III CZP 28/12

Sygn. akt III CZP 28/12

UCHWAŁA

Dnia 21 czerwca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący)

SSN Marian Kocon (sprawozdawca)

SSN Bogumiła Ustjanicz

w sprawie z powództwa A. C., E. W., E. B.

i J. S.

przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta

Stołecznego Warszawy

o odszkodowanie,

po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym

w dniu 21 czerwca 2012 r.,

zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny

postanowieniem z dnia 26 stycznia 2012 r.,

"Czy stroną w rozumieniu art. 160 k.p.a. oprócz osób biorących

udział w postępowaniu zakończonym wydaniem niezgodnej

z prawem decyzji administracyjnej są również osoby nie biorące

w nim udziału, ale których interesu prawnego lub obowiązku

dotyczyło to postępowanie (art. 28 k.p.a.)?"

podjął uchwałę:

Osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym

wydaniem decyzji z naruszeniem prawa określonym

w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do dochodzenia

odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.

Uzasadnienie

2

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 18 marca 2011 r. zasądził od Skarbu

Państwa na rzecz powodów bliżej określone kwoty tytułem odszkodowania za

wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych w przedmiocie sprzedaży lokali w

budynku, który stanowił własność ich poprzedników prawnych i następnie został

objęty działaniem przepisów dekretu o gruntach warszawskich. Decyzje w

przedmiocie sprzedaży, które uniemożliwiły powodom odzyskanie własności lokali,

wydane z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a., podjęte zostały

przed komunalizacją mienia państwowego na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

– Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o

pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W postępowaniu o

stwierdzenie nieważności tych decyzji brał udział tylko jeden z powodów. Pozostali

są następcami prawnymi P. W., będącego spadkobiercą byłego właściciela

nieruchomości oraz uczestnikiem postępowań nadzorczych.

Przy rozpoznawaniu apelacji pozwanego Sąd Apelacyjny powziął poważne

wątpliwości, którym dał wyraz w zagadnieniu prawnym przedstawionym Sądowi

Najwyższemu do rozstrzygnięcia na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione zagadnienie prawne koncentruje się na kwestii, w jaki sposób

należy wyznaczyć zakres pojęcia „strona”, użytego w art. 160 § 1 k.p.a. Wątpliwości

Sądu Apelacyjnego wynikają z faktu, że powodowie nie brali udziału

w postępowaniu zakończonym wydaniem wadliwych ostatecznych decyzji

w przedmiocie sprzedaży lokali.

Godzi się przypomnieć, że art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września

2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy

- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 z ze zm.

- dalej: "ustawa nowelizująca"). Na podstawie art. 5 ustawy nowelizującej do

zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia jej w życie stosuje się

art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do tego dnia.

W myśl uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia

31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75) do roszczeń

o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną

przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art.

3

156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.

Sąd Najwyższy uznał, że jakkolwiek decyzja nadzorcza jest nieodzowna do uznania

ostatecznej wadliwej decyzji za czyn niedozwolony, to taka kwalifikacja decyzji

wadliwej musi być odniesiona ze względu na skutek wsteczny decyzji nadzorczej

do chwili wydania decyzji kontrolowanej. Obowiązkiem odszkodowawczym objęte

jest bowiem tylko wyrządzenie szkody decyzją naruszającą prawo, a decyzja

nadzorcza jest wynikiem zgodnego z prawem postępowania zmierzającego do

usunięcia naruszeń prawa.

Sąd Najwyższy ponadto przyjął, że do dochodzenia roszczenia powstałego

na skutek wydania decyzji naruszającej prawo właściwe jest - bez względu na datę

wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami

powszechnymi. Stąd w tezie powołał się na art. 160 § 1–3 i 6 k.p.a., a co wymaga

podkreślenia, pominął § 4 i 5. Sąd Najwyższy wskazał, że żadne racje leżące

u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160

§ 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania

z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem

1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.

Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia

w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego

z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu.

Powyższe stanowisko Sądu Najwyższego oznacza, że zarówno

w odniesieniu do wcześniejszych decyzji, jak i zapadłych obecnie, zdarzeniem,

z którym wiąże się powstanie szkody, jest wydanie ostatecznej wadliwej decyzji.

