II CSK 714/11

Sygn. akt II CSK 714/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 19 lipca 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący)

SSN Maria Szulc (sprawozdawca)

SSN Dariusz Zawistowski

w sprawie z powództwa Archidiecezji P.

przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej

w dniu 19 lipca 2012 r.,

skargi kasacyjnej strony pozwanej

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 2 czerwca 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) a i b,

w punkcie 2 (drugim) i w punkcie 5 (piątym) i w tym zakresie

sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu do ponownego

rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o

kosztach postępowania za instancję kasacyjną.

Uzasadnienie

2

Sąd Okręgowy zasądził od Skarbu Państwa Wojewody X. na rzecz

Archidiecezji P. kwotę 23.313.553 zł z odsetkami ustawowymi od kwoty 18.657.253

zł od dnia 5 lutego 2009 r. i od kwoty 4.656.300 zł od dnia 14 lipca 2010 r. z

tytułu odszkodowania za szkodę w zakresie damnum emergens i lucrum cessans

poniesioną wskutek wydania nieważnej decyzji wywłaszczeniowej, odmówił

odrzucenia pozwu w zakresie nieruchomości stanowiących drogi oraz rozstrzygnął

o kosztach procesu.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił powyższy wyrok w ten sposób, że

zasądził na rzecz powódki kwotę 4.656.300 zł z odsetkami ustawowymi od dnia 14

lipca 2010 r. z tytułu odszkodowania za szkodę w zakresie damnum emergens i

zmienił rozstrzygnięcie w zakresie kosztów procesu, oddalił w całości apelację

powódki i w pozostałym zakresie apelację pozwanego, uchylił postanowienie w

przedmiocie odmowy odrzucenia pozwu i orzekł o kosztach postępowania

apelacyjnego.

Ustalił, że w dniu 20 stycznia 1956 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej

w P. wydało orzeczenie o wywłaszczeniu na cele użyteczności publicznej części

nieruchomości położonych w P. przy ulicy R. i K., stanowiących własność

księdza C. P. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej

Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej

w P. Nieruchomości przy obecnej ulicy G. […] były zabudowane budynkami, a ich

część została zajęta pod drogi publiczne. Spadek po ks. C. P. nabył Arcybiskup A.

B., a po nim Archidiecezja P. Decyzją z dnia 29 grudnia 2006 r., utrzymaną w mocy

decyzją z dnia 22 marca 2007 r., Minister Budownictwa stwierdził nieważność

wyżej wskazanego orzeczenia oraz decyzji wywłaszczeniowych.

Sąd Apelacyjny, odmiennie iż Sąd Okręgowy, wskazał jako podstawę

rozstrzygnięcia art. 160 § 1 k.p.a. a nie art. 4171

§ 2 k.c. uznając, że do roszczeń

o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną

przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art.

156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3, i 6

k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP

tj. 17 października 1997 r. W konsekwencji odszkodowanie nie obejmuje

utraconych korzyści. Powódce przysługuje zatem odszkodowanie w zakresie

3

damnum emergens za nieruchomości przejęte, jako drogi, przez Skarb Państwa,

natomiast nie jest ono należne w zakresie lucrum cessans w postaci utraconych

dochodów z zabudowanych nieruchomości. Sąd drugiej instancji podzielił ustalenia

dokonane przez Sąd Okręgowy w zakresie odszkodowania dotyczącego

nieruchomości przejętych pod drogi i w konsekwencji zasądził kwotę 4.656.300 zł

ustaloną jako ich wartość przez ten Sąd. Ponadto Sąd Apelacyjny nie podzielił

zarzutów pozwanego co do naruszenia art. 2 § 3 k.p.c. i art. 73 ustawy z dnia

13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację

publiczną /dalej ustawa przepisy wprowadzające/. Strona powodowa żądała

odszkodowania za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, a nie odszkodowania

za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne na zasadach i w trybie tej ustawy,

bowiem było niesporne, że jej uprawnienie do dochodzenia odszkodowania

w drodze administracyjnej wygasło stosownie do treści art. 73 ust. 4 zd.1. Wskazał,

że tryb administracyjny nie jest także właściwy do dochodzenia odszkodowania na

podstawie art. 160 § 1 k.p.a., bowiem od dnia wejścia w życie art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny i niektórych innych ustaw

(Dz. U. Nr 162, poz. 1692) właściwe jest, w wypadku wyrządzenia szkody przez

wadliwą decyzję wydaną przed tą datą, tylko postępowanie przed sądami

powszechnymi, niezależnie od daty wydania ostatecznej decyzji nadzorczej.

