V CSK 153/11

Sygn. akt V CSK 153/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 9 sierpnia 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Antoni Górski (przewodniczący)

SSN Jan Górowski

SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)

w sprawie z powództwa E. Z. i E. J.

przeciwko Województwu X, Powiatowi W.,

Gminie W. oraz Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez

Wojewodę X i Komendanta Miejskiego Policji w W.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 9 sierpnia 2012 r.,

skarg kasacyjnych pozwanych: Gminy W. i Skarbu Państwa - Komendanta

Miejskiego Policji w W. oraz Wojewody X

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 7 października 2010 r.,

uchyla rozstrzygnięcie o oddaleniu apelacji pozwanych

zawarte w punkcie 2 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę

w tym zakresie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia

o kosztach postępowania kasacyjnego Sądowi Apelacyjnemu.

Uzasadnienie

2

Powodowie E. Z. i E. J. pozwem z dnia 30 grudnia 2004 r. wnieśli o

zasądzenie solidarnie od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę X i

Komendanta Komendy Miejskiego Policji w W., Gminy W. reprezentowanej przez

Prezydenta Miasta W., Województwa X, Powiatu W. reprezentowanego przez

Starostę Starostwa Powiatowego kwoty 5.728.142,99 zł wraz z ustawowymi

odsetkami od dnia 26 czerwca 2003 r. tytułem odszkodowania za zniszczenia,

spowodowane nielegalnym wydobywaniem węgla kamiennego przez osoby trzecie,

na nieruchomości powodów położonej w W.

Pozwani wnieśli o oddalenie powództwa. Pozwana Gmina W. podniosła

m.in. zarzut przedawnienia.

Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. (1) ustalił

odpowiedzialność stron pozwanych Gminy W. i Skarbu Państwa Komendanta

Miejskiego Policji w W. za skutki nielegalnego wydobycia węgla na nieruchomości

powodów położonej u zbiegu ulic A. i W. stanowiącej działkę nr /…/, dla której Sąd

Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr /…/, uznając roszczenie powodów

zgłoszone w niniejszym postępowaniu przeciwko tym pozwanym za

usprawiedliwione co do zasady, (2) oddalił powództwo w stosunku do pozwanych

Województwa X, Powiatu W., (3) nie obciążył powodów kosztami poniesionymi

przez pozwanych, co do których powództwa zostały oddalone.

Orzeczenie powyższe zostało zaskarżone apelacją przez powodów w części

oddalającej powództwo, przez pozwanych Skarb Państwa - Komendanta

Miejskiego Policji w W. i Gminę W. w części dotyczącej wyroku wstępnego.

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sprostował oczywistą

omyłkę oznaczenia pozwanej Gminy, oddalił apelację pozwanych Skarbu Państwa -

Komendanta Miejskiego Policji w W. i Gminę W., oddalił apelację powodów

odstępując od obciążania ich kosztami postępowania na rzecz pozwanego Skarbu

Państwa – Wojewody X.

Orzeczenie Sądów obu instancji oparte było na tożsamej podstawie

faktycznej. Powodowie E. Z. i E. J. w dniu 23 grudnia 1997 r. w drodze przetargu

nabyli od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa niezabudowaną nieruchomość

gruntową o powierzchni 14,0309 ha położoną w gminie W. za cenę 32.900 zł. W

3

dacie nabycia teren, przylegający do kopalni, charakteryzujący się dużymi

spadkami, był w części nieużytkiem, na części znajdowały się pastwiska,

urządzenia sieci infrastruktury technicznej (naziemna linia energetyczna, magistrala

wodna i gazowa, rurociąg ciepłej wody) miasta W. W planie zagospodarowania

przestrzennego Miasta W., który następnie utracił moc, przewidywano dla tego

terenu zabudowę produkcyjno - usługową, w części zadrzewienie. Na terenie W. i

okolic, w związku z likwidacją Zagłębia Węglowego, wystąpiło strukturalne

bezrobocie i na skalę masową rozpoczęło się nielegalne wydobywanie węgla

kamiennego metodą odkrywkową w tzw. „biedaszybach" na terenach

nieruchomości prywatnych, komunalnych i państwowych. Problem „biedaszybów"

został uznany przez przedstawicieli lokalnych władz Gminy W. za problem

społeczny, w ramach struktury Urzędu Miasta W. powołane zostało Biuro Ochrony i

Reagowania Kryzysowego, podejmowano liczne działania zmierzające do

aktywizacji zawodowej i przeciwdziałania bezrobociu. W październiku 2002 r.

w czasie zorganizowanej manifestacji, osobom zgromadzonym przed Urzędem

Miejskim, domagającym się pracy lub nieprzeszkadzania w wydobywaniu

na własną rękę węgla, Prezydent S. K. „pozwolił iść i kopać” i zapewnił że nie będą

podejmowane działania represyjne wobec nielegalnie wydobywających węgiel.

Na terenie nieruchomości powodów zaczęto nielegalnie wydobywać węgiel

od 1999 r. Na przełomie 2002-2003 r. działalność ta przybrała znacznie większą

skalę, grupa wydobywających węgiel wzrosła, powstały zorganizowane podgrupy

używające ciężkiego sprzętu, w tym samochodów do wywożenia urobku.

Powodowie, w celu zabezpieczenia swojej nieruchomości, podejmowali działania

polegające na lokalnym stawianiu płotu, tablic informujących o prywatnej własności

terenu i zakazie kopania na tym terenie, a także wbijaniu pali i stawianiu innych

przeszkód w miejscach, przez które prowadziły drogi przejazdu sprzętu używanego

przez kopaczy. Działania te nie przynosiły skutku. Właściciele nigdy nie ogrodzili

nieruchomości, nie zatrudnili ochrony. W dniu 23 sierpnia 2001 r. powodowie złożyli

doniesienie do Prokuratury Rejonowej w W., Urzędu Górniczego w W., Straży

Miejskiej w W., Komisariatu Policji w W. oraz Powiatowego Sztabu Zarządzania

Kryzysowego w W. informując, że na działce urządzane są wbrew ich woli tzw.

dzikie szyby górnicze i wydobywany jest nielegalnie węgiel opałowy. Dyrektor

4

Okręgowego Urzędu Górniczego w W. pismem z dnia 29 sierpnia 2001 r.

poinformował, iż urząd nie jest właściwy do podejmowania działań w sprawie, a dla

ochrony praw właścicieli gruntu przed dewastacją oraz ścigania sprawców

dewastacji właściwe są organy Policji. Wydział Zarządzania Kryzysowego Urzędu

Miejskiego w W. w dniu 3 września 2001 r. wskazał, iż wizje lokalne

przeprowadzone na nieruchomości powodów w dniach 21-23 sierpnia 2001 r.

potwierdziły intensywne nielegalne wydobycie węgla, poinformował, iż organ ten nie

ma uprawnień do podejmowania działań związanych z ingerencją w prywatną

własność. Pismem z dnia 12 września 2001 r. powód zwrócił się do Komendanta

Policji w W. o udzielenie asysty funkcjonariuszy Policji w trakcie zasypywania

wyrobisk na nieruchomości, uzyskał odmowę. Powód podjął samodzielnie próbę

zasypania nielegalnych wyrobisk, która nie powiodła się z uwagi na bierny opór

kopiących tam osób.

