I CSK 77/12

Sygn. akt I CSK 77/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 6 września 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Anna Kozłowska (przewodniczący)

SSN Barbara Myszka (sprawozdawca)

SSN Krzysztof Strzelczyk

w sprawie z powództwa J. Ż.

przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym

w Izbie Cywilnej w dniu 6 września 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 22 września 2011 r.,

1. oddala skargę kasacyjną,

2. zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii

Generalnej Skarbu Państwa kwotę 2700 zł (dwa tysiące

siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

kasacyjnego.

2

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Sąd Okręgowy oddalił powództwo J.

Ż. o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa kwoty 80 000

zł z odsetkami z tytułu utraty własności nieruchomości leśnych, które należały do

spadkodawcy powoda, F.Ż.

Sąd Okręgowy ustalił, że na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego

w P., w dniu 8 stycznia 1947 r., na podstawie dekretu Polskiego Komitetu

Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy

rolnej (jedn. tekst: Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm. – dalej: „dekret o reformie

rolnej”), jako właściciela nieruchomości stanowiącej majątek ziemski N., wpisano

Skarb Państwa. W dniu 22 stycznia 1953 r. Skarb Państwa został wpisany w dziale

II księgi wieczystej nr …. prowadzonej dla nieruchomości położonej

w miejscowościach N., S., B., T., M. i S. Obszar nieruchomości objętej tą księgą,

według stanu na dzień 14 marca 1947 r., wynosił 1463,6192 ha. Nieruchomość

obejmowała także grunty leśne, które zostały odłączone z księgi wieczystej nr 1975

i wpisane do odrębnych ksiąg wieczystych. Właścicielem majątku ziemskiego N. był

F. Ż., który zmarł w dniu 20 lutego 1983 r. Powód jest natomiast jednym z jego

spadkobierców.

Sąd Okręgowy stwierdził, że powód dochodzi zapłaty kwoty stanowiącej

część wartości nieruchomości leśnych według stanu na dzień ich przejęcia przez

Skarb Państwa i według cen na dzień sporządzenia opinii. W ocenie Sądu żądanie

to jest nieuzasadnione, ponieważ do chwili obecnej nie uchwalono przepisów,

o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego

charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051

ze zm. – dalej: „u.z.n.ch.s.z.n.k.”). W konsekwencji nie wiadomo czy ustalanie oraz

wypłata rekompensat będą wymagały wydania indywidualnej decyzji

administracyjnej, czy wystarczająca będzie ogólna regulacja ustawowa,

powierzająca dokonywanie wypłat właściwemu ministrowi i czy powołany zostanie

w tym celu nowy organ lub instytucja. Artykuł 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. nie stanowi

natomiast samodzielnej podstawy roszczenia byłych właścicieli lub ich

3

spadkobierców o rekompensaty z tytułu utraty własności nieruchomości leśnych.

Podstawy takiej nie stanowi też art. 417 1

§ 4 k.c., gdyż przepis ten nie ma

zastosowania do stanu zaniechania legislacyjnego powstałego przed dniem

1 września 2004 r. i trwającego po tym dniu.

Apelacja powoda od tego wyroku została przez Sąd Apelacyjny oddalona

wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. Sąd Apelacyjny zaaprobował stanowisko

Sądu pierwszej instancji, że z art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. nie można wywieść roszczenia

o zapłatę rekompensaty za utratę nieruchomości leśnych przejętych na rzecz

Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej. Podkreślił, że – wbrew

odmiennemu poglądowi tego Sądu – roszczenie powoda może podlegać ocenie na

podstawie art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 17

czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

(Dz.U. Nr 162, poz. 1692 – dalej: „ustawa nowelizująca z dnia 17 czerwca 2004 r.”)

w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Uznał jednak, że zaskarżony wyrok pomimo

częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż z powołanych przepisów

nie można wywieść roszczenia o odszkodowanie za zaniechanie legislacyjne.

Podkreślił, że art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. ma jedynie charakter deklaracji ustawodawcy,

że osoby poszkodowane w związku z utratą nieruchomości wymienionych w

ustawie powinny otrzymać rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów, nie

zawiera natomiast delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia. Zaniechaniem

legislacyjnym powodującym odpowiedzialność Skarbu Państwa może być

wprawdzie także niewydanie ustawy, której wydanie przewiduje inna ustawa,

jednak aby można przyjąć, że ustawodawca podjął takie zobowiązanie, obowiązek

wydania ustawy musi być wyrażony w sposób jednoznaczny, wyłączający

możliwość jego ustalenia dopiero w drodze wykładni dokonanej przez sąd. Takiej

regulacji natomiast art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. nie zawiera.

