I CSK 29/12

Sygn. akt I CSK 29/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 sierpnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Bogumiła Ustjanicz (przewodniczący)

SSN Katarzyna Tyczka-Rote

SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa A.B.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 8 sierpnia 2012 r.,

na skutek skargi kasacyjnej powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 4 sierpnia 2011 r.,

oddala skargę kasacyjną i zasądza od powódki na rzecz

Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa 2700

(dwatysiącesiedemset) zł kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo

o zasądzenie 100 000 zł odszkodowania za szkodę powstałą na skutek

zaniechania legislacyjnego polegającego na nieogłoszeniu przez Prezesa

Głównego Urzędu Statystycznego przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r.,

Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej – „u.g.n.”) obwieszczeń zawierających wskaźniki

zmian cen nieruchomości, znajdujące zastosowanie przy waloryzacji kwot

należnych z tytułów określonych w przytoczonej ustawie i zasądził od powódki na

rzecz pozwanego 3600 zł kosztów procesu.

Sąd ustalił, że powódka w dniu 27 maja 2009 r. otrzymała łącznie

2 000 644,92 zł tytułem zwaloryzowanej rekompensaty za mienie pozostawione

poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wartość mienia została

potwierdzona zaświadczeniami Starosty Powiatu W. z dnia 1 marca 2000 r. nr

9/2000 i 10/2000. Waloryzacji ustalonej w tych zaświadczeniach wartości mienia

dokonano – wobec nieogłoszenia przewidzianych w art. 5 u.g.n. obwieszczeń - przy

zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych

przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 227 u.g.n.).

Oceniając zasadność powództwa na podstawie ar 4171

§ 4 k.c., Sąd

Okręgowy uznał je za oczywiście bezzasadne. Przepis ten przewiduje bowiem

odpowiedzialność Skarbu Państwa z szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu

normatywnego. Tymczasem przewidziane w art. 5 u.g.n obwieszczenie, wydawane

przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie jest aktem normatywnym.

Wspomniane obwieszczenie – zdaniem Sądu – nie stanowi też wykonywania

władzy publicznej, nie jest aktem władzy, gdyż niczego w sposób władczy nie

rozstrzyga. Zaniechanie jego wydania nie może zatem rodzić cywilnoprawnej

odpowiedzialności Skarbu Państwa.

Ponadto, ze względu na niewskazanie w art. 5 u.g.n. terminu ogłoszenia

przewidzianych w nim obwieszczeń i regulację zawartą w art. 227 u.g.n., nie można

– według Sądu – nieogłaszania obwieszczeń przez Prezesa Głównego Urzędu

Statystycznego kwalifikować jako zaniechania. Sąd wyraził także pogląd, że art. 5

u.g.n. zawiera normę wyprzedzającą, która dotyczy stanu prawnego jeszcze

3

nieistniejącego, ale w zamierzeniach ustawodawcy przewidywanego w nieodległej

przyszłości, tj. planowanego wprowadzenia instytucji katastru nieruchomości,

wymagającej powszechnego szacowania wartości nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji pominął wniosek powódki o przeprowadzenie

dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości z powodu

oczywistej bezzasadności powództwa oraz nienależytego określenia tezy

dowodowej.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powódki i orzekł o

kosztach postępowania apelacyjnego.

Sąd odwoławczy uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo

wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Podkreślił, że działająca

z profesjonalnym pełnomocnikiem powódka wyraźnie wskazała, iż dochodzi

odszkodowania za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego.

Stanowisko to konsekwentnie podtrzymywała, mimo zarzutów pozwanego, że nie

ma podstaw do przypisania mu odpowiedzialności opartej na art. 4171

§ 4 k.c.

Wskazując na art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd Apelacyjny

podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, że przewidziane w art. 5 u.g.n.

obwieszenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie jest aktem

normatywnym. Zgodził się także z Sądem pierwszej instancji, że publikowanie

danych statystycznych, jakkolwiek może wpływać w określonych prawem

sytuacjach na uprawnienia podmiotów prawa cywilnego, to nie stanowi jednak

działalności o charakterze władczym, samo niczego nie reguluje, sprowadza się do

urzędowego upublicznienia informacji o wyniku przeprowadzonych badań.

Ze względu na te argumenty, nieuwzględnienie roszczenia o zasądzenie

odszkodowania za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego należało

uznać za trafne, mimo błędnego powołania się na art. 4171

§ 4 k.c.

