II CSK 438/11

Sygn. akt II CSK 438/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 21 czerwca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Marta Romańska (przewodniczący)

SSN Dariusz Dończyk

SSN Maria Szulc (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa S. S.

przeciwko Skarbowi Państwa - Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru

Budowlanego w P.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 21 czerwca 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 30 grudnia 2010 r.,

1) odrzuca skargę kasacyjną co do rozstrzygnięcia w punkcie

pierwszym zaskarżonego wyroku w zakresie kwoty

powyżej 392.566,33 (trzysta dziewięćdziesiąt dwa tysiące

pięćset sześćdziesiąt sześć 33/100) złotych;

2) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym, drugim

i trzecim i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach

postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w

P. w ten tylko sposób, że zamiast kwoty 423.238,29 złotych zasądził tytułem

odszkodowania na rzecz powoda od Skarbu Państwa – Wojewody M. kwotę

392.566,33 złote, a w pozostałej części oddalił apelację.

Sądy obu instancji ustaliły, że postanowieniem z dnia 10 grudnia 2002 r.

nr 40/2002 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał

użytkowanie kruszarki odpadów budowlanych i gruzu nabytej przez powoda

w ramach umowy leasingu wskazując, że jest ona urządzeniem technicznym –

budowlą i na jej lokalizację jest niezbędne uzyskanie zezwolenia na budowę.

W dniu 17 stycznia 2003 r. wydał nadto decyzję nr 11/03 zobowiązującą właścicieli

nieruchomości do opracowania planu zagospodarowania działki z uwzględnieniem

lokalizacji kruszarki, celem uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie. Wskutek

wniosku powoda z dnia 13 czerwca 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr

11/03 z dnia 17 stycznia 2003 r., M. Inspektor Nadzoru Budowlanego

postanowieniami z dnia 17 września 2003 r. wstrzymał z urzędu wykonanie

postanowienia z dnia 10 grudnia 2002 r. nr 40/2002 oraz decyzji z dnia 17 stycznia

2003 r. nr 11/03, a następnie postanowieniem z dnia 13 października 2003 r.

stwierdził ich nieważność. Powód złożył w dniu 1 marca 2004 r. wniosek

o przyznanie odszkodowania w kwocie 612.175 zł za szkodę poniesioną wskutek

wydania postanowienia z dnia 10 grudnia 2002 r. nr 40/2002 r. Wysokość szkody

została ustalona przez Sąd Okręgowy na łączną kwotę 423.238,29 zł, na którą

składa się utrata zysków w kwotach 311.799,35 zł i 130.996,74 zł z realizacji dwóch

zamówień, kwota 30.671,96 zł z tytułu rat leasingowych za grudzień 2002 r.

i styczeń 2003 r., których powód nie mógł pokryć z przychodu, jaki przyniosłaby

kruszarka oraz kwota 5.566,33 zł miesięcznie z tytułu kosztu przestawiania

kruszarki w miejsce składowania gruzu. Sąd drugiej instancji przyjął za własne

ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd Okręgowy. Podzielił również ocenę

prawną roszczenia, za wyjątkiem rozstrzygnięcia w zakresie szkody polegającej

na uiszczeniu dwóch rat leasingowych, bowiem powód nie doznał żadnego

uszczerbku majątkowego wykonując zobowiązanie z umowy leasingu, a nadto brak

3

jest adekwatnego związku przyczynowego między tak określoną szkodą,

a zdarzeniem ją wyrządzającym, tj. postanowieniem z dnia 10 grudnia 2002 r.

o zakazie użytkowania kruszarki. Stanowiło to przyczynę zmiany wyroku na

podstawie art. 386 § 1 k.p.c. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 417 k.c. i art.

361 k.c., Sąd Apelacyjny wskazał, że przesłanki odpowiedzialności Skarbu

Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariusza publicznego w zakresie

zdarzeń mających miejsce przed dniem 1 września 2004 r. określa art. 417 k.c. w

brzmieniu obowiązującym przed zmianami dokonanymi w wyniku nowelizacji z dnia

17 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) z uwzględnieniem treści wyroku

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. Uznał, że powód wykazał

wszystkie przesłanki odpowiedzialności pozwanego, bowiem stwierdzenie

nieważności postanowienia z dnia 10 grudnia 2002 r. świadczy o bezprawności

działania pozwanego, a szkoda w postaci utraconych korzyści z zamówień oraz

dodatkowych kosztów poniesionych w związku z koniecznością przestawienia

kruszarki pozostaje w normalnym związku przyczynowym ze zdarzeniem

wyrządzającym szkodę. Sąd drugiej instancji stwierdził nadto, że nie zaskarżenie

przez powoda postanowienia z dnia 10 grudnia 2002 r. nie stanowiło

współprzyczyny powstania szkody. Złożenie środka zaskarżenia było bowiem

uprawnieniem powoda, z którego nie musiał skorzystać, a nie jego obowiązkiem.

O przyczynieniu do powstania szkody w rozumieniu art. 362 k.c. można natomiast

mówić wtedy, gdy zachowanie poszkodowanego może być uznane za jedno

z ogniw prowadzących do ostatecznego skutku w postaci szkody, a jednocześnie

za przyczynę konkurencyjną do przyczyny przypisanej osobie odpowiedzialnej.

