III UZP 2/12

Sygn. akt III UZP 2/12

UCHWAŁA

Dnia 13 lipca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)

SSN Zbigniew Hajn (sprawozdawca)

SSN Jerzy Kwaśniewski

w sprawie z odwołania R. K.

przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w S.

o prawo do emerytury,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw

Publicznych w dniu 13 lipca 2012 r.,

zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego z dnia

12 kwietnia 2012 r.,

Czy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których

wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego o przyznaniu

(odmowie przyznania) prawa do świadczenia emerytalnego lub

rentowego z uwzględnieniem postanowień rozporządzeń

wspólnotowych dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego (Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14

czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia

społecznego od pracowników najemnych, osób prowadzących

działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin

przemieszczających się w obrębie Wspólnoty, Dz. U. UE L. nr 149,

poz. 2 ze zm. oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21

marca 1972 r. ustalającego sposób stosowania Rozporządzenia

Rady nr 1408/71 i aktualnie obowiązującego Rozporządzenia

2

Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29

kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia

społecznego, Dz. U. UE.L. nr 166, poz. 1 ze zm. oraz

Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009

z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania

rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego) właściwy miejscowo jest sąd miejsca

siedziby organu rentowego jako jednostki organizacyjnej

wyznaczonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do

rozpoznania wniosku o przyznanie prawa (art. 461 § 22

k.p.c.), czy

sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca

się od decyzji wydanej przez organ rentowy (art. 461 § 2 k.p.c.)?

podjął uchwałę:

W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których

wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego - jednostki

organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonej

przez Prezesa Zakładu jako właściwej w sprawach związanych z

unijną koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, o

odmowie lub przyznaniu prawa do emerytury lub renty właściwy

miejscowo jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania

strona odwołująca się od tej decyzji (art. 461 § 2 i 22

k.p.c.).

UZASADNIENIE

Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyłoniło się przy

rozpoznawaniu zażalenia organu rentowego na postanowienie Sądu Okręgowego –

Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia 21 listopada 2011 r., […],

którym sprawę przekazano do rozpoznania Sądowi Okręgowemu – Sądowi Pracy i

Ubezpieczeń Społecznych w G.

3

W sprawie tej, ubezpieczony R. K. złożył w organie właściwym według

swojego miejsca zamieszkania – ZUS Oddziale w G. wniosek o emeryturę. W

kwestionariuszu dotyczącym okresów składkowych i nieskładkowych wykazał obok

okresów zatrudnienia w Polsce, także okresy zatrudnienia w Norwegii. ZUS Oddział

w G. przekazał ten wniosek do rozpatrzenia ZUS – Oddziałowi w S. Wydziałowi

Realizacji Umów Międzynarodowych, który odmówił wnioskodawcy prawa do

emerytury. Ubezpieczony za pośrednictwem ZUS – Oddziału w S. wniósł odwołanie

od tej decyzji kierując je do Sądu Okręgowego w G. ZUS – Odział w S. przekazał

odwołanie do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w S.

Sąd Okręgowy w S. uzasadniając swoje postanowienie o przekazaniu

sprawy Sądowi Okręgowemu w G. jako właściwemu miejscowo wskazał, że

wnioskodawca zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do

emerytury, jak i w dacie wniesienia odwołania od decyzji ZUS mieszkał w G, tj. w

okręgu Sądu Okręgowego w G. Podstawą wydania decyzji odmownej co do jego

prawa do emerytury stanowił brak dowodów na wykonywanie przez okres 15 lat

pracy w warunkach szczególnych. W odwołaniu R. K. wnioskował o przesłuchanie

na tę okoliczność dwóch świadków zamieszkałych w R. i G.

Sąd Okręgowy podniósł, że zgodnie z art. 461 § 2 k.p.c. w sprawach z

zakresu ubezpieczeń społecznych właściwy do rozpoznania sprawy jest sąd, w

którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca się od decyzji wydanej

przez organ rentowy, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej. Takim przepisem

jest art. 461 § 22

k.p.c. stanowiący, że w sprawach, w których nie można określić

właściwości sądu według przepisów paragrafów poprzedzających, jak również w

sprawach, w których ubezpieczony zamieszkały na terytorium Rzeczypospolitej

Polskiej otrzymuje świadczenie wypłacane przez wyznaczoną przez Prezesa

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jednostkę organizacyjną tego Zakładu,

właściwy jest sąd, w którego okręgu ma siedzibę organ rentowy. W ocenie Sądu

Okręgowego w niniejszej sprawie brak było jednak podstaw do zastosowania tego

przepisu szczególnego, gdyż jako wyjątek od ogólnej zasady nie może on być

interpretowany rozszerzająco. Przepis ten zaś odnosi się tylko do spraw, w których