W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego powód, powołując się

na podstawę określoną w art. 398 3

§ 1 pkt 1 k.p.c., wniósł o jego uchylenie oraz

o uchylenie wyroku Sądu Okręgowego z dnia 3 lutego 2011 r. i przekazanie

sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wskazał na naruszenie art. 7

u.z.n.ch.s.z.n.k. w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji

prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi

4

granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) i w związku z

art. 322 k.p.c. przez przyjęcie, że z przepisów tych nie można wywieść roszczenia o

zapłatę rekompensaty, i art. 417 k.c., w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą

nowelizującą z dnia 17 czerwca 2004 r., w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji przez

przyjęcie, że ustawodawca nie dopuścił się zaniechania legislacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przystępując do rozważenia pierwszego z zarzutów wypełniających

powołaną przez skarżącego podstawę kasacyjną, należy przypomnieć, że w nauce

prawa roszczenie uważane jest za jedną z normatywnych postaci prawa

podmiotowego, która polega na możliwości domagania się od konkretnej osoby

oznaczonego zachowania się. Roszczenie znamionuje z jednej strony to,

że występuje ono wtedy, gdy zachodzi uprawnienie skonkretyzowane pod

względem treści i podmiotu, a z drugiej strony to, że bezpośrednio

przyporządkowany jest mu obowiązek innego określonego podmiotu. Innymi słowy,

korelatem uprawnienia jest obowiązek wskazanej osoby określonego zachowania

się, tj. podjęcia określonego działania lub zaniechania. Z tak pojmowanym

roszczeniem związana jest kompetencja do zwrócenia się do organu państwowego

o zastosowanie przymusu, jeżeli zobowiązany świadczenia nie spełnia. Klasycznym

przykładem roszczeń są prawa wynikające ze stosunków zobowiązaniowych,

nazywane wierzytelnościami, a podstawowym przepisem dotyczącym stosunku

zobowiązaniowego – art. 353 k.c., zgodnie z którym zobowiązanie polega na tym,

że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie

spełnić. Określenie roszczenia w normie prawnej może natomiast następować

przez oznaczenie treści prawa wierzyciela lub treści obowiązku dłużnika.

Skarżący w pierwszej kolejności zmierza do wykazania, że z regulacji

zawartej w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego

charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju wynika dla niego,

jako spadkobiercy byłych właścicieli lasów zaliczonych do strategicznych zasobów

naturalnych kraju, roszczenie o zapłatę rekompensaty. W art. 1 tej ustawy

do strategicznych zasobów naturalnych kraju zaliczono m.in. lasy państwowe, a w

art. 2 stwierdzono, że zasoby naturalne wymienione w art. 1 stanowiące własność

5

Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, z zastrzeżeniem

przepisów zawartych w ustawach szczególnych. W art. 7 przewidziano natomiast,

że roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu

utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie

rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych

przepisów.

Jak już zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 2007 r.,

IV CSK 181/07, z powołanej ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. oraz z uzasadnienia jej

projektu wynika, że generalnym założeniem ustawodawcy było niedokonywanie

zmian stosunków własnościowych w odniesieniu do strategicznych zasobów

naturalnych kraju (zob. OSNC-ZD 2008, nr B, poz. 47). Odczytując cel tej ustawy

trzeba bowiem pamiętać, że jej projekt był przygotowywany równolegle z projektem

ustawy z dnia 7 marca 2001 r. o reprywatyzacji, której podpisania Prezydent

Rzeczypospolitej Polskiej odmówił (zob. Druki Sejmowe nr 1360, nr 1455 i nr 2719).

Mając na względzie powszechnie przyjmowane w nauce prawa rozumienie

roszczenia, trzeba zgodzić się z oceną Sądu Apelacyjnego, że z regulacji zawartej

w art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. nie wynika dla byłych właścicieli lub ich spadkobierców,

roszczenie o rekompensatę z tytułu utraty własności zasobów wymienionych

w art. 1 tej ustawy. Jak już wspomniano, określenie roszczenia w normie prawnej

wymaga oznaczenia treści prawa wierzyciela lub treści obowiązku dłużnika.