Sąd Apelacyjny podzielił wyrażony w orzecznictwie Sądu Najwyższego

pogląd, że przepis art. 4171

§ 4 k.c. ma zastosowanie jedynie do stanu zaniechania

legislacyjnego powstałego po dniu 1 września 2004 r. Przypomniał,

że w judykaturze ostatecznie przyjęto, że w wypadku zaniechania legislacyjnego

powstałego po wejściu w życie Konstytucji, a przed dniem 1 września 2004 r. Skarb

4

Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie legislacyjne

na podstawie art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r., w związku z art.

77 ust. 1 Konstytucji. Jednakże to stanowisko nie ma znaczenia dla oceny

zasadności powództwa, albowiem w chwili wejścia w życie art. 5 u.g.n. (1 stycznia

1998 r.) obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego również nie

należało do kategorii aktów normatywnych.

Sąd odwoławczy nie podzielił oceny Sądu Okręgowego dotyczącej

charakteru normy prawnej zawartej w art. 5 u.g.n. Pozostaje ona w sprzeczności

z art. 242 u.g.n., określającym chwilę wejścia życie przepisu art. 5 u.g.n.

Argumentów uzasadniających odrzuconą ocenę nie dostarcza także przejściowy

przepis art. 227 u.g.n. Nieuzasadniony jest też pogląd Sądu pierwszej instancji,

że nieokreślenie terminu ogłoszenia przewidzianych w art. 5 u.g.n. obwieszczeń

usprawiedliwia ich niewydawanie.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach, pełnomocnik powódki

zarzucił naruszenie art. 417 § 1 k.c. i art. 316 w związku z art. 391 k.p.c. i art. 7

Konstytucji. Powołując się na te podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sprawa dotyczy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za

szkodę wyrządzoną niewydaniem przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego

przewidzianych w art. 5 u.g.n. obwieszczeń zawierających wskaźniki zmiany cen

nieruchomości, które stanowią podstawę – zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia

8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia

nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169,

poz. 1418 ze zm.) – waloryzacji kwot odpowiadających wartości nieruchomości

pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Jest bezsporne, że przepis art. 5 u.g.n wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.

(art. 242 u.g.n.), a przewidziany w nim obowiązek wydania wspomnianych

obwieszczeń nie został wykonany do chwili zamknięcia w sprawie rozprawy.

Kwestia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone

zaniechaniem legislacyjnym w okresie od dnia 17 października 1997 r. (wejście

5

w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) do dnia 1 września 2004 r. (wejście

w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz

niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 162, poz. 162 – dalej: „ustawa z dnia

17 czerwca 2004 r.”) była wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego.

Budziła ona wątpliwości i spowodowała rozbieżności w judykaturze Sądu

Najwyższego. Zostały one jednak rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów

Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08 (OSNC 2009, nr 11,

poz. 44), w której przyjęto, że Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną

niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu

w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że o tym, czy Skarb

Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego

przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie decyduje art. 5 tej

ustawy, lecz wykładnia art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r.,

w związku z art. 77 ust.1 Konstytucji.

Kluczowym argumentem na rzecz poglądu dopuszczającego

odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne

od wejścia w życie Konstytucji do dnia 1 września 2004 r. jest szeroka wykładnia

art. 77 ust. 1 Konstytucji, przyjmująca, że zawarte w nim pojęcie działania organu

władzy publicznej obejmuje zarówno zachowanie czynne, jak i bierne tego organu.

Wprawdzie przebieg prac nad Konstytucją wskazuje, że w intencji projektodawców

użyte w art. 77 ust. 1 pojęcie działania organu władzy publicznej miało być

rozumiane wąsko, jednakże nie jest to argument rozstrzygający. Świadczy o tym

wyraźnie szeroka wykładnia tego pojęcia przyjęta w zasadniczym dla interpretacji

omawianego przepisu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r.,

SK 18/00 (OTK-A Zb. Urz. 2001, nr 8, poz. 256), potwierdzona - wprost lub

pośrednio - także w późniejszych orzeczeniach (por. wyroki z dnia 23 maja 2006 r.,

SK 51/05, OTK-A Zb.Urz.2006, nr 5, poz. 58, z dnia 11 września 2006 r., P 14/06,

OTK-A Zb. Urz. 2006, nr 8, poz. 102, z dnia 3 marca 2004 r., K 29/03, OTK-A Zb.

Urz. 2004, nr 3, poz. 17 i z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A Zb. Urz.

2003, nr 7, poz. 76). Również w doktrynie niemal powszechnie przyjmuje się,

że art. 77 ust. 1 Konstytucji obejmuje także zaniechanie władzy publicznej.