istnienie samego prawa do świadczenia zostało już przesądzone i obecnie dana

osoba już to świadczenie otrzymuje. Jeśli zaś prawo do świadczenia jest nadal

4

sporne, ewentualny proces powinien się toczyć przed sądem właściwym na

zasadach ogólnych. Zdaniem Sądu Okręgowego pogląd ten jest tym bardziej trafny,

że istotne problemy wywołujące potrzebę przeprowadzenia przez sąd dowodów z

przesłuchania stron czy też zeznań świadków występują najczęściej wówczas, gdy

sporne jest samo prawo do świadczenia, a nie gdy spór dotyczy np. tego jaka

powinna być aktualna wysokość już wypłacanego świadczenia.

Sąd Apelacyjny, przedstawiając do rozpoznania Sądowi Najwyższemu

rozpatrywane zagadnienie prawne wskazał, że wykładnia semantyczna art. 461 §

22

k.p.c. ustanawiającego wyjątek od ogólnej reguły określania właściwości

miejscowej sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie pozostawia

wątpliwości, że przepis ten odwołuje się wyłącznie do spraw, w których

ubezpieczony zamieszkały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej otrzymuje

świadczenie wypłacane przez wyznaczoną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń

Społecznych jednostkę organizacyjną tego Zakładu, co oznacza, że chodzi tu

jedynie o tę kategorię spraw, w których istnienie samego prawa do świadczenia

zostało już uprzednio przesądzone i obecnie ubezpieczony już to świadczenie

otrzymuje. Na korzyść tej wykładni przemawiają także pozostałe regulacje odrębne,

do których odwołuje się art. 461 § 2 k.p.c., a które odmienną właściwość miejscową

sądu wiążą jedynie z rodzajem sprawy ubezpieczeniowej, względnie organem

wydającym decyzję, nie uzależniając ustalenia właściwości miejscowej sądu od

wypłaty świadczenia. I tak, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w

których wniesiono odwołanie od decyzji Zakładu Emerytalno-Rentowego

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wojskowego organu

emerytalnego albo organu emerytalnego właściwego w stosunku do

funkcjonariuszy Służby Więziennej, właściwy jest sąd, w którego okręgu ma

siedzibę ten organ (art. 461 § 21

k.p.c.).

Sąd Apelacyjny podkreślił, że gdyby jednak przyjąć taką interpretację, to

należałoby dojść do wniosku o dychotomicznej właściwości miejscowej sądu,

albowiem sprawy tego samego ubezpieczonego – o przyznanie prawa do

świadczenia z ubezpieczenia społecznego i o jego wysokość podlegałyby

rozpoznaniu przez różne miejscowo sądy. Dla Sądu Apelacyjnego nie jest także w

pełni przekonujący argument wskazany przez Sąd Okręgowy, że istotne problemy

5

wywołujące potrzebę przeprowadzenia przed sądem dowodów osobowych

występują najczęściej w związku z ustalaniem prawa do świadczeń, a

zdecydowanie rzadziej, gdy spór dotyczy wysokości świadczenia. Sąd Apelacyjny

zauważył jednak również, że posiadanie – tak, jak to ma miejsce w analizowanej

sprawie – okresów zagranicznych, których uwzględnienie wymaga analizy przez

pryzmat przepisów o wspólnotowej koordynacji zabezpieczenia społecznego jest

obojętne dla samego ustalenia prawa, wywierając co najwyżej wpływ na jego

wysokość.

Jednocześnie Sąd Apelacyjny podniósł, że w analizowanej sprawie nie

można abstrahować od tego, że rozporządzenia wspólnotowe obowiązujące Polskę

w związku z członkostwem w Unii Europejskiej w ramach koordynacji systemów

zabezpieczenia społecznego określają zakres różnej rangi działań i konkretnych

obowiązków, których wykonanie jest konieczne dla sprawnej realizacji

wspólnotowej koordynacji. Do podejmowania stosownych działań w tym zakresie

zobowiązane są zaś właściwe organy każdego państwa członkowskiego, na

których spoczywa obowiązek stosowania ustawodawstwa podlegającego

koordynacji. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w

sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników

najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich

rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149, s. 2 ze zm.),

które ze względu na okresy ubezpieczenia w Norwegii mają zastosowanie w

sprawie, zawiera w art. 1 wykładnię autentyczną pojęć „właściwa instytucja”.

