I CSK 632/11

Sygn. akt I CSK 632/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 4 października 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Wojciech Katner

SSN Krzysztof Strzelczyk

w sprawie z powództwa S. J.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m.st. Warszawy i Wojewodzie

Mazowieckiemu

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 4 października 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 24 maja 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. Sąd Apelacyjny oddalił

apelację powoda S. J. od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 19 października 2009 r.

oddalającego powództwo przeciwko Skarbowi Państwa- Prezydentowi m. st.

Warszawy i Wojewodzie Mazowieckiemu oraz m. st. Warszawie o zasądzenie

odszkodowania za nieprzyznanie prawa własności sześciu lokali mieszkalnych, na

skutek przeniesienia własności tych lokali na osoby trzecie w wyniku wydania

bezprawnych decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali.

Sądy ustaliły między innymi, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła

własność J. i W. M. i objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945

r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,

poz. 279 – dalej: „dekret warszawski”).

W dniu 26 lipca 1948 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości złożyli

wniosek na podstawie art. 7 powyższego dekretu o przyznanie prawa własności

czasowej do nieruchomości, który został rozpoznany dopiero w dniu 28 kwietnia

1998 r.

W międzyczasie W. M., która została jedyną właścicielką nieruchomości,

przeniosła umową z dnia 14 grudnia 1954 r. własność budynku i praw o

ustanowienie własności czasowej na rzecz małżonków W. i K. G., po których

spadek nabyli synowie A. i H. G. A. G. złożył w dniach 12 września 1990 r. i 13

lipca 1995r. wnioski o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego

nieruchomości.

Rozpoznając wniosek z dnia 26 lipca 1948 r. o przyznanie własności

czasowej, Prezydent m. st. Warszawy decyzjami z dnia 28 kwietnia 1998 r. i z dnia

13 kwietnia 2003 r. ustanowił na rzecz A. i H. G. prawo użytkowania wieczystego

do 0,490 części przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano,

że sześć lokali mieszkalnych (nr 2, 4, 5, 7, 9 i 12) zostało sprzedanych wraz z

odpowiadającą im 0,459 częścią gruntu. Decyzje administracyjne dotyczące

sprzedaży tych lokali na rzecz ich najemców zapadły w okresie od dnia 24 sierpnia

1977r. do dnia 28 lutego 1990 r.

W dniu 19 maja 2005 r. A. i H. G. sprzedali powodowi należący do nich udział

0,490 części w użytkowaniu wieczystym gruntu i prawie własności budynku oraz

3

przenieśli na niego wszelkie prawa i roszczenia, w szczególności wobec Skarbu

Państwa i Gminy, wynikające z tytułu nabytych praw do gruntu i budynku, w tym

roszczenia o charakterze odszkodowawczym z tytułu zbycia przez Skarb Państwa i

Gminę lokali w przedmiotowym budynku.

Na wniosek powoda Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło w dniach

25 września 2006 r, 31 sierpnia 2007 r. i 9 kwietnia 2008 r. decyzje administracyjne

stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokali nr 2, 4, 5, 7,

9 i 12 w przedmiotowym budynku. Jednocześnie powodowi odmówiono przyznania

odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a.

W tym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powód wykazał fakt

wydania z naruszeniem prawa decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali, a więc

bezprawność działania strony pozwanej, jak również szkodę oraz związek

przyczynowy. Oddalił jednak powództwo, bowiem uznał, że roszczenie

odszkodowawcze jest dochodzone w oparciu o art. 4171

§ 2 k.c. i uległo

przedawnieniu na podstawie art. 442 k.c.

Sąd drugiej instancji wskazał natomiast, że zgodnie z uchwałą pełnego

składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011r. III CZP 112/10

(OSNC 2011/7-8/75) do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją

administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub

wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma

zastosowanie art. 160 § 1,2,3 i 6 k.p.a., a nie - jak przyjął Sąd pierwszej instancji -

art. 4171

§ 2 k.c. Gdyby zatem powód był stroną postępowań administracyjnych,

w których zapadły z naruszeniem prawa wskazane przezeń decyzje o sprzedaży

lokali, będące źródłem szkody, to podstawę jego roszczeń stanowiłby art. 160 § 1

k.p.a. Ponieważ jednak powód nie był stroną w tych postępowaniach, do jego

roszczeń nie ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., ma natomiast zastosowanie art.

417 § 1 k.c. Sąd Apelacyjny powołał się w tym przedmiocie na stanowisko Sądu

Najwyższego zajęte w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r. I CK 588/04 (niepubl.).