Urząd Miejski w W. pismami z dnia 1 października 2001 r. zwrócił się o

sprawdzenie stanu bezpieczeństwa instalacji na terenie nieruchomości powodów

do Zarządu Zakładu Energetycznego W., Dyrektora Zakładu Gazowniczego w W. i

Dyrektora W. Zakładu Wodociągów i Kanalizacji. Ponadto Urząd zwrócił się do

Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. w sprawie osób nielegalnie

wydobywających węgiel, a także do Komendy Policji i Prokuratury Rejonowej o

podjęcie działań mających na celu zahamowanie nielegalnego wydobywania węgla

przez dużą liczbę osób na terenie prywatnej działki powodów, stwarzającego

zagrożenie dla mieszkańców miasta W. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w

piśmie z dnia 9 października 2001 r. przedstawił wyniki wizytacji przeprowadzonej

na terenie nieruchomości powodów, mi.in. wskazał, że zastano tam około 40 osób

nielegalnie wydobywających węgiel, które stwierdziły, że zmuszone są do tego

w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych swoich rodzin. Zakład

Energetyczny w piśmie z dnia 18 października 2001 r. podał, że prace ziemne

prowadzone na nieruchomości powodów nie zagrażają bezpieczeństwu urządzeń i

linii energetycznych, jednakże mogą stworzyć takie zagrożenie w przyszłości. Z

kolei Zakład Wodociągów i Kanalizacji zwrócił się do Komisariatu Policji i Straży

Miejskiej o interwencję w związku z tym, iż nielegalne prace ziemne spowodowały

odsłonięcie na odcinku ok. 15 m magistralnego przewodu wodociągowego, a

5

dalsze prowadzenie prac naziemnych mogło doprowadzić do jego uszkodzenia.

Straż Miejska potwierdziła ten fakt i wezwała powoda E. J. do podjęcia działań

zmierzających do „wyeliminowania nieprawidłowości" występujących na jego

terenie.

W dniu 18 grudnia 2001 r. Prokuratura Rejonowa umorzyła częściowo

dochodzenie przeciwko kilku osobom podejrzanym o nielegalne wydobywanie

węgla na działce powodów, wobec uznania ich zachowania jako wykroczenia. W

sprawach o wykroczenia dotyczące nielegalnego wydobywania kopalin w postaci

węgla kamiennego na terenie działki gruntowej należącej do powodów zapadły

wyroki uznające obwinionych za winnych popełnienia czynu z art. 119 pkt 2 ustawy

z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze i skazujące ich na kary

grzywny, które w większości - na podstawie art. 51 i 206 § 2 k.k.w. - wobec

bezskuteczności egzekucji zostały umorzone. Powodowie nie wystąpili z

roszczeniami cywilnymi przeciwko tym osobom.

Pismem z dnia 12 czerwca 2003 r. powodowie zwrócili się do Prezydenta

Miasta z zapytaniem dotyczącym przyznania środków na likwidację tzw.

biedaszybów na ich nieruchomości. Uzyskali informację, że rekultywacja obszarów

zdegradowanych w wyniku nielegalnego wydobywania węgla przeprowadzona

będzie ze środków publicznych jedynie na terenach stanowiących mienie Gminy

W., a rekultywacja terenów prywatnych obciąża ich właścicieli, którzy ewentualnie

mogą skorzystać ze środków pomocowych. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2003 r.

powodowie zwrócili się do Starosty W. o pomoc w przeciwdziałaniu działalności

nielegalnych „kopaczy" węgla na ich nieruchomości i z pytaniem, czy powstałe

szkody zostaną naprawione. Starosta wystąpił do Wojewody z wnioskiem

o przyznanie środków finansowych na rekultywację nieruchomości powodów.

Pismo to zostało przekazane według właściwości do Marszałka Województwa,

który uznał, że nie ma podstaw do finansowania rekultywacji gruntów powodów,

gdyż nigdy nie były użytkowane jako tereny rolne, ponadto jest to nieopłacalne,

skoro koszty niezbędnych prac przekroczyłyby znacznie wartość gruntu i zalecił

zalesienie. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji na nieruchomości

powodów nadal trwało wydobywanie węgla metodą odkrywkową w tzw.

biedaszybach. Nieruchomość w następstwie wskazanych robót jest w znaczącym

6

stopniu (ok. 80%) zniszczona, występują na niej dziury, tunele do głębokości 30-

40m, hałdy, zapadliska.

Podstawa prawna rozstrzygnięcia, w zakresie podmiotowym

i przedmiotowym odpowiadającym zaskarżeniu skargą kasacyjną, przedstawiała się

następująco. Sąd Okręgowy wskazał, że brak przepisów szczególnych

regulujących odpowiedzialność pozwanych, dlatego należy jej poszukiwać

na zasadach ogólnych dotyczących czynów niedozwolonych, w tym m.in. art. 417

k.c. Przytoczył treść art. 417 k.c., z odwołaniem do interpretacji wynikającej

z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, i art. 4201

k.c., przepis przejściowy (art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy

kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 162, poz. 1692) oraz art.

417 k.c. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 września 2004 r. Następnie

stwierdził, że na podstawie „przepisów powołanych wyżej” powinny ponosić

odpowiedzialność Gmina W. oraz Skarb Państwa - Komendant Miejski Policji w W.

nie precyzując, czy orzeka na podstawie przepisów uchylonych czy obecnie

obowiązujących.

Podstawy prawnej obowiązków Gminy W. upatrywał Sąd pierwszej instancji

w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. t.j.

z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej także jako: u.os.g., zgodnie z którym do

zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,

nie zastrzeżone dla innych podmiotów i w art. 7 ust. 1 pkt 1, 3, 14 cyt. ustawy

stanowiącym, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy porządku

publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Wskazał, odwołując się do wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CK 367/04, że przepis art. 7 ust. 1 pkt

14 ustawy tylko w powiązaniu z innymi, bardziej szczegółowymi regulacjami, może

rodzić odpowiedzialność gminy w przypadku zaniechania podjęcia odpowiednich

działań, jeżeli zdarzenie takie z uwzględnieniem adekwatnego związku

przyczynowego będzie źródłem szkody. Jako że przepisy powołał art. 40 ust. 1 cyt.

ustawy przyznający gminom prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na

obszarze gminy, w tym przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla

ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i

bezpieczeństwa publicznego, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

7

(Dz. U. t.j. z 2000 r., Nr 101, poz. 1092 ze zm., dalej także jako: u.o.p.),

stwierdzający, że prezydent miasta może żądać od właściwego komendanta Policji

przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym, działań zapobiegających

naruszeniu prawa, zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i

porządku publicznego, art. 1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach

gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779) wskazujący że na terenie gminy może być

utworzona samorządowa, umundurowana formacja – straż gminna, do której zadań

należy m.in. ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych, inicjowanie i

uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnieniu

przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym. Sąd wskazał, że problem

biedaszybów został uznany przez przedstawicieli lokalnych władz Gminy W. za

problem społeczny i jej działania skupiły się na tłumieniu napięć społecznych i

ochronie nieruchomości publicznych. W zakresie ochrony mienia prywatnego, w

tym powodów, ograniczono się do sporadycznego patrolowania okolic przez

funkcjonariuszy Policji i Straży Miejskiej, którzy legitymowali bądź zatrzymywali

osoby wywożące węgiel. W świetle okoliczności sprawy i skali zjawiska działania te

ocenił jako pozorne, wymagające intensyfikacji. Uznał, że skoro Gmina była w

stanie zabezpieczyć grunty komunalne, to taka możliwość istniała także w

odniesieniu do pozostałych nieruchomości, w tym powodów. Przyjmując, że

przekraczałoby jej możliwości powinna podejmować starania w celu uzyskania

pomocy Policji w przywróceniu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Na