Przepis art. 1 lit. o rozporządzenia 1408/71 stanowi, że „określenie "instytucja

właściwa" oznacza: i) instytucję, w której zainteresowany jest ubezpieczony w

chwili składania wniosku o świadczenie; lub ii) instytucję, od której zainteresowany

ma prawo uzyskać świadczenia lub miałby prawo do uzyskania świadczeń, gdyby

on sam lub członkowie jego rodziny zamieszkiwali terytorium Państwa

Członkowskiego, w którym znajduje się ta instytucja; lub iii) instytucję, określoną

przez właściwą władzę danego Państwa Członkowskiego; lub iv) w przypadku

systemu dotyczącego obowiązków pracodawcy w zakresie świadczeń określonych

w art. 4 ust. 1, pracodawcę bądź ubezpieczyciela zastępczego bądź, w przypadku

ich braku, organ lub władzę wyznaczoną przez właściwą władzę danego Państwa

6

Członkowskiego;”. Załącznik nr 2 do rozporządzenia wykonawczego do

rozporządzenia 1408/71 (rozporządzenie Rady (EWG) NR 574/72 z dnia 21 marca

1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie

stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych,

osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin

przemieszczających się we Wspólnocie, Dz. Urz. WE L 74, s. 1) pod literą T –

Polska wskazuje jednoznacznie, które oddziały ZUS w poszczególnych miastach są

instytucjami właściwymi. Analogicznie pojęcie instytucji właściwej definiuje

rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29

kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.

Urz. UE L 166, s. 1 ze zm.) – art. 1 lit. q. W wykonaniu rozporządzeń EWG nr

1408/71 i nr 574/72 oraz na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy systemowej oraz

statutu ZUS Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarządzeniem nr 20 z dnia

11 lipca 2003 r. wyznaczył jednostki organizacyjne ZUS do realizacji wymienionych

rozporządzeń. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 tego zarządzenia jednostką rozpatrującą

wnioski o emerytury i renty podlegające koordynacji wspólnotowej właściwą w

odniesieniu do osób zamieszkałych w Polsce lub za granicą, posiadających łączone

okresy ubezpieczenia polskie i zagraniczne, w tym ostatnio przebyte w Danii,

Estonii, Finlandii, Islandii, Litwie, Łotwie, Norwegii i Szwecji jest Oddział ZUS w S.

Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych.

Uwzględniając powyższe Sąd Apelacyjny skłania się ku poglądowi, że

jakkolwiek semantyczna wykładnia art. 461 § 22

k.p.c. może prowadzić do wniosku

o uzależnieniu właściwości miejscowej sądu od tego czy świadczenie emerytalno-

rentowe zostało przyznane, czy też nie, to jednak nie to było celem ustawodawcy,

który zmierzał raczej w kierunku powierzenia rozpoznawania sprawy przez sąd, w

okręgu którego organ rentowy wydał merytoryczną decyzję z uwzględnieniem

regulacji prawnych związanych z ubezpieczeniem osób migrujących. Skoro sprawy

związane z wypłatą świadczenia zostały przekazane do prowadzenia przez

wyspecjalizowane jednostki organizacyjne ZUS, to tym bardziej sprawy związane z

nabyciem prawa do tych świadczeń winny być prowadzone przed sądem

właściwym ze względu na wyznaczenie jednostki organizacyjnej przez Prezesa

7

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak podkreślił Sąd Apelacyjny w tym kierunku

sprawa ta była dotychczas rozstrzygana przez Sąd zadający pytanie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Trafny jest pogląd, wyrażony przez Sądy rozpatrujące sprawę w pierwszej i

drugiej instancji, że wykładnia językowa art. 461 § 22

k.p.c., prowadzi do wniosku,

że wskazany w niej wyjątek od zasady ogólnej rozstrzygającej o właściwości

miejscowej sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczy

wyłącznie spraw, w których świadczenie z ubezpieczenia społecznego jest już

wypłacane (nie obejmuje on zatem spraw o prawo do tego świadczenia). Ponieważ

zaproponowana przez Sąd pytający wykładnia tego przepisu w istocie zmierza do

wykazania, że w sprawie zachodzi wyjątek od zasady pierwszeństwa wykładni

językowej, warto wskazać sytuacje w których wyjątek taki jest dopuszczany. W tym

kontekście należy podkreślić, że ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni

językowej porządek preferencji jest jedynie porządkiem prima facie, a nie

porządkiem absolutnym. W pewnych sytuacjach można zatem od niego odstąpić i

przypisać pierwszeństwo wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Jednakże

interpretator może odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy, gdy uzasadni to

powołaniem się na ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Nie

każde zatem racje, a jedynie szczególnie istotne upoważniają do odstąpienia od

literalnego znaczenia przepisu. Wykładnia, w której interpretator odchodzi od sensu

językowego przepisu może być tolerowana tylko w wyjątkowych okolicznościach,

bowiem w państwie prawa obywatele mają prawo polegać na tym, co ustawodawca

w tekście prawnym rzeczywiście powiedział, a nie na tym, co chciał powiedzieć lub

co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności (por. L. Morawski, Wykładnia w

orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 100 – 101; zob. też: por. np. wyroki Sądu

Najwyższego z dnia: 16 sierpnia 2005 r., I UK 378/04, OSNP 2006 nr 13 – 14, poz.