6

W przytoczonej uchwale wskazano, że w judykaturze dominuje pogląd

wyłączający możliwość bezpośredniego stosowania art. 77 ust. 1 w związku z art. 8

ust. 2 Konstytucji w takim sensie, że miałby on stanowić samodzielną podstawę

roszczeń odszkodowawczych. Przepis ten zawiera jednak - co nie może budzić

wątpliwości - nowe normatywne treści i powinien co najmniej wpływać na

interpretację art. 417 k.c. Rozważając kwestię, czy art. 417 k.c., interpretowany

w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia

odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne,

Sąd Najwyższy uznał, że treść art. 417 k.c., w rozumieniu nadanym mu wyrokiem

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, wskazuje, że jest on

dostatecznie pojemny, aby - interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji -

mógł objąć swym zakresem zastosowania odpowiedzialność Skarbu Państwa za

szkodę wyrządzoną niewydaniem przewidzianego przepisem aktu normatywnego.

Skoro ustawodawca uznał, że art. 77 ust. 1 Konstytucji zobowiązuje do

wprowadzenia art. 4171

§ 4 k.c., to trzeba pamiętać, iż zobowiązanie to powstało

już z chwilą wejścia w życie Konstytucji. Nakaz interpretacji przepisów w zgodzie

z Konstytucją oznacza, że w razie braku regulacji szczegółowej należy - w miarę

możliwości - poszukiwać podstaw odpowiedzialności w regulacjach ogólnych.

Są zatem podstawy do stwierdzenia, że problemy, które obecnie rozwiązuje art.

4171

§ 4 k.c., mogły zostać rozwiązane również pod rządem art. 417 k.c.,

interpretowanego w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Przyjęta w omawianej uchwale wykładnia, że art. 417 k.c., interpretowany

w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, stanowi podstawę odpowiedzialności

odszkodowawczej Skarbu Państwa za niewydanie aktu normatywnego oznacza,

iż odpowiedzialność ta obejmuje zaniechania normatywne, które rozpoczęły się po

dniu wejścia w życie Konstytucji i wyrządziły szkodę. Nie powinno budzić

wątpliwości, że art. 417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji,

nie może być podstawą odpowiedzialności za zaniechania normatywne rozpoczęte

i zakończone przed dniem 17 października 1997 r. W orzecznictwie Sądu

Najwyższego zdecydowanie dominuje pogląd, że skutki wejścia w życie art. 77 ust.

1 Konstytucji nie obejmują okresu przed dniem 17 października 1997 r. Przepis art.

417 k.c., interpretowany w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, może stanowić

7

podstawę odpowiedzialności tylko za stany zaniechania normatywnego powstałe

(rozpoczęte) po wejściu w życie Konstytucji. Przemawia za tym przede wszystkim

analogia do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., której zastosowanie jest

uzasadnione, ponieważ Konstytucja nie zawiera reguł intertemporalnych

dotyczących art. 77 ust. 1. W literaturze wskazuje się, że gdy akt prawny nie

zawiera przepisów rozwiązujących określony problem międzyczasowy, należy

rozważyć uzyskanie takiej podstawy w drodze wnioskowania per analogiam legis.

W art. 5 ustawy ustawodawca przypisał decydujące znaczenie - z punktu widzenia

prawa międzyczasowego - chwili powstania stanu prawnego, a więc także

powstania zaniechania normatywnego. Nie ma znaczenia, kiedy powstała lub

ujawniła się szkoda oraz czy ma ona charakter narastający w czasie, jeżeli stan

zaniechania normatywnego powstał przed dniem 1 września 2004 r., wówczas art.

417 k.c. (w obecnym brzmieniu) i art. 4171

§ 4 k.c. nie mają zastosowania,

chociażby po tym dniu powstała (ewentualnie zaczęła narastać) szkoda

spowodowana tym zaniechaniem. Według tego rozwiązania należy oceniać również

skutki wejścia w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną

podziela wyrażone w przytoczonej uchwale składu siedmiu Sędziów Sądu

Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08 stanowisko i uzasadniające je

motywy rozstrzygnięcia. To oznacza, że podstawę prawną odpowiedzialności

Skarbu Państwa za szkodę, której naprawienia dochodzi powódka, stanowi art. 417

k.c., w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. i w rozumieniu przyjętym w wyroku

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, w związku z art. 77

ust. 1 Konstytucji. Tymczasem przytoczona w skardze kasacyjnej pierwsza

podstawa kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia tak oznaczonego przepisu

prawa. Przytoczony w ramach tej podstawy przepis prawa – zdaniem skarżącej

naruszony przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – został natomiast

oznaczony jako „art. 417 § 1 k.c.”. W orzecznictwie Sądu Najwyższego jest

ugruntowane stanowisko, ukształtowane jeszcze w okresie obwiązywania kasacji i

aktualne po zastąpieniu jej skargą kasacyjną, że przytoczenie przewidzianej w art.