terenie Gminy doszło do sytuacji, w której grupa mieszkańców prowadząc działania

zmierzające do kradzieży kopalin, będących własnością Skarbu Państwa niszczyła

mienie, powodowała stan zagrożenia życia i zdrowia dla siebie, a gdyby doszło

do uszkodzeń magistrali energetycznej, gazowej i wodnej i dla pozostałych

mieszkańców. Zamiast podejmować właściwe działania Prezydent miasta,

działając jako organ wykonawczy upoważniony do reprezentacji Gminy, „pozwolił”

zaś na kontynuowanie kopania i zapewniał o braku represji. Sąd pierwszej instancji

uznał, że Gmina ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zachowaniem

swoich organów czynnym – polegającym na publicznym oświadczeniu Prezydenta

W., że osoby nielegalnie wydobywające węgiel mogą nadal prowadzić swój

proceder, czyli mogą to czynić za zgodą podmiotu do którego zadań należą sprawy

8

porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, oraz biernym – polegającym na

niepodjęciu przewidzianych wskazanymi ustawami działań zmierzających do

zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, w tym mienia

powodów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezłożenie wskazanego oświadczenia

i skuteczne wywiązanie się z obowiązków przez Gminę, jeżeli nawet nie

zapobiegłoby działaniom biedaszybników, to co najmniej by je ograniczyło.

Jako podstawę prawną obowiązków spoczywających na Policji Sąd

Okręgowy wskazał przepisy ustawy o Policji, w tym art. 1 ust. 2 nakładający jako

podstawowe zadania m.in. ochronę życia i zdrowia oraz mienia przed bezprawnymi

zamachami naruszającymi te dobra, art. 15 upoważniający policjantów do

legitymowania i zatrzymywania osób stwarzających w oczywisty sposób

bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia. Uznał, że interwencje Policji

na terenie nieruchomości powodów były rzadkie i w zasadzie ograniczone do

legitymowania, pouczania, zatrzymania nielicznych osób. Inne działania nie

były podejmowane. Nie udzielono, mimo prośby powodów, pomocy przy akcji

zasypywania biedaszybów, która na skutek agresji kopiących nie przyniosła

rezultatów. Czynności podjęte ocenił jako mające charakter „prowizoryczny”, nie

przynoszący efektów. Wskazał, że na Policji spoczywa obowiązek faktycznej

obrony i zapewnienia bezpieczeństwa (prewencji i interwencji). Tłumaczenie, że nic

nie można było zrobić nie usprawiedliwiało zaniechania, zwłaszcza że „w miarę”

udało się zabezpieczyć tereny gminne i państwowe, uznał za niedostateczne,

stwierdzając że należało być może zabiegać o pomoc jednostek wyższego

szczebla. Sąd ocenił, że zasadę odpowiedzialności Skarbu Państwa wspiera

wykładnia powołanych przepisów w zgodzie z Konstytucją, której przepisy

gwarantują ze strony Państwa ochronę własności, w tym prywatnej.

Uznał, że w sytuacji gdy na nieruchomości znajdowały się kopaliny będące

własnością Skarbu Państwa oraz urządzenia użyteczności publicznej przerzucenie

na powodów ciężaru ich zabezpieczenia byłoby sprzeczne z zasadami współżycia

społecznego.

Co do związku przyczynowego wskazał, co do obu pozwanych,

że skuteczne wywiązanie się z obowiązków nałożonych przez ustawę, jeżeli nie

zapobiegłoby „działaniom osób kopiących”, to co najmniej by je ograniczyło.

9

Sąd Apelacyjny nie odniósł się wprost do kwestii, czy zastosowanie ma art.

417 k.c. i art. 4201

k.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r.,

czy art. 417 k.c. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie

ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Wskazał jedynie, że kluczowe

znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia na gruncie art. 417 k.c., stanowiącego

podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej w zw. z art. 2 i 77 Konstytucji, ma

ustalenie czy organy władzy publicznej dopuściły się naruszenia prawa, które

mogłoby rodzić odpowiedzialność za powstałą szkodę, a naruszenie może polegać

na zaniechaniu podjęcia przez władzę publiczną odpowiednich działań, gdy

obowiązek określonego działania wynika z obowiązujących przepisów prawa.

W dalszej części uzasadnienia powołał jako podstawę odpowiedzialności Gminy

i Skarbu Państwa art. 417 k.c. Stwierdził, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji

zakres odpowiedzialności podmiotowej pozwanych, na tle niespornego stanu

faktycznego, w pełni podziela i akceptuje.

Co do Gminy W. wskazał, że istnieją podstawy do konstruowania jej

odpowiedzialności na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie

gminnym, który „w powiązaniu chociaż z takimi szczegółowymi regulacjami, jak

wskazane wyżej”, może rodzić odpowiedzialność w przypadku zaniechania

podjęcia odpowiednich działań. Zgodził się, że w realiach sprawy istnieją podstawy

do przyjęcia jej w odniesieniu do pozwanej, która zaniechała działań lub

podejmowała je w niewystarczającym zakresie, a jej bierność w przyczynowo-

skutkowym łańcuchu zdarzeń była co najmniej jedną przyczyn powstania szkody

na nieruchomości powodów. Uznał za niewystarczające jednorazowe zwrócenie się

w 2002r. do Komendanta Policji o podjęcie działań, gdyż Prezydent W. wobec skali

problemu także w latach późniejszych – w ramach wypełniania obowiązków z art. 7

ust. 2 pkt 14 u.o.s.g., skonkretyzowanego w art. 11 ust. 1 u.o.p.- powinien

stanowczo zażądać od właściwego Komendanta Policji przywrócenia stanu

zgodnego z prawem i podjęcia działań zapobiegających dalszym naruszeniom

bezpieczeństwa i porządku publicznego. Brak tych działań określił jako zaniechanie

w wykonywaniu ustawowych obowiązków. Wskazał ponadto na bierność postawy

formacji samorządowej, tj. Straży Miejskiej, ograniczającej się jedynie do

patrolowania i wezwania powoda, po stwierdzeniu odkrycia części instalacji, do

10

wyeliminowania nieprawidłowości na jego terenie. Za bezzasadny uznał zarzut

niemożności ingerowania w cudze prawo własności, stwierdzając że chodziło o

udzielenie pomocy w ochronie, którą można było zapewnić bez wkraczania na

teren, chociażby poprzez uniemożliwienie osobom trzecim wjazdu, a tym samym

dalszego prowadzenia nielegalnego wydobywania węgla. Ocenił, że władze Gminy

skupiając się na działaniach monitoringowych i wyciszaniu napięć „niejako

poświęciły dla spokoju społecznego interes i prawa powodów”, a jeżeli już taka

sytuacja nastąpiła to szkoda powinna być naprawiona. Oświadczenie urzędującego

Prezydenta miasta S. K. przy wykonywaniu powierzonych mu obowiązków, jako

nawołujące wręcz do łamania porządku prawnego ocenił jako oczywiście

bezprawne, rodzące odpowiedzialność deliktową. Odnosząc się do zarzutu apelacji

dotyczącego braku dbałości powodów o własne mienie uznał, że podejmowali oni

działania „w ramach posiadanych fizycznych i materialnych możliwości”.