218; 23 października 2006 r., I UK 128/06, OSNP 2007 nr 23 – 24, poz. 359; 29

stycznia 2008 r., I UK 239/07, OSNP 2009 nr 7 – 8, poz. 103; 4 marca 2008 r.,

II UK 129/07, OSNP 2009 nr 11 – 12, poz. 155; 19 maja 2009 r., III UK 6/09, LEX nr

509028; 7 lutego 2011 r., I UK 276/11, niepublikowany).

8

W ocenie Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie nie ma ważkich racji, które

mogłyby jednoznacznie przesądzić o konieczności odstąpienia od wyników

wykładni językowej. W szczególności Sąd Apelacyjny, przedstawiając argumenty

przemawiające za wyspecjalizowaniem wyodrębnionych jednostek ZUS do

załatwiania spraw z uwzględnieniem regulacji unijnych w zakresie zabezpieczenia

społecznego, nie wskazał przekonujących powodów, które mogłyby przemawiać za

koniecznością wyspecjalizowania się konkretnych sądów w zakresie rozstrzygania

spornych spraw z tej dziedziny. Gdyby ustawodawcy zależało na takiej

specjalizacji, to art. 461 § 22

k.p.c. w interesującym nas fragmencie powinien

zredagować tak, jak to uczynił w art. 461 § 21

k.p.c., w którym wyjątek od

generalnej zasady właściwości miejscowej sądu w sprawach z zakresu

ubezpieczeń społecznych dopuścił w odniesieniu do wszystkich decyzji (z tego

zakresu) organów w nim wskazanych, na rzecz właściwości sądu, w którego okręgu

ma siedzibę ten organ. Z art. 461 § 22

k.p.c. wynika zaś zawężenie tego przepisu

jedynie do spraw, w których ubezpieczony otrzymuje świadczenie. Z zakazu

wykładni synonimicznej, czyli zakazu przyjmowania, że normodawca nadaje

różnym zwrotom to samo znaczenie wynika, że działania art. 461 § 22

k.p.c. nie

można rozciągać na wszystkie decyzje wydawane przez wyspecjalizowany oddział

ZUS, lecz jedynie na te, które są wydawane już po przyznaniu świadczenia. Należy

także podnieść, że wszelkie regulacje prawa unijnego, w tym wskazane przez Sąd

Apelacyjny, odnoszą się do właściwości miejscowej organu rentowego, a nie sądu,

który ma rozpoznawać ewentualną sprawę z elementem unijnym. Brak również

uzasadnienia dla tezy, że sprawy o przyznanie świadczenia i sprawy wynikłe już po

jego przyznaniu nie mogą być rozpoznawane przez różne miejscowo sądy. W

sprawach tych zapadają osobne decyzje stanowiące osobny przedmiot odwołania

do sądu i nie ma przeszkód, także funkcjonalnych, aby nie mogły być

rozpoznawane przez różne miejscowo sądy. Warto także podkreślić, że nie tylko

nie można się doszukać ważnych racji, które mogłyby przemawiać za odejściem od

rezultatów wykładni językowej, ale na rzecz przyjęcia wyniku tej wykładni

przemawiają względy systemowe i funkcjonalne. Ustawodawca ustanawiając w

art. 461 § 2 k.p.c. generalną regułę, że właściwy w sprawach z zakresu

ubezpieczenia społecznego jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania

9

strona odwołująca się od tej decyzji uznał, że elementem decydującym jest

ułatwienie ubezpieczonym załatwiania ich spraw. Zważywszy, że są to często

osoby mające z powodu wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej lub stanu

majątkowego ograniczoną mobilność, umożliwienie im załatwiania spraw w sądzie

właściwym ze względu na miejsce zamieszkania ubezpieczonego jest w pełni

uzasadnione. Za zakazem rozszerzania ustalonego w art. 461 § 22

k.p.c. wyjątku

od tej reguły przemawiają zatem istotne względy społeczne.

Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.

rozstrzygnął jak w sentencji uchwały.