W skardze kasacyjnej, opartej o podstawę określoną w art. 3933

§ 1 pkt 1

k.p.c. pozwany zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 362 k.c. poprzez jego

niezastosowanie, mimo, że powód przyczynił się do szkody w ten sposób,

że zaniechał aktu staranności w postaci złożenia zażalenia na postanowienie,

co wstrzymałoby jego wykonanie i zapobiegłoby szkodzie w postaci utraty zysków

z realizacji złożonych zamówień oraz art. 417 k.c. poprzez niewłaściwe

zastosowanie i art. 160 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że rzekoma

szkoda została wyrządzona przez wydanie postanowienia nr 40/2002 z dnia

10 grudnia 2002 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.,

4

które zostało następnie uznane za nieważne przez organ nadzorczy

postanowieniem nr 651/03 z dnia 13 października 2003 r., to jest przed wejściem

w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz

niektórych innych ustaw. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie

sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie

powództwa.

Sąd Najwyższy zważył:

W sytuacji, gdy skarżący nie zarzuca, jak w sprawie niniejszej, naruszenia

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, dla oceny

trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny

przyjęty za podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 417 k.c. oraz art. 160 k.p.a.,

aczkolwiek motywy Sądu Apelacyjnego wymagają w tym zakresie uzupełnienia.

Odpowiedzialność Skarbu Państwa w okresie przed dniem 1 grudnia 2004 r.

została uregulowana przepisem art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692),

który stanowi, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia

w życie ustawy stosuje się art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201

, art. 4202

i art. 421

k.c. oraz art. 153, 160 i 161 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia

w życie ustawy, jak również artykułem 260 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Ocena roszczeń wymaga

nadto uwzględnienia wykładni art. 417 k.c. oraz art. 160 § 1 k.p.a. i art. 260 § 1

Ordynacji Podatkowej dokonanej wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia

4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK 2001, nr 8, poz. 256) oraz z dnia 23 września

2003 r., K 20/02 (OTK-A 2003, nr 7, poz. 76). W tym okresie wyłączną podstawę

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, którą strona poniosła na skutek

wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo

stwierdzenia nieważności takiej decyzji, stanowi art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. (uchwała

pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC

2011, Nr 7-8, poz. 75, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r., I CK

623/04, niepubl.). W sprawie niniejszej szkoda powoda nie była jednak

następstwem wydania wadliwej decyzji, uznanej we właściwym postępowaniu za

5

nieważną, a powstała wskutek wydania przez organ administracyjny postanowienia,

którego nieważność następnie stwierdzono. Szczególna regulacja dotycząca

wyłącznie decyzji administracyjnych zawarta w art. 160 k.p.a., nie stwarza podstaw

do przyjęcia rozszerzającej wykładni tego przepisu i jego stosowania jako podstawy

roszczenia o odszkodowanie z tytułu szkody poniesionej na skutek wydania

nieważnego postanowienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2002 r.

IV CKN 1624/00, niepubl.). Zważyć należy, że przepisy kodeksu postępowania

administracyjnego normujące postanowienia nie przewidziały odpowiedniego

stosowania art. 160 k.p.a. do wadliwych postanowień, stanowiąc w art. 126 k.p.a.,

że zastosowanie mają jedynie regulacje dotyczące wznowienia postępowania

(art. 145 - 152) i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159). Artykuł 126

k.p.a. wyłącza zatem odpowiednie stosowanie do postanowień art. 160 k.p.a.

Podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną

wydaniem postanowienia, wydanego przed dniem 1 września 2004 r. jest, zatem

art. 417 § 1 k.c.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 362 k.c.

Przepis ten przewiduje dwie postacie współprzyczynienia – przyczynienie się

do powstania szkody oraz przyczynienie się do zwiększenia już powstałej szkody,

a motywy Sądu Apelacyjnego wskazują, że błędnie rozpatrywał on pierwszą z nich.

Źródłem powstania szkody było, w ocenie Sądu Apelacyjnego, wydanie przez

organ administracyjny wadliwego postanowienia, następnie wyeliminowanego

z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jego nieważności. Sąd drugiej instancji

przyjął również istnienie związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.

pomiędzy nieważnym postanowieniem, a szkodą i ta ocena nie jest przez

skarżącego kwestionowana. Poszkodowany powód nie mógł zatem przyczynić się

do powstania szkody, natomiast kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje, czy