Za nieuzasadniony uznał podniesiony przez pozwaną Gminę zarzut przedawnienia

roszczenia. Stwierdził, że powodowie w dniu 23 sierpnia 2001 r. złożyli doniesienia

m.in. do Straży Miejskiej informujące, że na ich działce wbrew ich woli urządzane

są dzikie szyby górnicze i wydobywany węgiel, zatem przy uwzględnieniu czasu

niezbędnego do podjęcia odpowiednich działań, po którego upływie można dopiero

stwierdzić zaistnienie bierności strony pozwanej w wykonaniu obowiązku, wnosząc

pozew w grudniu 2004 r. nie uchybili trzyletniemu terminowi przedawnienia z art.

442 k.c. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to z uwagi na szczególny charakter

powstałych szkód, niewypełnienie obowiązków ustawowych przez pozwaną

i niewielki czas opóźnienia, „ocenić by należało”, że podniesienie zarzutu

przedawnienia, godząc m.in. w zasady zaufania obywatela do organów władzy,

stanowi nadużycie prawa (art. 5 k.c.).

Odnosząc się do apelacji pozwanego Skarbu Państwa - Komendanta

Miejskiego Policji Sąd Apelacyjny za chybione uznał zarzuty naruszenia prawa

materialnego, tj. zastosowania art. 417 k.c. i naruszenia prawa procesowego (art.

233 k.p.c.). Podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września1990 r. o

Policji do jej podstawowych zadań i obowiązków należy m.in. ochrona życia i

zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnym zamachami naruszającymi te dobra,

do wykonania których została wyposażona w szczególne uprawnienia, w tym do

11

stosowania przymusu bezpośredniego (art. 15 i 16 u.o.p.). Działania były

oczywiście niedostateczne w sytuacji „wielokrotnego zgłaszania przez powodów

bezprawnego wtargnięcia osób trzecich na ich nieruchomość i jej dewastacji”. Za

nieodpowiednie, z uwagi na skalę zjawiska, uznał ograniczenie się do patrolowania,

zatrzymywania pojedyńczych osób, kierowania wniosków o ich ukaranie. Ocenił, że

powiększanie się liczby osób wydobywających nielegalnie węgiel na nieruchomości

powodów świadczy o braku skuteczności wykonywania obowiązku ochrony mienia

powodów, niepodjęciu adekwatnych i we właściwym rozmiarze działań. W braku

własnych możliwości pozwany powinien zwrócić się do jednostki nadrzędnej o

odpowiednie wsparcie. Wskazał, że pozwana bezzasadnie naruszyła swój

obowiązek ochrony ludzi i mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te

dobra, mający podstawę w art.1 ust. 2 u.o.p., odmawiając udzielenia ochrony przy

zasypywaniu biedaszybów. Stwierdził, że zaniechanie skutecznych interwencji dla

ochrony mienia powodów pozostaje w adekwatnym związku przyczynowo-

skutkowym ze szkodą.

Na marginesie Sąd zaznaczył, że kopaliny węgla kamiennego znajdujące się

w obrębie nieruchomości powodów nie stanowią jej części składowej,

są własnością Skarbu Państwa, co dodatkowo, oprócz ochrony mienia powodów,

powinno zmobilizować pozwany Skarb Państwa do podejmowania skutecznych

działań.

Orzeczenie powyższe w części obejmującej rozstrzygnięcie o oddaleniu

apelacji pozwanych odpowiednio zostało zaskarżone skargami kasacyjnymi przez

Gminę i Skarb Państwa – Komendanta Miejskiego Policji oraz Wojewodę.

Pozwana Gmina w skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach zarzuciła:

w ramach naruszenia przepisów postępowania - art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1

k.p.c. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, w tym nieprzytoczenie

przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co powoduje niemożność

kontroli kasacyjnej orzeczenia, oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.,

art. 378 §1 k.p.c. i art. 382 k.p.c. przez przyjęcie za własne ustaleń faktycznych

Sądu Okręgowego bez merytorycznych rozważań i uznanie, że stan faktyczny jest

w sprawie bezsporny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd II

12

instancji zamiast zasady swobodnej oceny dowodów zastosował zasadę dowolnej

oceny co skutkowało przypisaniem pozwanej Gminie odpowiedzialności za szkodę

w mieniu powodów. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzuciła

naruszenie art. 417 k.c. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o

Policji, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak

wielokrotnego stanowczego żądania od Komendanta Policji przywrócenia stanu

zgodnego z prawem i podjęcia działań zapobiegających dalszym naruszeniom

bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi zaniechanie przy wykonywaniu

władzy publicznej rodzące po stronie pozwanej Gminy odpowiedzialność za szkodę

powstałą na nieruchomości powodów; art. 417 k.c. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 14

ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez niewłaściwe

zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że niezgodne z prawem

zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej rodzące po stronie pozwanej

Gminy odpowiedzialność za szkodę powstałą na nieruchomości powodów

stanowiła bierna postawa Straży Miejskiej, podczas gdy formacja ta zobowiązana

jest do ochrony spokoju i porządku w miejscach publicznych, a nie na terenach

należących do osób fizycznych, czy prawnych; art. 417 k.c. przez niewłaściwe

zastosowanie polegające na przyjęciu, że niezgodne z prawem zaniechanie przy

wykonywaniu władzy publicznej rodzące po stronie pozwanej Gminy

odpowiedzialność za szkodę powstałą na nieruchomości powodów stanowi

wystąpienie Prezydenta Miasta, podczas gdy brak jest związku przyczynowego

pomiędzy tą wypowiedzią a powstałą szkodą; art. 442 k.c. w zw. z art. 5 k.c. przez

niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż podniesiony przez pozwaną

Gminę zarzut przedawnienia nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy

powodowie nie powoływali się na art. 5 k.c. W konkluzji wniosła o uchylenie

zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w zaskarżonej części jej dotyczącej oraz

o uchylenie wyroku Sądu Okręgowego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez

oddalenie powództwa w całości i orzeczenie o kosztach procesu.

Pozwany Skarb Państwa – Komendant Miejski Policji oraz Wojewoda w

skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach zarzucił: w ramach naruszenia

przepisów prawa materialnego uchybienie art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1

13

ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na

przyjęciu, że przepis ten nakłada na pozwanego skonkretyzowany obowiązek

ochrony własności powodów oraz że uchybienie temu obowiązkowi miało charakter

niezgodny z prawem; art. 361 § 1 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na

przyjęciu, że istnieje związek przyczynowy między zaniechaniem działania

funkcjonariuszy Policji a szkodą powstałą w majątku powodów w wyniku działania

osób trzecich; art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i

górnicze (Dz. U. Nr 228, poz. 1947) w zw. z art. 143 oraz art. 47 § 2 k.c. przez

błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złoża węgla kamiennego znajdujące

się na nieruchomości będącej własnością powodów stanowią własność Skarbu

Państwa. W ramach naruszenia przepisów postępowania zarzucił uchybienie treści

art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie wyjaśnienia

podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zaniechanie zbadania przesłanki związku

przyczynowego wskutek czego zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli

kasacyjnej; art. 318 §1 k.p.c. w zw. z art. 378 § 1 k.p.c. oraz art. 386 § 4 k.p.c.

poprzez nierozpoznanie istoty sprawy z uwagi na nierozstrzygnięcie o zasadzie

odpowiedzialności Skarbu Państwa i Gminy W; art. 378 § 1 k.p.c. poprzez

nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów apelacji wniesionej przez Skarb

Państwa i odstąpienie od ustosunkowania się do zarzutu apelacji naruszenia art.

361 §1 k.c. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego

zmianę przez oddalenie powództwa bądź jego uchylenie i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Sądowi II instancji.

