II CSK 639/11

Sygn. akt II CSK 639/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 czerwca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk

SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)

Protokolant Anna Banasiuk

w sprawie z powództwa B. H. – P.

przeciwko Miastu P.

o wykup nieruchomości,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 13 czerwca 2012 r.,

skargi kasacyjnej powódki

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 8 lipca 2011 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od powódki na rzecz

pozwanej kwotę 5400 zł (pięć tysięcy czterysta) tytułem zwrotu

kosztów procesu w postępowaniu kasacyjnym.

Uzasadnienie

2

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powódki B. H.-P. od

wyroku Sądu Okręgowego z dnia 13 kwietnia 2011 r., którym oddalone zostało jej

powództwo skierowane przeciwko Miastu P. o zobowiązanie do nabycia

nieruchomości obejmującej działki oznaczone numerami 22/3, 22/5, 22/7, położone

w P., objęte księgą wieczystą nr … za cenę 370000 zł.

Rozstrzygnięcie to zostało oparte na następujących ustaleniach Sądu

Okręgowego, podzielonych przez Sąd Apelacyjny:

Powódka jest właścicielką nieruchomości położonej w P. przy ul. I. skupiającej trzy

działki, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy księga wieczysta nr … .

Kupiła ją wraz z mężem w 2002 r. z zamiarem zabudowania ich, zgodnie z

przeznaczeniem, budynkiem wielomieszkaniowym, ale do realizacji tego zamiaru

nie przystąpiła. Na działce nr 22/3 pozwany wzniósł budynki garażowe, niezgodnie

z jej przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego,

które wynajmuje. Pozostała część nieruchomości stanowi nieużytek. W czasie

zawierania umowy sprzedaży obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania

przestrzennego miasta P. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 6 grudnia

1994 r., w którym teren obejmujący nieruchomość powódki oznaczony był

symbolem II.MA1.zp jako „strefa pośrednia, intensywnego zagospodarowania

mieszkaniowego i produkcyjno-magazynowego, rejon o przewadze funkcji osiedli

mieszkaniowych i wielorodzinnych, teren parków i zieleni osiedlowej”. Plan ten

utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Rada Miasta P. uchwaliła w dniu 23

listopada 1999 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania

przestrzennego miasta P., zmienione kolejną uchwałą z dnia 10 lipca 2003 r. (dalej

- studium). Zgodnie z jego zapisami teren, na którym znajduje się nieruchomość

oznaczony został symbolem II zp, co oznacza tereny parków i zieleni – tereny

wyłączone z zabudowy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

„R. – P. os. O.”, przyjętym uchwałą Rady Miasta z dnia 25 września 2007 r. działki

powódki oznaczone zostały symbolami 3ZP, 4ZP, 5ZP jako stanowiące teren

publiczny zieleni urządzonej. Z opinii biegłego M. S. wynika, że do końca 2003 r.

nieruchomość powódki przeznaczona była na tereny parków i zieleni osiedlowej,

3

co wynikało z właściwego odczytania zapisów miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnego gruntu. W

okresie od utraty mocy obowiązującej planu z 1994 r. do czasu uchwalenia nowego

planu w dniu 25 września 2007 r. przeznaczenie konkretnej nieruchomości

określane było decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania

terenu, która mogłaby przesądzić o możliwości wykorzystania jej na cele

budowlane. Decydujące znaczenie przy wydawaniu takiej decyzji miałyby zapisy

studium. Do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości powódki nie doszło,

ponieważ o jej wydanie nie podjęła ona starań. Sąd Apelacyjny nie podzielił

zastrzeżeń powódki do wywodów opinii biegłego M. S. W celu wypowiedzenia się,

czy w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego w dniu

25 września 2007 r. korzystanie z nieruchomości przez powódkę w sposób zgodny

z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone,

biegły zmuszony był do poczynienia ustaleń zarówno w oparciu o określony układ

stosunków faktycznych, jak i regulacje planistyczne oraz prawne, dotyczące tego

specjalistycznego zagadnienia. Dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę

mocy dowodowej tej opinii Sąd Apelacyjny uznał za niebudzącą zastrzeżeń.