Z tych względów rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy odrzucenia pozwu zostało

uznane za zbędne.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach kasacyjnych pozwany Skarb

Państwa Wojewoda X. zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w zakresie

zmieniającym wyrok Sądu Okręgowego i zasądzającym kwotę 4.656.300 zł,

rozstrzygającym o kosztach procesu za pierwszą instancję oraz oddalającym

apelację pozwanego w pozostałej części i rozstrzygającym o kosztach procesu

za instancję apelacyjną. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej pozwany

zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: - art. 73

ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy

reformujące administrację publiczną, - art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy przepisy

wprowadzające w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami /dalej u.g.n./, - art. 73 ust. 4 ustawy przepisy

4

wprowadzające oraz poprzez błędną wykładnię - art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73

ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające, - art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 2

ustawy przepisy wprowadzające, - art. 361 § 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 i 5

ustawy przepisy wprowadzające w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. u.g.n. W ramach drugiej podstawy zarzucił naruszenie przepisów

postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 2 § 3 k.p.c. w zw. z art.

73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. Pozwany wniósł o uchylenie wyroków obu Sądów

i odrzucenie pozwu, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu drugiej instancji

w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego

rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Chybiony jest zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 2 § 3 k.p.c. w zw.

z art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające uzasadniony tym, że wyłącznie

właściwa do orzeczenia o odszkodowaniu stanowiącym przedmiot pozwu jest droga

administracyjna. Artykuł 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające określa jako

właściwy do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte pod drogi,

tryb określony w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości,

czyli przepisach działu III Oddziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które

w art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 przewidują właściwość starosty. Gdyby zatem powódka

dochodziła odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy przepisy

wprowadzające, to niewątpliwie jedynie właściwą byłaby droga administracyjna.

Powódka żąda jednakże, jak to prawidłowo ocenił Sąd drugiej instancji,

odszkodowania na zasadach ogólnych i wskazuje jako źródło szkody wydanie

wadliwej decyzji administracyjnej, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego

jako nieważnej. Skoro zatem powódka opiera swe roszczenie na zdarzeniach

prawnych, z których mogą wynikać skutki cywilnoprawne, brak jest podstaw do

odrzucenia pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.

Konsekwencją stanowiska pozwanego, że przedmiotem żądania powódki jest

odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi, są przedstawione

zagadnienia prawne oraz zarzuty prawa materialnego, w których kwestionuje

przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia art. 160 k.p.a. i zasad ogólnych określonych

5

w kodeksie cywilnym wobec faktu, że nieruchomości były w dniu 31 grudnia 1998 r.

zajęte pod drogi gminne, a powódka do dnia 31 grudnia 2005 r. nie złożyła na

drodze administracyjnej wniosku o odszkodowanie, wskutek czego jej roszczenie

wygasło.

Powyższe okoliczności były bezsporne, jednakże mają one znaczenie wyłącznie

dla oceny przesłanek odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa w kontekście

podstawy faktycznej roszczenia wskazanej przez powódkę i podstawy prawnej

odpowiedzialności przyjętej przez Sąd Apelacyjny. Podmiotem zobowiązanym do

zapłaty odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek wydania nieważnej decyzji

jest jednostka organizacyjna Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, która

tę decyzję wydała, lub jednostka, która przejęła jej kompetencje na podstawie

ustawy. Pozwany nie kwestionuje oceny obu sądów, że jego legitymacja bierna

w procesie o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a. wynika z art. 36 ust. 3 pkt