Sąd Najwyższy zważył:

1. Uzasadnione są podstawy kasacyjne obu skarg dotyczące naruszenia

prawa procesowego, tj. art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. Zgodnie

z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego uchybienie przez sąd drugiej

instancji treści wskazanych przepisów może wyjątkowo wypełniać podstawę

kasacyjną przewidzianą w art. 3983

§ 1 pkt 2 k.p.c. Ma to miejsce wówczas gdy,

wskutek niezachowania wymagań co do motywowania orzeczeń, nie poddaje się

ono kontroli kasacyjnej, w szczególności gdy uzasadnienie nie ma wszystkich

koniecznych elementów, bądź zawiera takie braki, które ją uniemożliwiają

(por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1998 r., III CKN 792/98,

14

OSNC 1999, nr 4, poz. 83, z dnia 26 listopada 1999 r., III CKN 460/98, OSNC

2000, nr 5, poz. 100, z dnia 9 marca 2006 r., I CSK 147/05, nie publ., z dnia

16 stycznia 2006 r., V CK 405/04, nie publ., z dnia 4 stycznia 2007 r., V CSK

364/06, nie publ., z dnia 21 marca 2007 r., I CSK 458/06, nie publ.).

Takimi wadami uzasadnienia orzeczenia Sądu Apelacyjnego są w niniejszej

sprawie: zaniechanie szczegółowego odniesienia się do przesłanek

odpowiedzialności deliktowej i pogłębionych rozważań, w tym nie wskazania

zakresu przedmiotowego i temporalnego działań oraz zaniechań pozwanych,

zakwalifikowanych jako zdarzenia rodzące ich odpowiedzialność odszkodowawczą,

szkody oraz zachodzącego między nimi związku przyczynowego, brak wyraźnego

oznaczenia i wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że trafność tej podstawy kasacyjnej ma bezpośrednie

przełożenie na powołane przez skarżących zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Sprawa ma charakter nietypowy, spór jest skomplikowany pod względem

faktycznym i prawnym, gdyż dotyczy odpowiedzialności innych podmiotów niż

bezpośrednio wyrządzający szkodę w mieniu powodów, wywodzonej z obowiązków

pozwanych o charakterze publicznoprawnym, ich działań i zaniechań co najmniej

w części następczych wobec działań rzeczywistych sprawców. Powodowie

w podstawie faktycznej powództwa wskazywali na określone działania

i zaniechania obu pozwanych (oraz podmiotów trzecich, co do których powództwo

zostało oddalone), dotyczące oznaczonego przedziału czasowego. Powoływali się

przy tym na własną jedną czynność skierowaną do jednostki podległej gminie

(doniesienie z dnia 23 sierpnia 2001 r. do Straży Miejskiej o samowoli na terenie ich

nieruchomości) i dwie skierowane do lokalnej Policji (doniesienie z dnia 23 sierpnia

200lr. o samowoli na terenie ich nieruchomości i wniosek z dnia 12 września 2001r.

o udzielenie asysty funkcjonariuszy Policji w trakcie zasypywania wyrobisk) oraz na

jednorazowe działanie organu Gminy, tj. wystąpienie Prezydenta miasta S. K. w

październiku 2002r. w czasie manifestacji bezrobotnych. Jednakże motywacja

rozstrzygnięcia, szeroko omawiająca problemy natury ogólnej, przyczyny i zakres

działań osób trzecich bezprawnie wydobywających węgiel na terenie W. od 1999r.,

masowość tej akcji, stan ogólnego zagrożenia porządku i bezpieczeństwa

publicznego, powinności jednostki samorządowej i policji nie pozwala

15

jednoznacznie stwierdzić, czy Sąd Apelacyjny uznał wskazane działania powodów

za prawnie relewantne i skutkujące obowiązkiem podjęcia przez Gminę i Policję

odpowiednich czynności dotyczących zabezpieczenia ich mienia, czy przyjął, że na

obu pozwanych podmiotach przypisane im obowiązki ciążyły jako takie już

wcześniej, niezależnie od zawiadomień poszkodowanych, a jeśli tak, to brak

których i dotyczących jakiego okresu stanowił podstawę przyjętej w orzeczeniu

odpowiedzialności za zaniechania. Nie jest także jasne, zwłaszcza w świetle

nieprawidłowej formuły zawartej w sentencji wyroku wstępnego, czy Sąd uwzględnił

szkodę polegającą na uszkodzeniu nieruchomości, czy na zwiększeniu jego

przedmiotowego zakresu, oraz w jakiej dacie występującą. Zagadnienia powyższe

mają istotne znaczenie także z punktu widzenia trzeciej przesłanki

odpowiedzialności, tj. związku przyczynowego oraz dalszych kwestii objętych

zarzutami skarg kasacyjnych, w tym podstawy prawnej odpowiedzialności

pozwanych, także związanej ze zmianą stanu prawnego, dokonaną ustawą z dnia

17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. Nr 162, poz. 1692), oraz podniesionego zarzutu przedawnienia.

2. Dopiero po ustaleniu konkretnego działania bądź zaniechania, z którego

według twierdzeń powodów wynikać ma szkoda i dokonaniu oceny jego

bezprawności, po ustaleniu czy rzeczywiście i jaka wystąpiła szkoda możliwe jest

badanie zachodzącego między nimi związku przyczynowego (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2001 r., I PKN 361/00, OSNP 2003, nr 3, poz. 62,

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 2012 r., II CSK 648/11, nie publ.).

Kontynuując ten wątek wskazać trzeba, że zgodnie z art. 361 § 1 k.c., do którego

odwołują się skarżący, dla stwierdzenia adekwatnego związku przyczynowego

w danym indywidualnym stanie faktycznym należy ustalić, po pierwsze czy

zdarzenie stanowi warunek konieczny wystąpienia szkody (test conditio sine qua

non), po drugie ocenić, czy szkoda jest normalnym następstwem tego zdarzenia

(selekcja następstw). Pierwszy umożliwia stwierdzenie, czy między zdarzeniem

a szkodą zachodzi obiektywna zależność. W tym celu należy zbadać, czy

niewystąpienie zdarzenia w danej konkretnej sytuacji powodowałoby, że oznaczona

szkoda także nie wystąpiłaby. Dla wyniku testu nie mają znaczenia możliwe inne

zdarzenia, które mogą mieć wpływ na istnienie i wysokość szkody. Przy selekcji

16

następstw należy w sposób obiektywny ustalić, czy prawdopodobieństwo skutku

zwiększa się każdorazowo wraz z wystąpieniem przyczyny danego rodzaju. Relacje

kauzalne często są wieloczłonowe, a ich elementy mogą występować jednocześnie

lub układać się w łańcuch przyczynowo-skutkowy, ale wówczas wszystkie ogniwa

łańcucha zdarzeń podlegają ocenie z punktu widzenia kryterium normalności.

W orzecznictwie i piśmiennictwie prawa przyjmuje się, że uznaniu normalności

następstw nie sprzeciwia się okoliczność, że chodzi o dalsze skutki określonego

zdarzenia (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2006 r., III CSK 135/05,

nie publ., z dnia 14 grudnia 2004 r., II CK 249/04, nie publ., z dnia 4 listopada 1977

r., II CR 355/77, OSN 1978, nr 11, poz. 205; z dnia 18 lutego 1981 r., IV CR

605/80, OSNC 1982, nr 4, poz. 50; z dnia 14 marca 2002 r., IV CKN 826/00,

nie publ.). Podkreśla się szczególne problemy związane z określeniem związków

kauzalnych w przypadkach zaniechań wskazując, że za normalne następstwa

niepodjęcia określonych działań należy uznać te z nich, których wystąpienie

każdorazowo zmniejsza albo wyłącza prawdopodobieństwo danego skutku

(por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 grudnia 1952 r., C 584/52, PiP 1953,

nr 8-9). Nie odpowiada powyższym wymogom ogólnikowa ocena normatywnej

przesłanki związku przyczynowego dokonana przez Sąd Apelacyjny (1, 2, 3),

co oznacza, że nie można odmówić trafności zarzutom obu skarg kasacyjnych

dotyczącym tej kwestii.