Nie było podstaw do kwestionowania kwalifikacji biegłego, w ramach wniosku

o powołanie biegłego z zakresu urbanistyki, skoro do zadań rzeczoznawcy

majątkowego, określającego wartość nieruchomości, należy, stosownie do art. 154

ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U.

z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalenie jej przeznaczenia. Sąd Apelacyjny

stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.)

określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy nieruchomości

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania

konkretnego terenu. W tym czasie o przeznaczeniu nieruchomości decydowały

ustalenia studium. Nie ma ono charakteru aktu prawa miejscowego, który może

bezpośrednio oddziaływać na obowiązki i uprawnienia właścicieli nieruchomości,

ale jego znaczenie dla wydawania decyzji było jednak decydujące, zwłaszcza że

wywiera normatywny wpływ na dalszy plan zagospodarowania przestrzennego. Na

4

taki charakter ustaleń Studium wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, którego argumentacja została

podzielona przez Sąd Apelacyjny. Wobec tego korzystanie z nieruchomości

powódki w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem nie stało się

niemożliwe lub utrudnione w związku z uchwaleniem obecnie obowiązującego

miejscowego planu. Ustalenia planu z dnia 25 września 2007 r. kwalifikujące działki

powódki jako teren publiczny zieleni urządzonej stanowią kontynuację

wcześniejszego przeznaczenia objętego planem obowiązującym do końca 2003 r.,

a następnie studium. Nie mają znaczenia drobne różnice terminologiczne

i użycie w obecnie obowiązującym planie terminu „publiczny”, skoro już

wcześniejsze regulacje informowały o publicznym charakterze przeznaczenia

gruntu powódki. Nie zostały wykazane przez powódkę przesłanki roszczenia

o zobowiązanie pozwanego do wykupienia jej nieruchomości, określone w art. 36

ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Powódka oparła skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa

materialnego, przewidzianej art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c. W odniesieniu do art. 36 ust. 1

u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. polega ono na uznaniu, że przeznaczenie

nieruchomości powódki w planie z dnia 25 września 2007r. jako ”terenu

publicznego zieleni urządzonej”, w sytuacji gdy do czasu wejścia w życie tego planu

przeznaczenie nieruchomości nie było określone w jakimkolwiek akcie

obowiązującego prawa, nie prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości

korzystania przez właściciela z jego nieruchomości w sposób dotychczasowy bądź

zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a tym samym nie prowadzi

do ograniczenia możliwości korzystania z niej z wyłączeniem innych osób.

Błędna wykładnia art. 9 ust. 1,4, 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przejawia

się w przyjęciu, że ustalenia studium mają decydujący wpływ na zakres

wykonywania prawa własności, w sytuacji braku planu zagospodarowania

przestrzennego, jak też, że te ustalenia powinny być wiążące dla określenia,

czy zaistniały przesłanki wykupienia nieruchomości przez pozwanego, a nie

faktyczny lub możliwy do zrealizowania sposób korzystania z nieruchomości.

Przyjęcie, że ustalenia studium powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu

decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest konsekwencją

5

błędnej wykładni art. 9 ust. 1, 4 i 5 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Niewłaściwe stwierdzenie, że przed wejściem w życie miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego tylko decyzja o warunkach zabudowy mogła

rozstrzygnąć o przeznaczeniu nieruchomości powódki, stanowi o naruszeniu art. 4

ust. 2 w związku z art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym Sąd Najwyższy związany jest ustaleniami

faktycznymi, stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia. Jeśli skarga

kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ustalone fakty

nie podlegają kontroli kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy jest

związany, stosownie do art. 39813

§ 2 k.p.c., podstawą faktyczną zaskarżonego

wyroku.

Powódka wywodzi zgłoszone roszczenie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który

stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą,

korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny

z przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź w istotnie ograniczone,

właściciel nieruchomości może żądać od gminy wykupienia nieruchomości

lub jej części. Celem tego przepisu jest ochrona właściciela przed negatywnymi

skutkami zmian planistycznych. Do przesłanek warunkujących powstanie

roszczenia o wykupienie nieruchomości należy niemożność korzystania

z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny

z dotychczasowym przeznaczeniem, wywołana uchwaleniem lub zmianą planu

miejscowego. Korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób dotyczy

faktycznego jej użytkowania (eksploatowania), a zgodnie z dotychczasowym

przeznaczeniem, oznacza użytkowanie odpowiadające przeznaczeniu

przewidzianemu w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 lub art. 59 ust. 1 i 2

u.p.z.p. Nie można wykluczyć, że nieuchwalenie przez gminę miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego wywołuje także taki skutek, że w sytuacji

korzystania przez właściciela z nieruchomości w sposób odbiegający od

przeznaczenia określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym, podstawą