Skarżący ma co do zasady rację wywodząc, że norma prawna to norma

postępowania w odpowiedni sposób ustanowiona lub uznana przez organ

państwowy oraz że przepisy prawa często nie zawierają jednoznacznych i w pełni

rozwiniętych norm postępowania, z związku z czym normy takie należy dopiero

w określony sposób odtworzyć. Trafnie też zauważa, że w jednym przepisie może

być zawarta jedna norma postępowania, mogą być zawarte dwie lub więcej norm,

ale może być też zawarta jedynie część normy. Z tak określonego wzajemnego

stosunku między przepisem prawa a normą prawną nie wynika jednak

dopuszczalność wywodzenia roszczenia o rekompensatę z art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k.

przez uzupełnienie dyspozycji tego przepisu w drodze analogii o regulacje zawarte

w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu

pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej,

6

która dotyczy zupełnie innej problematyki. Uszło uwagi skarżącego, że w art. 7

u.z.n.ch.s.z.n.k. ustawodawca, mówiąc o zaspokojeniu roszczeń byłych właścicieli

lub ich spadkobierców, wyraźnie zastrzegł, że nastąpi to na podstawie odrębnych

przepisów, a więc przepisów, które mają być dopiero uchwalone. Poza tym w art. 7

u.z.n.ch.s.z.n.k. nie została dostatecznie oznaczona ani treść uprawnienia byłych

właścicieli lub ich spadkobierców, ani treść obowiązku Skarbu Państwa, jako

dłużnika. Identyczne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia

29 czerwca 2012 r., I CSK 547/11, stwierdzając, że art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. nie

pozwala na taką konkretyzację zawartej w nim normy materialnoprawnej, która

kształtowałaby szczegółowo treść uprawnień i obowiązków konkretnego adresata.

Stanowisko takie przyjmowane było też przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku

rozpoznawania skarg kasacyjnych w sprawach o przyznanie i wypłatę rekompensat

na podstawie art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k., wszczętych w trybie postępowania

administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja

2010 r., I OSK 935/09, nie publ., z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1377/09, nie publ.,

z dnia 17 marca 2011 r., I OSK 718/10, nie publ. i z dnia 4 października 2011 r.,

I OSK 245/11, nie publ.).

Do odmiennych wniosków nie prowadzą argumenty zaczerpnięte przez

skarżącego z orzeczeń Sądu Najwyższego w postaci z uchwał z dnia 11 marca

1994 r., III CZP 17/94 ( OSNCP 1994, nr 10, poz. 185), z dnia 17 grudnia 1996 r.,

III CZP 122/96 ( OSNC 1997, nr 3, poz. 28), z dnia 7 maja 1998 r., III CZP 14/98

(OSNC 1998, nr 11, poz. 173), z dnia 16 lutego 1993 r., III CZP 68/92 (OSNC 1993,

nr 7-8, poz. 133) i z dnia 23 marca 1993 r., III CZP 19/93 ( OSNCP 1993, nr 9, poz.

156) oraz wyroków z dnia 30 stycznia 1997 r., III CKN 37/96 (OSNC 1997, nr 5,

poz. 66), z dnia 9 czerwca 2000 r., IV CKN 665/00 (nie publ.) i IV CKN 723/00

(nie publ.), z dnia 21 lutego 2002 r., IV CKN 785/00 (nie publ.) oraz z dnia

16 kwietnia 2009 r., I CSK 397/08 (OSNC-ZD 2010, nr B, poz. 45). Orzeczenia te

zapadły w sprawach, w których Sąd Najwyższy wywiódł określone roszczenia

cywilnoprawne z uregulowań zawartych w przepisach art. 88a ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn.

tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), art. 208 ust. 1 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741

7

ze zm.), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464

ze zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U.

Nr 52, poz. 270 ze zm.) i art. 10a ust. 2 i 3 oraz ust. 4 i art. 10f ust. 1 i 2 ustawy

z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu

osób niepełnosprawnych (jedn. tekst: Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.).