3. Na uwzględnienie zasługują także zarzuty skarg kasacyjnych pozwanych

w zakresie dotyczącym niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Z uzasadnienia orzeczenia sądu odwoławczego, powołania w odniesieniu

do odpowiedzialności obu pozwanych wyłącznie art. 417 k.c. i nazewnictwa

(„władza publiczna”) wynika, że jako podstawę odpowiedzialności deliktowej

pozwanych przyjęto wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia

1 września 2004 r., co w istocie - mimo deklarowanej akceptacji odmiennego

stanowiska Sądu Okręgowego - oznacza zmianę podstawy prawnej

rozstrzygnięcia, której omówienia, umożliwiającego kontrolę jej prawidłowości, brak.

Zachodzi w związku z tym konieczność rozważenia zagadnień prawa

międzyczasowego, wynikająca ze wskazania jako przyczyny sprawczej

odpowiedzialności Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, zarówno

17

działań jak i zaniechań oraz związanych z tym różnic. Dla oceny skutków prawnych

działań czynnych właściwe jest prawo obowiązujące w chwili ich podjęcia (reguła

tempus regit actum, zawarta w normie art. XLIX § 1 p.w.k.c., art. 5 ustawy z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw).

W odniesieniu do zaniechań problem jest bardziej skomplikowany, zważywszy

że mogą mieć one charakter jednorazowy, bądź ciągły. Co do pierwszych –

wskazana zasada powinna być stosowana bez ograniczeń. W odniesieniu

do zdarzenia ciągłego „powstanie stanu prawnego” może być jednak rozumiane

różnie, w szczególności jako jego rozpoczęcie, trwanie, bądź zakończenie.

Sąd Najwyższy w uchwale (7) z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08, OSNC 2009,

nr 11, poz. 144, dotyczącej odpowiedzialności za zaniechanie normatywne przyjął,

że dla jej przyjęcia miarodajny jest stan prawny obowiązujący w chwili, w której

zaniechanie się rozpoczęło. Odwołał się przy tym do art. 417 k.c., interpretowanego

w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, wskazując że może on stanowić

podstawę odpowiedzialności tylko za stany zaniechania normatywnego powstałe po

jej wejściu w życie. Stwierdził, że nie ma znaczenia, kiedy powstała lub ujawniła się

szkoda oraz czy miała charakter narastający, jeżeli stan zaniechania

normatywnego powstał przed dniem 1 września 2004 r., gdyż wówczas art. 417 k.c.

(w obecnym brzmieniu) i art. 4171

§ 4 k.c. nie mają zastosowania, chociażby po tym

dniu powstała (ewentualnie zaczęła zwiększać się szkoda spowodowana tym

zaniechaniem. Według tego rozwiązania należy oceniać również skutki wejścia

w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Dla uzasadnienia zajętego stanowiska

Sąd Najwyższy odwołał się również do wykładni a contrario art. XLIX § 3 p.w.k.c.

Znacząca różnica przedmiotowa pomiędzy wprowadzonym wówczas

nowym roszczeniem odszkodowawczym, wywodzonym z odpowiedzialności

za zaniechanie normatywne, a znanym dotychczasowemu porządkowi prawnemu

roszczeniu z czynu niedozwolonego polegającego na zaniechaniu, przemawia za

uznaniem wskazanego stanowiska Sądu Najwyższego za uzasadniony wyjątek i za

przyjęciem na zasadach ogólnych, że stan zaniechania ciągły powinien być

każdorazowo oceniany w świetle obowiązującego stanu prawnego. Konsekwentnie

szkody wywołane przez bezprawny stan zaniechania istniejący przed dniem

1 września 2004 r. podlegałyby ocenie na podstawie przepisów art. 417 k.c. i art.

18

4201

k.c., a po tej dacie - art. 417 k.c. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia

17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.

4. Istotne znaczenie ma podniesione przez pozwanych w ramach

podstaw skarg kasacyjnych, zagadnienie kwalifikacji prawnej zdarzeń,

polegających na nie podjęciu oznaczonych czynności przez pozwanych, jako

zaniechania w rozumieniu przepisów mających stanowić źródło roszczeń

odszkodowawczych. W tym zakresie, niezależnie od zmian stanu prawnego,

utrzymuje się rozbieżność stanowisk w orzecznictwie sądowym oraz między nim

a doktryną prawniczą dotycząca tego, czy tylko naruszenie skonkretyzowanej

normy prawnej nakładającej obowiązek działania uzasadnia przyjęcie, że do

zaniechania doszło. Judykatura odnosząca się do tej kwestii jest zróżnicowana

i podlega ewolucji. Dominujący jest pogląd, że zaniechanie działania władzy

publicznej obejmuje tylko te sytuacje, w których obowiązek określonego działania

władzy publicznej jest ściśle oznaczony w przepisie prawa i można ustalić, na czym

konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody

nie doszło (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2003 r., II CKN

1374/00, nie publ. i z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CK 367/04, Biul. SN 2005, nr 7,

poz. 14, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r., III CZP 120/10,

OSNC-ZD 2011, nr 3, poz. 55). Odnotować jednak należy także odmienne

stanowisko, przedstawione w orzeczeniu Sądu Najwyższego (7) z dnia 4 marca

1965 r., III CR 9/65, OSNC 1966, nr 2, poz. 17, w którym - na tle stanu faktycznego

dotyczącego zranienia beczką metalową na dzikiej plaży – przyjęto, iż z nakazu

ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego wynika, że na Miejskiej Radzie

Narodowej spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w takich miejscach

publicznych łatwo dostępnych. Odnosząc się do tego orzeczenia przedstawiciele

nauk prawnych wskazali, że nie jest rzeczą konieczną, aby przepis ustawy nakładał

na daną osobę konkretny obowiązek przedsięwzięcia pewnych kroków,

zapewniających bezpieczeństwo dla otoczenia. Wystarczy, że w miejscu

dostępnym dla wszystkich istniała niebezpieczna sytuacja, która uzasadnia

obowiązek zabezpieczenia przed wypadkiem. Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku

z dnia 18 listopada 1970 r., I CR 490/70 (nie publ.) przyjął, że w sytuacji zagrożenia

dla życia, zdrowia, mienia obywateli, mimo braku przepisów konkretyzujących

19

obowiązek działania, należy podjąć takie działania w celu uniknięcia zagrożenia,

jakie wynikają z przyjętych w danym społeczeństwie i w danym czasie

zasad współżycia społecznego. Brak prawnego obowiązku działania

(tu: ustawienia znaku drogowego) nie wyłącza odpowiedzialności na zasadach

ogólnych. Za rozszerzeniem zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa

za funkcjonariuszy publicznych, którzy z przyczyny niedbalstwa zaniechali

wyegzekwowania i nie podjęli skutecznych środków, w szczególności

zmierzających do zastępczego wykonania decyzji wyegzekwowania nakazu

wyburzenia balkonu w złym stanie technicznym, czego następstwem było

oberwanie balkonu w prywatnym budynku opowiedział się Sąd Najwyższy również

w orzeczeniu z dnia 2 czerwca 1972 r., I CR 42/72, OSN 1973, nr 3, poz. 34.