Stwierdził, że w tej sytuacji uzasadniony był zarzut przedawnienia roszczeń na

podstawie art. 442 k.c., gdyż poprzednicy prawni powoda dowiedzieli się

o sprzedaży lokali, a więc o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia, już

4

z uzasadnienia decyzji z dnia 28 kwietnia 1998 r., co trafnie przyjął Sąd Okręgowy

oddalając, jako przedawnione, powództwo wytoczone w dniu 8 listopada 2005 r.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach, powód w ramach

pierwszej podstawy zarzucił naruszenie art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

w zw. z art. 77 ust.1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że

roszczenie przewidziane w art. 160 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotom, które

były stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wadliwej

decyzji; art. 160 § 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie do dochodzonego

roszczenia; art. 417 § 1 i 2 k.c. przez ich niezastosowanie; art. 442 1

§ 1 k.c. w zw.

z art. 6 k.c. przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia przedawnienia

roszczeń powoda; art. 123 § 1 pkt 2 k.c. przez jego niezastosowanie, mimo że

wydanie decyzji nadzorczych powinno być rozumiane jako właściwe uznanie

roszczenia przez Skarb Państwa; art. 5 k.c. w zw. z art. 4422

§ 1 k.c. przez

niezastosowanie art. 5 k.c. do oceny zarzutu przedawnienia roszczenia; art. 405

i art. 406 k.c. przez ich niezastosowanie, mimo że Skarb Państwa uzyskał

nienależną korzyść majątkową kosztem powoda oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego

Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez jego

niezastosowanie i pozbawienie powoda odszkodowania za naruszenie prawa

własności.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 382 w zw.

z art. 328 § 2 k.p.c. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

szczegółowych rozważań na gruncie art. 28 k.p.a. w zakresie interesu prawnego

powoda do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym.

W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku

i zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji przez zasądzenie na rzecz powoda od

strony pozwanej odszkodowania w kwocie 1 795 247 zł. z ustawowymi odsetkami

oraz kosztami procesu za wszystkie instancje, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu

Apelacyjnego i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania

i zasądzenia kosztów postępowania także kasacyjnego.

Strona pozwana wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów

postępowania kasacyjnego.

5

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 328 § 2 w zw. z art. 382 k.p.c., gdyż

przedstawiony w jego uzasadnieniu sposób naruszenia przepisu wskazuje

jednoznacznie, że skarżącemu w istocie chodzi o naruszenie przez Sąd drugiej

instancji art. 28 k.p.a. oraz art. 4421

§ 1 k.c., co może być skutecznie zwalczane

jedynie poprzez zarzut naruszenia tych przepisów, a nie art. 328 § 2 w zw. z art.

382 k.p.c., który określa konstrukcyjne wymagania uzasadnienia sądu drugiej

instancji i w zasadzie nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu

kasacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3983

§1 pkt 2 k.p.c., zarzut naruszenia

przepisów postępowania tylko wtedy jest skuteczny, jeżeli uchybienie to mogło

mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z reguły nie jest możliwe w przypadku

błędów uzasadnienia wyroku, które sporządzane jest już po wydaniu orzeczenia,

a więc jego wadliwe sporządzenie nie może mieć wpływu na treść orzeczenia.

Jedynie w przypadku takich uchybień w sporządzeniu uzasadnienia wyroku, które

uniemożliwiają sądowi wyższej instancji kontrolę, czy prawo materialne i procesowe

zostały prawidłowo zastosowane, zarzut naruszenia omawianego przepisu może

okazać się skuteczny (porównaj między innymi orzeczenia Sądu Najwyższego

z dnia 21 grudnia 2000 r. IV CKN 216/00, z dnia 21 listopada 2001 r. I CKN 185/01

i z dnia 18 marca 2003 r. IV CKN 1862/00, niepubl.). Taka sytuacja nie występuje

jednak w rozpoznawanej sprawie, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu drugiej instancji

zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 328 § 2

k.p.c., a przedstawione motywy i argumenty pozwalają prześledzić i ocenić

stanowisko Sądu Apelacyjnego w przedmiocie zasadniczych przyczyn odmowy

uwzględnienia powództwa.

Przyczyną tą było uznanie, że choć bezprawne decyzje administracyjne

o sprzedaży lokali zostały wydane przed dniem 1 września 2004 r., a więc przed

wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - kodeks

cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), zaś decyzje

nadzorcze stwierdzające ich niezgodność z prawem już po tej dacie, w sprawie nie

może mieć zastosowania art. 160 §1, 2, 3 i 6 k.p.a., gdyż powód ani jego

poprzednicy prawni nie byli stroną postępowań administracyjnych, w których

zapadły bezprawne decyzje administracyjne, choć powód był stroną tzw.

6

postępowań naprawczych. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, zastosowanie w takiej

sytuacji znajduje art. 417 § 1 k.c., a do przedawnienia roszczeń - art. 442 k.c.,

w świetle którego roszczenia dochodzone w sprawie uległy przedawnieniu.

Decydujące zatem znaczenie dla skuteczności skargi kasacyjnej ma ocena

zarzutów naruszenia art. 160 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 160 § 6 k.p.a.

Gdyby bowiem okazały się one uzasadnione, to pozostałe przepisy prawa

materialnego wskazane w skardze kasacyjnej nie miałyby zastosowania do

roszczeń powoda. Jak słusznie bowiem wskazał Sąd Apelacyjny, zgodnie ze

stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale pełnego składu Izby

Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10, do roszczeń o naprawienie szkody

wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września

2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.

stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1,2,3 i 6 k.p.a., co między

innymi oznacza, że roszczenia te, zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a., przedawniają się

z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca

nieważność lub niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, a nie

na zasadach określonych w art. 442 k.c. (obecnie w art. 4421

k.c.).