3983

§ 1 pkt 1 k.p.c. podstawy kasacyjnej wymaga dokładnego wskazania

przepisów prawa materialnego, które – w ocenie skarżącego – zostały przez sąd

8

drugiej instancji błędnie wyłożone lub niewłaściwie zastosowane. Wskazując

naruszony przepis prawa, skarżący powinien – poza określeniem aktu prawnego

zawierającego ten przepis – dokładnie oznaczyć go przez podanie numeru artykułu,

paragrafu czy ustępu. Konieczne jest także podanie – w wypadku nowelizacji

przepisu prawa – wersji przepisu, naruszonego przez błędną wykładnię lub

niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się

konsekwentnie, że sąd kasacyjny nie może wyręczać stron i nie jest uprawniony do

samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też stawiania hipotez co do

tego, jakiego aktu prawnego (przepisu) dotyczy postawa skargi kasacyjnej (por.

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 1997 r., II CKN 16/97, niepubl.,

postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2001 r., III CKN 620/00 i z dnia

9 lipca 2008 r., V CZ 41/08, niepubl. i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada

2008 r., III CSK 172/08, niepubl.).

W tej sytuacji ocena zasadności pierwszej podstawy kasacyjnej obejmuje –

ze względu na związanie sądu kasacyjnego granicami podstaw (art. 39813

§ 1

k.p.c.) – naruszenie art. 417 § 1 k.c. przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe

zastosowanie. Zakresu tej oceny nie zmienia zawarte w uzasadnieniu skargi

kasacyjnej przytoczenie uchwały składu siedmiu Sądu Najwyższego z dnia 19 maja

2009 r., III CZP 139/08 z powołaniem wskazanego w niej – zdaniem skarżącego –

art. 471 § 1 k.c. (powinno być art. 417 § 1 k.c.), w brzmieniu sprzed nowelizacji

ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. i w rozumieniu wyroku Trybunału

Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2004 r., SK 18/00. Wspomniane przytoczenie nie

oznacza bowiem, że zawarty w nim przepis prawa jest objęty podstawą kasacyjną

i podlega kontroli kasacyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada

2003 r., IV CSK 173/02, niepubl.).

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w granicach podstaw kasacyjnych, nie

można podzielić zarzutu, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art.

417 § 1 k.c. przez jego „niezastosowanie i oddalenie apelacji w sytuacji wykazania

przez powódkę po stronie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego obowiązku

opublikowania wskaźników zmian cen nieruchomości oraz faktu niezrealizowania

tego obowiązku”. Przytoczony przepis wszedł bowiem w życie z dniem 1 września

2004 r. i – jak wynika z wyżej przedstawionego wywodu – nie znajduje w ogóle

9

zastosowania w sprawie. W konsekwencji, nie mogło także dojść do wydania

zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 417 § 1 k.c. przez jego „błędną wykładnię

i uznanie, że obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, o którym

mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest aktem

normatywnym”. Ponadto obwiązujący art. 417 § 1 k.c. nie obejmuje

odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu

normatywnego. Odpowiedzialność ta została bowiem uregulowana odrębnie w art.

4171

§ 4 k.c. Z tego też powodu podniesiona przez skarżącą kwestia, czy

obwieszczenie jest aktem normatywnym – powiązana z naruszeniem art. 417 § 1

k.c. – jest bezprzedmiotowa w sprawie, nie ma związku z naruszeniem wskazanych

w podstawach skargi przepisów prawa.

Nieuzasadniona jest również druga postawa kasacyjna. Sąd nie naruszył

bowiem – wbrew stanowisku skarżącej – art. 316 § 1 w związku z art. 391 k.p.c.

i art. 7 Konstytucji przez „niewzięcie za podstawę wyroku całościowego stanu

rzeczy w zakresie obowiązującego prawa materialnego, istniejącego w chwili

zamknięcia rozprawy (…)”. Sąd odwoławczy rozważał także – co wyraźnie wynika

z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – odpowiedzialność Skarbu Państwa na

podstawie art. art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. i w rozumieniu

przyjętym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00,

w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji, lecz nie dopatrzył się podstaw do przypisania

jej pozwanemu. Ocena trafność tego stanowiska uchyla się jednak spod kontroli

kasacyjnej z powodu niewskazania w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej

naruszenia przytoczonego przepisu prawa.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji wyroku

(art. 39814

k.p.c. oraz art. 98 w związku z art. 39821

i art. 391 § 1 k.p.c.).