Do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej konieczne jest wydanie decyzji

nadzorczej, stwierdzającej nieważność lub niezgodność z prawem decyzji będącej

przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego (postępowania w sprawie

stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej). Ostateczna decyzja nadzorcza,

która ma charakter ex tunc, a więc skutek wsteczny, w sprawie o odszkodowanie

stanowi prejudykat przesądzający o jednej z przesłanek odpowiedzialności

deliktowej - bezprawności działania organu podczas wydawania decyzji. Wiąże sąd

w zakresie wypełnienia podstawowej przesłanki odpowiedzialności

odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 k.p.a. Objęte tym przepisem roszczenie

4

odszkodowawcze za delikt administracyjny stanowi sprawę cywilną w rozumieniu

art. 1 k.p.a., do której rozpoznawania powołane są jedynie sądy powszechne (art. 2

§ 1 k.p.a.). Inaczej mówiąc, o odszkodowaniu przysługującym od organu, który

wydał wadliwą decyzję nie orzeka organ administracji publicznej, a sąd

powszechny.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99 (OSNC

2002, nr 10, poz. 128) stanął na stanowisku, że skoro powód dochodzący

roszczenia odszkodowawczego nie był stroną w postępowaniu administracyjnym,

w którym wydano decyzję z naruszeniem prawa, to nie znajduje do niego

zastosowanie art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego roszczenie

odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. (podobnie Sąd

Najwyższy w wyrokach z dnia 18 listopada 2004 r., I CK 588/04, nie publ. oraz

z dnia 13 października 2010 r., I CSK 25/10, nie publ.).

Stanowisko odmienne wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja

2011 r., I CSK 164/10 (nie publ.) mianowicie, że brak formalnego statusu strony

w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie

wyklucza później dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie art.

160 k.p.a. (podobnie w wyroku z dnia 11 maja 2011, I CSK 289/10, nie publ. oraz

z dnia 3 kwietnia 2012 r., ICSK 402/11, nie publ.).

Skład Sądu Najwyższego rozstrzygający przedstawione zagadnienie prawne

podziela stanowisko przyjęte w ostatnio przytoczonych orzeczeniach. Przychyla się

do argumentów powołanych na jego uzasadnienie w wyroku z dnia 3 kwietnia

2012 r., które wyczerpują w pełni wchodzącą w rachubę analizę prawnoprocesową

i prawnomaterialną.

Z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia roszczenia

odszkodowawczego, jak wskazano, niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej,

która ujawnia bezprawność organu władzy publicznej wyrządzającego szkodę,

w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

administracyjnej.

Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji

administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do decyzji

administracyjnej, zwykle ostatecznej, wydanej w sprawie administracyjnej, a zatem

5

konkretyzującej treść stosunku administracyjnoprawnego w relacjach pomiędzy

orzekającym organem administracji a osobą mającą status strony postępowania

w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają – co do zasady – normy prawa

materialnego (administracyjnego lub też cywilnego), bo one decydują o istnieniu

interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu

rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte

z urzędu, albo też na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Uprawnienie do

wszczęcia tego postępowania przysługuje także osobie, która powinna korzystać

ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną

decyzją, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału.

Pozbawienie takiej osoby możliwości działania w postępowaniu administracyjnym

stanowi wadę postępowania uzasadniającą jego wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4

k.p.a.), ale – w zgodzie z poglądem utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie

– postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest

z wyprzedzeniem postępowania o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak

istotnych wad materialnoprawnych decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie

z obrotu prawnego, bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania

czynności zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik

sprawy, i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu

uchybienia. Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od

legitymowanego podmiotu, należy w tym przypadku (ale i w każdym innym) do

organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego

nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji

do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot

niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ

powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na

jego wniosek - art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie powinien zastosować art. 61a k.p.a.

i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli

istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156

§ 1 k.p.a., organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie

nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

6

Pojęcia „strona”, użyte w art. 160 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat

posiadania interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym

wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej będącej przedmiotem

postępowania nadzorczego. Stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym

nieważności decyzji bądź wydania decyzji z naruszeniem art. 156§1 k.p.a.

powoduje, że tracą na znaczeniu m. in. ustalenia organu administracji dotyczące

stron postępowania zakończonego jej wydaniem. Zatem sąd w postępowaniu

o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. przy ocenie, czy powodowi, jego

poprzednikowi prawnemu, przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

w postępowaniu, w którym zapadła taka decyzja, nie jest w tym zakresie związany

ustaleniami wadliwej decyzji. Przy tej ocenie jest uprawniony do brania pod uwagę

okoliczności, które były podstawą wydania decyzji nadzorczej. To oznacza,

że osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wadliwej

decyzji są również uprawnione do dochodzenia odszkodowania na podstawie art.

160 § 1 k.p.a.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.