3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191)

oraz art. 53 ust. 1 ustawy o z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach

rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia

17 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 34, poz. 198). Nie jest także sporne, że została

spełniona przesłanka zaistnienia bezprawnego zdarzenia wyrządzającego szkodę

w postaci wydania wadliwej decyzji, której nieważność została następnie

stwierdzona. Kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje zatem, czy powódka poniosła

szkodę pozostającą w adekwatnym związku przyczynowym z wydaniem nieważnej

decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, a zatem

upadają skutki prawne nią wywołane w zakresie prawa własności. Konsekwencją

jest, w sprawie niniejszej, powrót do stanu prawnego istniejącego przed wydaniem

decyzji i przysługiwanie prawa własności pierwotnemu właścicielowi oraz jego

następcom prawnym od roku 1956. Szkoda w postaci utraty prawa własności

części nieruchomości nie powstała zatem wskutek wydania nieważnej decyzji,

a wskutek wejścia w życie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające, zgodnie

z którym z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki

samorządu terytorialnego nieruchomości zajęte pod drogi publiczne i pozostające

w ich władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie oznaczało to jednak powstania

6

uszczerbku majątkowego, bowiem właścicielom takich nieruchomości zostało

przyznane roszczenie o odszkodowanie, które mogło być dochodzone do dnia

31 grudnia 2005 r. Roszczenie to służyło temu, kto był właścicielem nieruchomości

w dniu 31 grudnia 1998 r. W konsekwencji wadliwej decyzji wywłaszczeniowej

powódka w tej dacie i w okresie zakreślonym do dochodzenia roszczenia nie mogła

wylegitymować się tytułem własności, a zatem wobec wygaśnięcia roszczenia

z dniem 31 grudnia 2005 r. utraciła możliwość wyrównania uszczerbku

majątkowego spowodowanego utratą własności nieruchomości zajętych pod drogi.

Powstanie i rozmiar szkody oceniane jest na zasadach ogólnych, do których

odsyła art. 160 § 2 k.p.a., a zatem zgodnie z art. 361 § 2 k.c. dającym podstawy do

wskazania szkody prawnie relewantnej z zakresu wszystkich uszczerbków

doznanych przez poszkodowanego. W świetle dominującej teorii różnicowej szkody

nie może być wątpliwości, że w majątku powódki wystąpił uszczerbek wyrażający

się wartością nieruchomości zajętych pod drogi. Utrata prawa własności części

nieruchomości nie nastąpiła jednak wskutek wydania wadliwej decyzji, a pozostaje

w związku z innym zdarzeniem, które ją spowodowało niezależnie od bezprawnego

wywłaszczenia. Zachodzi zatem przypadek tzw. przyczyny rezerwowej (causa

superveniens ), czyli takiego stanu rzeczy, w którym szkoda powstałaby niezależnie

od zdarzenia uzasadniającego odpowiedzialność, bowiem wywołało ją inne

zdarzenie lub stan rzeczy. Zdarzenie to nie wpływa jednak bezpośrednio na sferę

dóbr poszkodowanego, bo zostało pozbawione tej możliwości wskutek uprzedniego

zadziałania zdarzenia powodującego powstanie odpowiedzialności. Causa

superveniens kształtuje zatem hipotetyczny stan dóbr poszkodowanego i wpływa

na rozmiar szkody ustalanej w związku przyczynowym ze zdarzeniem

powodującym powstanie odpowiedzialności. W konsekwencji szkoda, polegająca

na utracie uprawnienia do żądania w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające

odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne wskutek

funkcjonowania w obrocie prawnym nieważnej decyzji wywłaszczeniowej, pozostaje

w adekwatnym związku przyczynowym z tą decyzją jako zdarzeniem powodującym

powstanie szkody. Aczkolwiek uszczerbek majątkowy powódki wyraża się

w wartości nieruchomości zajętych pod drogę, to mając na uwadze

wynikającą z art. 361 § 2 k.c. konieczność uwzględnienia funkcji kompensacyjnej

7

odszkodowania w kontekście zasady restytucji, szkoda będzie równa górnej granicy

świadczenia odszkodowawczego, które powódka uzyskałaby w postępowaniu

administracyjnym w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające. Skoro powódka

wskutek funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwej decyzji wywłaszczeniowej nie

mogła zrealizować roszczenia odszkodowawczego w tym trybie w terminie

zakreślonym przez ustawę, związek przyczynowy pomiędzy wydaniem tej decyzji ,

a tak ustaloną szkodą nie budzi wątpliwości.