W powołanych orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślał, że przyznanie

roszczenia przez ustawodawcę nie musi być wyrażone w przepisie expressis

verbis, konieczne jest jednak określenie zasadniczych elementów niezbędnych

do skonstruowania roszczenia. Można zatem wywieść roszczenie z określonego

unormowania, jeżeli z jego treści wynika, że konsekwencją nałożonego na jedną

stronę konkretnego obowiązku, jest uprawnienie drugiej strony do żądania jego

wykonania. Przykładem takiej regulacji był powołany art. 88a ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, z którego wynikało, że „osoby prawne

lub fizyczne (....) otrzymują te działki w użytkowanie wieczyste w trybie

bezprzetargowym”. Ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem „osoby te mają

prawo (...)” lub „osoby te mogą otrzymać (...)”, lecz użył formuły jednoznacznej

„osoby otrzymują”. Również w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami użył formuły „oddaje się te nieruchomości

w użytkowanie wieczyste”. W podobny sposób określił elementy niezbędne

do skonstruowania roszczenia w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz

w pozostałych przepisach, poddanych analizie w powołanych orzeczeniach.

Takich niezbędnych elementów, pozwalających na skonstruowanie

roszczenia o zapłatę rekompensaty, art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. w swej treści nie

zawiera. Do odmiennego wniosku nie prowadzi również wskazana przez

skarżącego regulacja, zawarta w § 11 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady

Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”

(Dz.U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w ustawie nie zamieszcza się

wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli,

postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Dyrektyw

interpretacyjnych nie należy bowiem poszukiwać w ustalonych zasadach techniki

8

prawodawczej, lecz w systemie obowiązującego prawa, które nie zawsze

odpowiada tym zasadom.

Przystępując do rozważenia drugiego z zarzutów podniesionych w ramach

powołanej podstawy kasacyjnej trzeba mieć na względzie, że, zgodnie z uchwałą

składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08

(OSNC 2009, nr 11, poz. 144), Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną

niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu

w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawę odpowiedzialności

odszkodowawczej za zaniechania normatywne, które rozpoczęły się po wejściu

w życie Konstytucji a przed dniem 1 września 2004 r., tj. przed dniem wejścia w

życie ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r., stanowi przy tym art. 417 k.c.

w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r., w rozumieniu przyjętym w wyroku

Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK-A Zb. Urz.

2001, nr 8, poz. 256), interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Przepisy art. 417 k.c. w obecnym brzmieniu i art. 417 1

k.c. nie mają bowiem

zastosowania w sytuacji, w której stan zaniechania normatywnego powstał przed

dniem 1 września 2004 r., chociażby dopiero po tym dniu powstała szkoda

spowodowana tym zaniechaniem. Szczegółowe ukształtowanie reguł

odpowiedzialności państwa za działania w sferze prawodawczej nastąpiło

wprawdzie dopiero w art. 417 1

k.c., jednak reguły te mogą być uznane

za miarodajne już od wejścia w życie Konstytucji, skoro od tej chwili możliwa stała

się odpowiedzialność Skarbu Państwa za zaniechanie normatywne.

W uchwale z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06 (OSNC 2007, nr 4, poz. 56),

Sąd Najwyższy wyjaśnił, że o zaniechaniu legislacyjnym powodującym

odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa można mówić tylko wówczas,

gdy nie został wydany akt normatywny, którego obowiązek wydania przewiduje

przepis prawa, tj. Konstytucja lub ustawa. Zaniechaniem takim może być również

niewydanie ustawy, której wydanie przewiduje inna ustawa, nie ma bowiem

przeszkód, aby ustawodawca zobowiązał się w ustawie do wydania innej ustawy.

Aby jednak można było przyjąć, że ustawodawca podjął takie zobowiązanie, a nie

tylko przewidywał możliwość uregulowania pewnej kwestii w innej ustawie,

obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony w sposób jednoznaczny,

9

wyłączający możliwość jego ustalenia dopiero w drodze wykładni dokonanej przez

sąd; stanowiłoby to wkroczenie władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla

ustawodawcy.

Tej ostatniej tezy nie podzielił Sąd Najwyższy w powołanym już wyroku

z dnia 29 czerwca 2012 r., I CSK 547/11, podkreślając, że dokonywanie przez

sądy wykładni norm prawnych jest jedną z podstawowych funkcji przypisanych

władzy sądowniczej. W związku z tym przyjął, że istnienie zastrzeżenia w ustawie

jednoznacznego obowiązku wydania innej ustawy może być ocenione przez sąd

z zastosowaniem niezbędnych rodzajów wykładni. Stanowisko przeciwne – jak

stwierdził – byłoby wyrazem aprobowania metody przyznawania obywatelom przez

ustawodawcę wirtualnych uprawnień, nawet ze z góry przyjętym założeniem

niemożności ich zrealizowania, przy równoczesnym aprobowaniu braku podstaw

prawnych do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną takim zachowaniem

władzy ustawodawczej.