przyczynił się do zwiększenia jej rozmiaru. Sąd Najwyższy w niniejszym składzie,

mając na uwadze rozbieżność stanowisk doktryny w przedmiocie zdefiniowania

instytucji przyczynienia, opowiada się za koncepcją kauzalną, która wskazuje na

adekwatny związek przyczynowy w ujęciu art. 361 k.c. jako wyłączną przesłankę

jego kwalifikowania. W konsekwencji podstawę stwierdzenia jego istnienia stanowi

takie zachowanie poszkodowanego, które może być uznane za jedno z ogniw

6

w normalnym toku zdarzeń, natomiast elementy podmiotowe zarówno po stronie

poszkodowanego, jak i odpowiedzialnego za szkodę podlegają ocenie na etapie

badania potrzeby i skali odszkodowania (tak również Sąd Najwyższy w wyroku

z dnia 29 października 2008 r., IV CSK 228/08, niepubl.). Argument, że brak

obowiązku zaskarżenia wadliwego postanowienia organu administracyjnego

wyklucza przyjęcie przyczynienia się poszkodowanego do powstania szkody jest

prawidłowy, jeżeli jej powstanie pozostaje w związku przyczynowym z wydaniem

wadliwego postanowienia. Poszkodowany nie ma bowiem kompetencji

do uczestniczenia w procesie decyzyjnym organu administracji. Inna jest natomiast

sytuacja przy badaniu przyczynienia poszkodowanego do zwiększenia rozmiaru

szkody, które może nastąpić bądź wskutek nieuzyskania zmiany orzeczenia,

która spowodowałaby zmniejszenie szkody, bądź wskutek jej powiększania wobec

upływu czasu. Na stronie istotnie nie ciąży ustawowy obowiązek

skorzystania ze środków zaskarżenia zarówno w postępowaniu cywilnym, jak

i administracyjnym. W orzecznictwie Sądu Najwyższego nie wykluczono jednak

możliwości zastosowania art. 362 k.c. w sytuacji, w której strona postępowania nie

wykorzystuje środków prawnych w celu wyeliminowania z obrotu prawnego lub

skorygowania wadliwych orzeczeń albo dokumentów (postanowienie Sądu

Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/03, Prok. I Pr. – wkł. 2004/2/30,

wyroki z dnia 5 maja 2011 r., I PK 148/10, z dnia 17 marca 2011 r., I PK 61/10

i z dnia 20 czerwca 2011 r., I PK 199/10, niepubl.). Podzielić należy pogląd

wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r.,

że zważywszy na zaostrzony reżim odpowiedzialności Skarbu Państwa, można na

etapie kwalifikacji normalnych następstw bezprawnego działania obciążyć stronę

takiego postępowania obowiązkiem wykorzystania dostępnych możliwości

procesowych umożliwiających wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego

orzeczenia. Jeżeli bowiem strona, przekonana o wadliwości decyzji i pouczona

o dostępnym środku zaskarżenia, wiedząc, że wykonanie orzeczenia spowoduje

szkodę zwiększającą swój rozmiar na przestrzeni czasu, nie wykorzystuje właściwej

drogi procesowej, a następnie żąda odszkodowania, to jej zachowanie może być

uznane za jedno z ogniw w normalnym toku zdarzeń. O przyczynieniu się powoda

do powstania szkody można zatem mówić wówczas, gdyby jego zachowanie było

7

jednym z czynników zwiększenia rozmiaru szkody w tym znaczeniu, że nie

doszłoby do niego, gdyby powód nie zachował się w określony sposób. Założenie,

że strona może trwać w bezczynności, a następnie dochodzić odszkodowania

pozostaje w sprzeczności z zasadami systemu ochrony prawnej, który tę ochronę

przyznaje zarówno poszkodowanemu, jak i - w granicach określonych przepisami

ustawy – odpowiedzialnemu za szkodę. Problem ten nabiera szczególnej wagi

w wypadku odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę poniesioną wskutek

wydania nieważnej decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym,

z uwagi na brak ograniczenia czasowego do złożenia wniosku o stwierdzenie

nieważności wadliwych orzeczeń. Wskazać nadto należy, że ocena zarówno

zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem poszkodowanego

a zwiększeniem rozmiaru szkody, jak i okoliczności mających wpływ na

zmniejszenie obowiązku naprawienia szkody oraz zakres tego zmniejszenia

następuje zawsze in casu. Rozważenie tych okoliczności jest obowiązkiem sądu,

natomiast decyzja o obniżeniu odszkodowania jego uprawnieniem. Reasumując,

stwierdzić zatem należy, że zaniechanie wykorzystania środków zaskarżenia

przysługujących poszkodowanemu w celu zmiany, lub uchylenia postanowienia

wydanego niezgodnie z prawem w postępowaniu administracyjnym, może stanowić

podstawę zastosowania art. 362 k.c.

Zważywszy na powyższe orzeczono jak w punkcie drugim sentencji na

podstawie art. 39815

§ 1 k.p.c., przy czym wskazać należy, że uchylenie

zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym nastąpiło w zakresie zasądzonej

kwoty 392.566,33 zł. Pozwany zaskarżył skargą kasacyjną wyrok w całości,

a zatem również co do punktu pierwszego w części, w której w istocie zostało

oddalone powództwo co do kwoty 30.671,96 zł (423.238,29 – 392.566,33),

aczkolwiek nie znalazło to odzwierciedlenia w sentencji. W tym zakresie zapadło

orzeczenie korzystne dla skarżącego, wobec czego uznać należało skargę

kasacyjną za niedopuszczalną w tej części i w konsekwencji ją odrzucić na

podstawie art. 3986

§ 2 k.p.c.

jw