6

odniesienia korzystania do przeznaczenia jej w nowym lub zmienionym planie,

może być nawet to faktyczne korzystanie, jeśli nie narusza prawa. Za trafne uznać

należy stwierdzenie Sądu Apelacyjnego, że w przypadku braku miejscowego planu

określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zmiana

dotychczasowego sposobu dokonywana była decyzją o warunkach zabudowy

przewidzianą art. 4 ust. 2 lub 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., co łączyło się

z zamiarem realizacji zaplanowanej inwestycji lub zabudowy. Przepisy te nie

przewidują obowiązku uzyskania decyzji w każdym przypadku, nawet jeśli

właściciel nie zamierzał realizować inwestycji lub prowadzić budowy obiektu

budowlanego, ale uzyskana decyzja w jednoznaczny sposób ustalała potencjalne

możliwości korzystania z nieruchomości w okresie nieobowiązywania miejscowego

planu. Nie obligowała do rozpoczęcia inwestycji lub budowy, nie podlegała

wykonaniu, określając jedynie ich warunki. Może być postrzegana jako akt

zawierający szczegółową informację o terenie, a dokładniej, o zasadach

gospodarowania terenem. Stosownie do art. 9 u.p.z.p. studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest formą realizacji

obowiązku prowadzenia przez gminę polityki przestrzennej, aktem określającym

zarówno założenia tej polityki, jak i zawierającym ustalenia wiążące

przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

ponieważ dokonuje się w nim kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych

obszarów gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

Przeznaczenie nieruchomości w studium, będącym aktem wewnętrznym, wiążącym

organy gminy, nie jest tym samym, co przeznaczenie jej w miejscowym planie,

inne są bowiem skutki każdego z tych aktów. Nie będąc aktem prawa

miejscowego studium nie nakłada na podmioty zewnętrzne w stosunku do gminy

obowiązków i nie przyznaje im praw. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym

doszło do rozbieżności dotyczącej tego, czy decyzja o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu powinna być oparta na ustaleniach studium.

W powołanym przez Sąd Apelacyjny wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z

dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, niepubl. wyrażone zostało zapatrywanie,

że art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie oznacza, że decyzje administracyjne w przedmiocie

warunków zabudowy, wydawane dla terenów objętych studium mogą być

7

sprzeczne z jego ustaleniami. Z kolei w wyroku z dnia 31 marca 2008r., II OSK

317/07, niepubl. Sąd ten stwierdził, że do czasu objęcia ustaleń studium

postanowieniami miejscowego planu nie wiążą one powszechnie i nie mogą

tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć

administracyjnych. Natomiast w wyroku z dnia 31 października 2008 r.,1294/07,

niepubl. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wiążący charakter

postanowień studium dotyczy organów wykonawczych gminy w ramach

sporządzania miejscowego planu oraz organów stanowiących, przy jego

uchwalaniu. Nie została przewidziana sankcja w przypadku wydania decyzji

ustalającej warunki zabudowy i pozwalającej na budowę sprzecznych z zapisami

studium. W ramach rozpoznawanej sprawy nie ma potrzeby stanowczego

rozstrzygania tego problemu, nie mniej jednak uznać trzeba, że nie można

wykluczyć takiej sytuacji, w której postanowienia studium będą pośrednio

oddziaływać na obowiązki podmiotów zewnętrznych względem gminy, stanowiąc

wskazówkę dla organu podejmującego decyzję, w wykonaniu obowiązku dążenia

do zachowania ładu przestrzennego. Powódka nie podjęła starań o uzyskanie

decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a zatem nie wykazała, że w okresie od 1

stycznia 2004 do 26 września 2007 r. doszło do zmiany przeznaczenia jej

nieruchomości, wynikającego z miejscowego planu z 1994 r. Nie miało zatem

znaczenia hipotetyczne założenie, że nawet gdyby z takim wnioskiem wystąpiła, to

decyzja Gminy P. uwzględniałaby przeznaczenie jej nieruchomości określone w

studium. Poparcie tego stanowiska wywodem wyroku Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. nie może być uznane za błędne,

zwłaszcza kiedy powódka nie wykazała w jaki konkretnie sposób, w wymienionym

okresie, korzystała z nieruchomości. Wobec tego należało przyjąć, że dla ustalenia,

czy doszło do zmiany korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub

zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem wskutek uchwalenia nowego planu,

należy dokonać porównania przeznaczenia nieruchomości powódki w miejscowym

planie, uchwalonym w dniu 6 grudnia 1994 r. z przeznaczeniem wynikającym z

nowego planu. Trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że z porównania tego wynika, iż do

zmiany przeznaczenia nie doszło. Nie ma również zmiany w zakresie faktycznego

korzystania z nieruchomości, skoro w dalszym ciągu stanowi ona nieużytek. Nie

8

zostały zatem spełnione przesłanki usprawiedliwiające roszczenie przewidziane art.

36 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.

Z powyższych względów skarga kasacyjna pozbawiona uzasadnionych

podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 39814

k.p.c. Orzeczenie o kosztach

postępowania kasacyjnego oparte zostało na zasadzie odpowiedzialności za wynik

sprawy, przewidzianej art. 98 § 1 w związku z art.391 § 1 i art. 39821

k.p.c.

jw