Podobnie w odniesieniu do szkody na osobie doznanej przy samodzielnym

usuwaniu konara drzewa, złamanego wcześniej przez wiatr i nie usuniętego, mimo

interwencji, Sąd Najwyższy wskazał, że bezczynność funkcjonariuszy, którzy

zaniechali obowiązku utrzymywania we właściwym stanie drzew prowadząca do

utrzymywania się stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, stanowi czyn

niedozwolony. Takie stanowisko oparte zostało na twierdzeniu o szczególnej roli

służebnej, jaką jednostki samorządu terytorialnego i jednostki organizacyjne Skarbu

Państwa mają wobec obywateli. W kolejnym orzeczeniu z dnia 26 października

2003 r., II CKN 1374/00 (szkoda doznana w wypadku komunikacyjnym będącym

następstwem nieusuniętego oleju na jezdni) przyjęto, że zaniechanie jest zawinione

jeżeli funkcjonariusz nie podejmuje działania, do podjęcia którego jest

zobowiązany, a odpowiedzialność Skarbu Państwa dotyczy także zaniechania

przez funkcjonariusza podjęcia takich działań organizujących pracę, które

umożliwiałyby wykonanie zadań spoczywających na nim i na funkcjonariuszach

mu podległych

Odmienne stanowcze stanowisko wyrażono w uchwale Izby Cywilnej Sądu

Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70 (Wytyczne wymiaru

sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie odpowiedzialności Skarbu Państwa

oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy

państwowych, OSNC 1971, nr 4, poz. 59) wskazując, że gdy szkoda jest wynikiem

zaniechania, dla przyjęcia winy funkcjonariusza konieczne jest przyjęcie

20

konkretnego obowiązku działania z jego strony, z tym że nie było to równoznaczne

z przyjęciem aby wprost wynikał on z przepisu prawa. Pogląd zbliżony,

ale odwołujący się do naruszenia obowiązku „skonkretyzowanego w przepisie

prawa” przyjęto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CSK

367/04, M. Prawn. 2006 r., nr 17, poz. 941 (do którego bezpośrednio odwoływały

się sądy orzekające w przedmiotowej sprawie), wyroku Sądu Najwyższego z dnia

5 sierpnia 2004 r., III CK 332/03, nie publ. wskazującym, że zaniechanie przez

prokuratora zabezpieczenia mienia podejrzanego na poczet roszczeń wyklucza

możliwość przypisania Skarbu Państwa odpowiedzialności za zaniechanie na

podstawie art. 417 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji, skoro art. 291 § 1 k.p.k.

stwarza prokuratorowi uprawnienie a nie obowiązek wydania postanowienia w tym

przedmiocie.

Na szczególną uwagę zasługuje stanowisko Sądu Najwyższego,

przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2011 r., IV CSK 407/10,

nie publ. Ostatecznie oddalając powództwo o odszkodowanie - wobec przyjęcia,

że powódź o znacznych rozmiarach stanowi przypadek siły wyższej w rozumieniu

art. 435 § 1 k.c. - wskazał on, że odpowiedzialność odszkodowawczą za szkody

wywołane powodzią mogą ponosić podmioty zobowiązane ustawowo do ochrony

przeciwpowodziowej, o ile zaniedbają ciążących na nich obowiązków, przez

co powiększy się rozmiar szkód. Niemniej odwołując się do art. 65 ust. 1 prawa

wodnego z 1974 r. przewidującego, że ochrona przed powodzią należała do zadań

organów administracji rządowej, gminy, powiatu oraz samorządu województwa czyli

sfery wykonywania władzy publicznej, uznał, że przepis ten nie precyzuje rodzaju

i form realizacji zadań z zakresu ochrony przed powodzią ciążących na tych

organach, zatem nie może być „traktowany jako wzorzec nakazanego zachowania

i punkt odniesienia przy rozważaniu odpowiedzialności odszkodowawczej za

zaniechanie”. Opowiedział się tym samym za stanowiskiem, że za zaniechanie

uznaje się każde niewykonanie, zupełne lub częściowe, obowiązku dostatecznie

skonkretyzowanego w normie prawnej, a decydujące znaczenie ma zgodność

zachowania sprawcy z wzorcem postępowania ujętym w przepisie prawa

materialnego. Stwierdził, że w prawie publicznym dominuje metoda regulacji

obowiązku w taki sposób, by czynności nakazane i oczekiwane od zobowiązanego

21

były szczegółowo określone przez przepisy prawa w taki sposób, aby można było

ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej,

aby do szkody nie doszło.

Uwzględniając tendencje rozwojowe prawa, aksjologię, której prawo

ma służyć Sąd Najwyższy, w składzie rozpoznającym przedmiotowe skargi

kasacyjne, co do zasady nie wyklucza w oznaczonych stanach

faktycznych przyjęcia szerszego zakresu odpowiedzialności władzy publicznej

za zaniechania, także w wypadku naruszenia powinności nie mających wprost

postaci obowiązku, nałożonego oznaczonym przepisem prawa materialnego

publicznego. W szczególności przemawia za tym fakt, że tak wyznaczony zakres

odpowiedzialności odpowiada standardom wynikającym z Rekomendacji Nr R

(84)15 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej, przyjętej dnia 18 września

1984r. przez Komitet Ministrów Rady Europy, zarówno co do definicji „czynności

władzy publicznej" rozumianej jako „wszelkie działania lub zaniechania, które mogą

wywierać bezpośredni skutek w sferze praw, wolności lub interesów innych osób"

(zawartą w pkt 3) jak i zasady (1) wskazującej, że szkody spowodowane

uchybieniem władzy publicznej, jakiego w postępowaniu pokrzywdzony mógł -

według prawa - rozsądnie oczekiwać, powinny być wynagradzane. Co do wykładni

pojęcia obowiązki „z zakresu wykonywania władzy publicznej", w rozumieniu art.

417 k.c. w brzmieniu aktualnie obowiązującym, co do zasady, podziela pogląd

wyrażony w uzasadnieniu uchwały (7) Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia

2011 r., III CZP 48/11, OSNC 2012, nr 5, poz. 57, a co do powinności samorządu

terytorialnego w zakresie realizacji zadań własnych obejmujących sprawy porządku

publicznego i bezpieczeństwa obywateli przedstawiony w cyt. wyroku Sądu

Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CK 367/04, M. Prawn. 2005, nr 7.

Niemniej, dopuszczając możliwość poszerzenia zakresu odpowiedzialności, Sąd

Najwyższy w obecnym składzie uznaje, iż powinna stanowić ona wyjątek.

Każdorazowo - rozważając celowość jego przyjęcia - należy uwzględniać

indywidualne okoliczności danej sprawy, wyważać powinności i interesy prawne

zainteresowanych, aby nie dopuścić do nieograniczonej, zbliżonej do absolutnej,

odpowiedzialności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za skutki

naruszenia bezpieczeństwa i porządku publicznego na danym terenie.

22

Dotyczy to w szczególności szkód wyrządzanych zdarzeniami masowymi,

wystąpieniami społecznymi o charakterze zbiorowego nieposłuszeństwa,

związanymi z naruszaniem norm prawnych, społecznych i etycznych, dziejącymi

się na znacznym powierzchniowo terytorium, rozciągniętymi w czasie,

niemożliwymi bądź trudnymi do zapobieżenia czy ogarnięcia i, w zasadzie,

nie do opanowania bez użycia środków przymusu bezpośredniego bądź środków

dalej idących. Nie można również pominąć ocen rzeczywistej możliwości, celowości

i skuteczności działań Skarbu Państwa (policji) i jednostek samorządu

terytorialnego, wynikających z wykonywania władzy publicznej, w tym związanych

ze stosowaniem wskazanych środków - w wypadku gdyby zostały one podjęte.

