zaskarżony wyrok Sądu Apelacyjnego opiera się natomiast na wskazanym

na wstępie założeniu, zgodnie z którym samo przeprowadzenie postępowania

kontrolnego niweczy kompetencję Prezesa Urzędu do przeprowadzenia

samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wszelkie

naruszenia obowiązków wynikających z Prawa telekomunikacyjnego, które zostały

przez Prezesa Urzędu wykryte w toku takiego postępowania. Założenie to jest

wadliwe w świetle przedstawionego powyżej stanowiska Sądu Najwyższego. W

ujawnionych w uzasadnieniu skarżonego wyroku brak takich ustaleń faktycznych,

które uzasadniałby konkluzję o naruszeniu przez Sąd Okręgowy art. 210 ust. 1 w

związku z art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego. Z wyroku Sądu

8

Apelacyjnego nie wynika, aby powód został ukarany za zachowanie, którego

dotyczyło postępowanie kontrolne (wykorzystywanie częstotliwości radiowych w

sposób niezgodny z posiadanymi uprawnieniami). W tej sytuacji zarzuty naruszenia

art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 9 Prawa telekomunikacyjnego przez

niezastosowanie tych przepisów oraz art. 201 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego

poprzez niewłaściwe zastosowanie należy uznać za uzasadnione.

Zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym

brzmieniu jest uzasadniony, ale z innych powodów, niż wskazane w skardze

kasacyjnej Prezesa Urzędu. Skarga zarzuca wyrokowi Sądu Apelacyjnego

naruszenie tych przepisów poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że

przepisy te wyłączają możliwość nałożenia kary pieniężnej w przypadku, gdy

przedsiębiorca telekomunikacyjny nie został wezwany do usunięcia naruszenia

obowiązków uregulowanych w dyrektywie 2002/20 lub usunął je w wyznaczonym

do tego terminie. Treść tego przepisu nie budzi tymczasem - w zakresie objętym

podstawami skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu - wątpliwości interpretacyjnych Sądu

Najwyższego. Przepis art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w oryginalnym brzmieniu

(„Jeżeli dane przedsiębiorstwo nie usunie naruszeń w terminie określonym w

ustępie 2, właściwe organy władzy państwowej podejmą odpowiednie i

proporcjonalne środki zmierzające do zapewnienia zgodności ze stanem prawnym.

W tym celu Państwa Członkowskie będą mogły upoważnić właściwe organy władzy

państwowej do nakładania kar finansowych, jeżeli będzie zachodziła taka potrzeba.

O środkach oraz motywach ich zastosowania należy powiadomić dane

przedsiębiorstwo w terminie jednego tygodnia od daty podjęcia decyzji o ich

zastosowaniu oraz należy wyznaczyć rozsądny termin, w którym przedsiębiorstwo

będzie musiało się do nich dostosować”) przewidywał, że krajowy organ

regulacyjny może nakładać kary pieniężne tylko na tych przedsiębiorców

telekomunikacyjnych, którzy nie usunęli naruszeń stwierdzonych przez krajowy

organ regulacyjny w terminie wyznaczonym do tego przez ten organ. W tym

zakresie Sąd Apelacyjny nie dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów

dyrektywy. Wadliwość interpretacyjna i subsumcyjna zaskarżonego orzeczenia w

odniesieniu do art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 polega na tym, że powołane

przepisy dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu wyznaczały standard

9

postępowania krajowych organów regulacyjnych w odniesieniu tylko do naruszeń

określonych obowiązków ciążących na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych. Jak

wyjaśniono w wyroku Sądu Najwyższego z 14 lutego 2012 r., III SK 24/11, przepis

art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu – stosownie do dyspozycji

art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 – dotyczy trybu procedowania przy nakładaniu kar

pieniężnych za nieprzestrzeganie „wymogów związanych z ogólnym zezwoleniem

lub prawami użytkowania oraz szczególnych obowiązków, o których mowa w art. 6

ust. 2” dyrektywy 2002/20. Wymogi te wymieniono w załączniku do przedmiotowej

dyrektywy. W zakresie wymogów, które państwa członkowskie mogą połączyć z

„prawami użytkowania częstotliwości radiowych”, to jest z pozwoleniem radiowym,

załącznik wymienia: 1) obowiązek świadczenia usługi lub korzystania z rodzaju

technologii, dla których przyznane zostało prawo użytkowania danej częstotliwości;

wymogi dotyczące zasięgu i jakości; 2) sprawne i efektywne wykorzystywanie

częstotliwości; 3) techniczne i operacyjne wymogi niezbędne dla uniknięcia

szkodliwych zakłóceń oraz ograniczenia wystawienia ogółu ludności na działanie

pola elektromagnetycznego; 4) maksymalny czas trwania; 5) przekazanie praw na

wniosek uprawnionego; 6) opłaty za użytkowanie; 7) wszelkie zobowiązania, jakie

przedsiębiorstwo, któremu przydzielono prawo użytkowania, przyjęło na siebie

podczas procedury selekcji konkurencyjnej lub porównawczej; 8) obowiązki

wynikające z odpowiednich umów międzynarodowych; 9) obowiązki właściwe dla

doświadczalnego użytkowania częstotliwości radiowych. Zawarte w powyższym

katalogu obowiązki i sytuacje dotyczą warunków towarzyszących pozwoleniu

radiowemu, bądź zasad jego udzielania. Nie obejmują natomiast obowiązku

uzyskania pozwolenia radiowego, które jest źródłem uprawnienia do używania

przez przedsiębiorcę urządzenia radiowego. W konsekwencji, w okolicznościach

niniejszej sprawy, przepis art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 nie mógł stanowić

przeszkody dla przeprowadzenia samoistnego postępowania w sprawie nałożenia

kary pieniężnej.

Mając powyższe argumenty na względzie oraz opierając się na treści

art. 39815

§ 1 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na

podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821

k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł,

jak w sentencji wyroku.