Przed podjęciem przez Sąd Najwyższy wskazanej wyżej uchwały pełnego

składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. w orzecznictwie tego Sądu wyrażono

pogląd, że jeżeli powód, dochodzący roszczenia odszkodowawczego za szkodę

wyrządzoną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej nie był stroną

w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję z naruszeniem

prawa, to nie ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego

roszczenie odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. (porównaj

wyroki z dnia 8 stycznia 2002 r. I CKN 581/99, OSNC 2002/10/128, z dnia

18 listopada 2004 r. I CK 588/04 i z dnia 13 października 2010r. I CSK 25/10).

Odmienne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach z dnia 11 maja 2011 r. I CSK

164/10 i I CSK 289/10 oraz z dnia 13 kwietnia 2012 r. I CSK 402/11, (niepubl.).

Ostatecznie przeważył drugi pogląd i Sąd Najwyższy w uchwale z dnia

21 czerwca 2012 r. III CZP 28/12 (jeszcze niepubl.) stwierdził, że osoby niebiorące

udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa

określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do dochodzenia

7

odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Stanowisko to koreluje z poglądem

wyrażonym w powołanej wyżej uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia

31 marca 2011r. wskazującym, że choć zdarzeniem wywołującym szkodę jest

wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, to z punktu widzenia realizacji prawa

dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, niezbędne jest wydanie decyzji

nadzorczej, która ujawnia bezprawność decyzji wyrządzającej szkodę.

Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji

administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do ostatecznej

decyzji administracyjnej i konkretyzuje treść stosunku administracyjnoprawnego

w relacjach między orzekającym organem administracji a osobą mającą status

strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają normy prawa

materialnego, gdyż one decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby

w określonej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach

i obowiązkach oraz kształtują treść rozstrzygnięcia. Okoliczność, że konkretna

osoba, mimo posiadania interesu prawnego, nie uczestniczyła, z różnych przyczyn,

w postępowaniu administracyjnym rozstrzygającym o jej prawach i obowiązkach,

nie pozbawia jej statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art.

28 k.p.a. O statusie tym decyduje bowiem to, czy rzeczywiście stała się ona

adresatem rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji administracyjnej. Jeżeli tak,

to jest stroną postępowania administracyjnego i ma legitymację do wszczęcia

postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej

w postępowaniu, w którym nie brała udziału, mimo posiadania interesu prawnego.

W postępowaniu nadzorczym organ administracyjny decydując o uprawnieniu

konkretnej osoby do złożenia wniosku o jego wszczęcie, przesądza nie tylko o jej

statusie jako strony w tym postępowaniu lecz także o tym, że miała ona status

strony również w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona w trybie

nadzwyczajnym decyzja administracyjna. Osoba taka jest też „stroną” w rozumieniu

art. 160 § 1 k.p.a. i służy jej roszczenie odszkodowawcze przewidziane w tym

przepisie.

Skoro zatem na wniosek powoda wszczęto postępowanie administracyjne

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i w wyniku

tego postępowania wydano decyzje nadzorcze stwierdzające niezgodność

8

z prawem zaskarżonych decyzji, to powód jest „stroną” powyższych postępowań

administracyjnych i przysługuje mu przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a. roszczenie

o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę wyrządzoną wydaniem przed

dniem 1 września 2004 r. wadliwych decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali,

których niezgodność z prawem została stwierdzona decyzjami administracyjnymi

wydanymi po tej dacie na wniosek powoda. Tym samym nie mają do tego

roszczenia zastosowania przepisy art. 417 k.c. ani art. 442 k.c., jak przyjął Sąd

Apelacyjny, lecz przepisy art. 160 § 1,2,3 i 6 k.p.a.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna okazała się skuteczna, co prowadziło do

uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 39815

k.p.c. i przekazania sprawy

Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach

postępowania kasacyjnego ( art. 108 § 2 w zw. z art. 391 § 1 i art. 39821

k.p.c.).

Poza zakresem kontroli i oceny Sądu Najwyższego musi pozostać

podniesiona przez stronę pozwaną w postępowaniu kasacyjnym kwestia legitymacji

powoda do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych będących przedmiotem

sprawy związana z wyrażonymi przez stronę pozwaną wątpliwościami co do

zakresu praw, roszczeń i wierzytelności, w jakie wstąpił powód w wyniku nabycia

na podstawie umowy z dnia 19 maja 2005 r. praw i roszczeń od A.G. i H. G. oraz

zakresu praw, roszczeń i wierzytelności, jaki im przysługiwał jako spadkobiercom

nabywców praw i roszczeń od W. M. na podstawie umowy z dnia 14 grudnia 1954

r. Kwestie te bowiem nie były przedmiotem ustaleń ani oceny Sądów obu instancji,

nie stanowiły też podstawy oddalenia powództwa ani- tym samym- podstawy skargi

kasacyjnej. Nie mogą być zatem rozważane przez Sąd Najwyższy, który

rozpoznając skargę kasacyjną powoda jest związany jej granicami oraz ustaleniami

faktycznymi stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia (art. 39813

§ 1 i 2

k.p.c.).