Na ogół brak będzie podstaw do przyjęcia wskazanego wyjątku w sytuacji, gdy

poszkodowany poprzez działanie bądź zaniechanie czynności, możliwych do

podjęcia we własnym zakresie, bierne zachowanie i nie wystąpienie lub spóźnione

wystąpienie do właściwych organów o podjęcie interwencji lub udzielenie pomocy

spowodował powstanie lub zwiększenie rozmiaru szkody. Powinności władzy

publicznej w zakresie ochrony mienia prywatnego mają bowiem charakter

subsydiarny.

Wskazany wyżej niedostatek ustaleń i ocen prawnych w sprawie poddanej

kontroli kasacyjnej uniemożliwia zajęcie stanowiska do tego, czy prawidłowo

została przyjęta zasada odpowiedzialności pozwanych w wyroku wstępnym, oraz

odpowiednio odniesienie się do dalszych zarzutów skarg.

5. Istotna, zważywszy na zdarzenia (działania i zaniechania) mające być

źródłem szkody powodów, jest kwestia przedawnienia. Zarzut w tym zakresie został

podniesiony jedynie przez pozwaną Gminę, która w skardze kasacyjnej powołując

się na uchybienie treści art. 442 k.c. w zw. z art. 5 k.c. wskazuje, że naruszenie

prawa podmiotowego przyjął Sąd odwoławczy z urzędu, mimo nie powołania go

przez powodów. Stanowisko skarżącej tylko w części zasługuje na akceptację. Po

pierwsze dlatego, że stosowanie prawa materialnego, włącznie z oceną w aspekcie

klauzul generalnych, należy do kompetencji sądów, zatem rozważenie i

zastosowanie art. 5 k.c. może mieć miejsce także z urzędu. Po drugie, Sąd dokonał

oceny w aspekcie konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego z wyraźnym

zastrzeżeniem że ma ona charakter ewentualny, gdyż wcześniej stwierdził, że

23

powodowie nie uchybili trzyletniemu terminowi przedawnienia z art. 442 k.c.,

liczonemu od dnia 23 sierpnia 2001 r., tj. złożenia doniesienia do Straży Miejskiej.

Oznacza to, że Sąd przyjął, iż na skutek tej czynności powstał obowiązek działania

i, po doliczeniu okresu niezbędnego do ich podjęcia, wystąpiło zaniechanie,

ponadto że w tej dacie powodowie dowiedzieli się o powstaniu szkody i osobie

zobowiązanej do jej naprawienia oraz rozpoczął bieg termin przedawnienia. Takie

stanowisko byłoby prawidłowe w odniesieniu do braku interwencji związanej

z jednostkowym, czasowo ograniczonym zdarzeniem (jak wskazana w piśmie do

Policji z dnia 12 września 2001 r. planowana czynność zasypywania wyrobisk)

i jednorazowego zaniechania. Pozostaje ono w sprzeczności z pozostałymi

wywodami Sądu odwoławczego wyraźnie odwołującymi się do zaniechań organów

Gminy oraz podległych jej służb w zakresie tolerowania procederu trwającego na

nieruchomości powodów w znacznym przedziale czasowym. W istocie zatem nie

wiadomo czy Sąd przyjął zaniechanie Gminy jako zdarzenie (czyn) o charakterze

ciągłym czy szereg jednorazowych zaniechań z samodzielnymi terminami

wymagalności wynikających z nich roszczeń o naprawienie szkody. Odnośnie do tej

kwestii wskazać należy na przyjęty w orzecznictwie pogląd, że jeżeli źródłem

szkody jest zdarzenie o charakterze ciągłym przedawnienie rozpoczyna bieg

z ustaniem takiego zdarzenia (por. mającą moc zasady prawnej uchwałę (7) Sądu

Najwyższego z dnia 12 lutego 1969 r., III PZP 43/68, OSNCP 1969, nr 9, poz. 150,

uchwałę (7) Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 1996 r., II PZP 3/96, OSNCP

1997, nr 14, poz. 269, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2006 r., I CSK

222/06, nie publ.).

6. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie wydane w odniesieniu do pozwanych

Gminy i Skarbu Państwa jest wyrokiem wstępnym, a brak takiego oznaczenia w

sentencji sądów obu instancji nie zmienia jego charakteru procesowego. Zgodnie z

art. 318 k.p.c. wyrok wstępny wydaje się wówczas gdy sporna jest zasada, na jakiej

jest oparte roszczenie. Orzeczenie takie przesądza jedynie o stronie

przedmiotowej, zatem o prawie lub stosunku prawnym, i jego treść musi być

ograniczona do stwierdzenia o uznaniu roszczenia za uzasadnione co do zasady

(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1982 r., IV CR 230/82,

OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 42). Niedopuszczalne jest szczegółowe odnoszenie się

24

w sentencji do kwestii legitymacji procesowej lub materialno-prawnej, do

przedmiotowego zakresu odpowiedzialności. Narusza te zasady sformułowanie

wydanego w rozpoznawanej sprawie wyroku wstępnego, którym ustalono

odpowiedzialność pozwanych „za skutki nielegalnego wydobycia węgla

na oznaczonej nieruchomości powodów”. W świetle powyższych uwag

jako bezzasadny ocenić należy zarzut kasacyjny Skarbu Państwa

dotyczący nie wskazania relacji między odpowiedzialnością obojga pozwanych,

niezależnie od tego, że wydanie orzeczenia wstępnego w tym przedmiocie

byłoby zbędne, skoro solidarność osób ponoszących odpowiedzialność

za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym wynika wprost z ustawy

(art. 441 § 1 k.c.). Podkreślenia wymaga, że moc wiążąca wyroku wstępnego

oznacza, iż po jego uprawomocnieniu się nie można podważać zasadności

dochodzonego roszczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia

1999 r., I PKN 401/99, OSNP 2001, nr 8, poz. 259). Konsekwentnie późniejsze

podniesienie zarzutu przedawnienia, jako przesłanki niezaskarżalności

roszczenia, jest bezskuteczne (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia

21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSNC 2000, nr 5, poz. 86, wyroki Sądu

Najwyższego z dnia 1 stycznia 1950 r., C 1736/49, PiP 1951, nr 1, z dnia 30 marca

2011 r., III CSK 165/10, nie publ., cyt. wyżej wyrok z dnia 1 grudnia 1999 r., I PKN

401/99). Ustalenia co do przyczynienia się poszkodowanego, dotycząc wysokości

roszczenia, nie są objęte materią wyroku wstępnego i podlegają ocenie przy

wydaniu orzeczenia końcowego (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia

29 października 1997 r., II CKN 365/97, OSNC 1998, nr 4, poz. 66, z dnia

24 września 2009 r., IV CSK 207/09, OSNC 2010, nr 4, poz. 58).

Uzasadnione podstawy kasacyjne obu skarg skutkują koniecznością

uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 39815

§ 1 k.p.c.), z pozostawieniem

Sądowi ponownie rozpoznającemu sprawę rozstrzygnięcia o kosztach

postępowania kasacyjnego (art. 108 § 2 w zw. z art. 39821

k.p.c.).

25

jw