Nie zasługuje na aprobatę argument skarżącego, iż wobec tego, że droga

administracyjna do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy

przepisy wprowadzające przysługiwała niezależnie od podstawy przejęcia przez

Państwo nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, to dotyczy to również

nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa wadliwymi decyzjami

nacjonalizacyjnymi. Uregulowanie stanu nieruchomości zajętych pod drogi

publiczne dotyczyło tych nieruchomości, które nie stanowiły własności Skarbu

Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dopóki w obrocie prawnym

funkcjonowała wadliwa ostateczna decyzja wywłaszczeniowa, dopóty wiązała ona

zarówno wszystkie organy administracyjne, jak i właściciela nieruchomości (art. 16

k.p.a.). Nie było zatem podstaw do stosowania art. 73 ustawy przepisy

wprowadzające w stosunku do takich nieruchomości, skoro do daty stwierdzenia

ich nieważności wywierały skutek prawny i stwierdzały utratę prawa własności

przez właściciela oraz nabycie jej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu

terytorialnego. Na takim też stanowisku stały wówczas organy administracyjne,

skoro w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie została wydana, przed

stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej, ostateczna decyzja

wojewody w trybie art. 73 ust. 3 stanowiąca podstawę do ujawnienia w księdze

wieczystej przejścia prawa ich własności na Skarb Państwa lub jednostkę

samorządu terytorialnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie oznacza to

umożliwienia właścicielowi obejścia przepisów ustawy przepisy wprowadzające

poprzez przyznanie mu prawa żądanie odszkodowania na zasadach

ogólnych, mimo wygaśnięcia terminu do dochodzenia roszczenia określonego

w art. 73 ust. 4 ustawy. Przyczyną nie wystąpienia przez właściciela w terminie

ustawowym o przyznanie odszkodowania nie jest bowiem, jak twierdzi skarżący,

8

niedołożenie przez niego należytej staranności, a bezprawne działanie organów

administracyjnych. Z powyższych przyczyn za niezasadne należy uznać

wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego poza zarzutem naruszenia art.

361 § 2 k.c. w zw. z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy przepisy wprowadzające w zw. z art.

130 ust. 1 – 2 u.g.n.

Powódce służy roszczenie o zasądzenie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1

k.p.a., wobec czego zarówno samą szkodę, jak i jej rozmiar należy oceniać według

zasad ogólnych określonych w art. 361 § 2 k.c. z tym, że z mocy przepisu

szczególnego jakim jest art. 160 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed

17 października 1997 r., jej naprawienie jest ograniczone do szkody rzeczywistej.

Jak wskazano wyżej, szkoda powódki nie jest równa wartości nieruchomości,

zajętych pod drogi publiczne, a odszkodowaniu, które mogłaby

uzyskać w postępowaniu administracyjnym. Stąd wysokość świadczenia

odszkodowawczego musi być ustalona z uwzględnieniem przepisów

regulujących zasady określania wysokości odszkodowania. Artykuł 73 ust. 4

i 5 ustawy przepisy wprowadzające odsyła, w zakresie ustalania i wypłacania

odszkodowania, do zasad określonych w przepisach o odszkodowaniach

za wywłaszczone nieruchomości z tym, że podstawę ustalenia wysokości

odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia

w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości

spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę

uprawnioną prawa do władania gruntem. Do ustalenia wysokości odszkodowania

będą zatem miały zastosowanie przepisy art. 128 i n. ustawy o gospodarce

nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania

odszkodowania, czyli najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. z modyfikacją

wynikającą z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy przepisy wprowadzające i z wyłączeniem

art. 129 u.g.n. dotyczącego trybu przyznania odszkodowania. Oznacza to,

że wartość tych nieruchomości powinna być ustalona według stanu z dnia wejścia

ustawy w życie tj. 29 października 1998 r. Ustalone przez Sądy obu instancji

odszkodowanie nie uwzględnia powołanych wyżej zasad, bowiem zostało obliczone

jako wartość nieruchomości według stanu w 1956 r. Ich pominięcie czyni zasadnym

9

zarzut naruszenia art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy przepisy

wprowadzające w zw. z art. 130 ust. 1 - 2 u.g.n.

Zważywszy na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 39815

k.p.c.