Nie ulega wątpliwości, że sąd w ramach swoich funkcji orzeczniczych

dokonuje wykładni przepisów prawa, chodzi natomiast o to, że nie może to być

wykładnia prawotwórcza. W procesie wykładni sąd musi bowiem uwzględniać

wyrażoną w art. 10 Konstytucji zasadę podziału i równowagi władzy

ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, na której opiera się

ustrój Rzeczypospolitej Polskiej. W taki tylko sposób, wyrażający zakaz wykładni

prawotwórczej, należy – zdaniem składu orzekającego Sądu Najwyższego

– odczytywać zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06,

stwierdzenie, że obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony w sposób

jednoznaczny, wyłączający możliwość jego ustalenia dopiero w drodze wykładni

dokonanej przez sąd. Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela stanowisko,

zgodnie z którym warunkiem odpowiedzialności za zaniechanie normatywne jest

stwierdzenie, że wynikający z przepisu prawa obowiązek wydania aktu

normatywnego został wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny. Odmienne

ujęcie tego zagadnienia mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej ingerencji

władzy sądowniczej w sferę uprawnień zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej.

Na identycznym stanowisku stanął Sąd Najwyższy np. w wyrokach z dnia 4 sierpnia

2006 r., III CSK 138/05 (OSNC 2007, nr 4, poz. 63), z dnia 7 listopada 2006 r.,

10

I CSK 159/06 ( nie publ.) i z dnia 15 lutego 2007 r., II CSK 483/06 (nie publ.)

i uzyskało ono aprobatę doktryny.

W nauce prawa istnieje również zgoda co do tego, że przepis prawa

przewidujący obowiązek wydania aktu normatywnego musi określać zasadniczą

treść tego aktu w sposób umożliwiający ustalenie istnienia oraz zakresu szkody

wynikającej z zaniechania. Oznacza to, że treść niewydanego aktu normatywnego

powinna być możliwa do zrekonstruowania bez wkraczania w kompetencje

legislacyjne innych organów państwowych. Sąd nie może bowiem konstruować

hipotez co do ewentualnej treści niewydanego aktu normatywnego, wychodząc

z przyjmowanych przez siebie założeń aksjologicznych. Jeżeli przepis

przewidujący obowiązek wydania aktu normatywnego nie określałby

w wystarczającym stopniu treści tego aktu, sąd nie mógłby poczynić niewadliwych

ustaleń dotyczących powstania szkody wynikającej z zaniechania, jej wysokości

oraz związku przyczynowego, będącego przesłanką przyznania odszkodowania.

Zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 sierpnia 2006 r., III CSK

138/05, stwierdzając, że odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną

tzw. zaniechaniem legislacyjnym powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek

– przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy – nie mogą

być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego.

Artykuł 7 u.z.n.ch.s.z.n.k., stanowiący, że roszczenia byłych właścicieli lub

ich spadkobierców zostaną zaspokojone w formie rekompensat wypłaconych

z budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów nie określa w dostatecznym

stopniu treści zapowiedzianych „odrębnych przepisów”. Ustawodawca nie wskazał

bowiem zakresu podmiotowego aktu normatywnego, który miałby określać zasady

wypłacania rekompensat, warunków, jakie powinny spełniać osoby uprawnione

do ich otrzymania, ani sposobu ustalania wysokości tych świadczeń. Niedostatków

tych nie można – jak wywodzi skarżący – uzupełnić zastosowaniem art. 322 k.p.c.,

gdyż nie jest rzeczą sądu samodzielne określanie przedmiotu i zakresu tego,

co powinno znaleźć się w niewydanym akcie normatywnym.

Trzeba zatem przyjąć, że art. 7 u.z.n.ch.s.z.n.k. jest przepisem

blankietowym, który zawiera jedynie deklarację ustawodawcy w sprawie

11

uregulowania rekompensat w ustawie uchwalonej później, bez związania się

terminem jej uchwalenia. Dlatego też nieuchwalenie aktu normatywnego, o którym

mowa w tym przepisie, nie uzasadnia odpowiedzialności Skarbu Państwa za tzw.

zaniechanie legislacyjne.

Z tych względów Sąd Najwyższy na zasadzie art. 39814

k.p.c. oddalił skargę

kasacyjną i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z art. 98 i 99

w związku z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c., przyjmując za podstawę określenia ich

wysokości § 6 pkt 6 w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców

prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej

udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163,

poz. 1349 ze zm.).

es