I CSK 665/11

Sygn. akt I CSK 665/11

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 4 października 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Wojciech Katner

SSN Krzysztof Strzelczyk

Protokolant Beata Rogalska

w sprawie z powództwa M. G., N. M. i P. P.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m.st. Warszawy

o zapłatę,

po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 4 października 2012 r.,

skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 17 maja 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o

kosztach postępowania kasacyjnego.

2

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy zasądził od Skarbu

Państwa – Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz M. G. i N. M. kwoty po 1 810 125

zł, a na rzecz P. P. kwotę 3 620 250 zł z ustawowymi odsetkami, tytułem

odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji administracyjnych z

naruszeniem prawa, a w pozostałej części oddalił powództwo.

W sprawie ustalone zostało między innymi, że właścicielem zabudowanej

nieruchomości położonej w W. przy ul. K. 14, objętej działaniem dekretu z dnia 26

października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.

Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 - dalej: „dekret warszawski”), był poprzednik

prawny powodów T. W., który w dniu 9 września 1947 r. złożył w trybie art. 7

powyższego dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Orzeczeniem z dnia 29 marca 1950 r., utrzymanym w mocy decyzją z dnia 29 lipca

1950 r., organ administracyjny odmówił przyznania prawa własności czasowej do

gruntu i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na

nieruchomości przeszły na własność gminy m. st. Warszawy.

W latach 1974 - 1989 zapadły decyzje administracyjne o sprzedaży lokali

znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości

i część lokali została sprzedana najemcom wraz z prawem użytkowania

wieczystego gruntu.

Na wniosek uprawnionych, decyzją z dnia 22 lutego 1999 r. stwierdzono,

że decyzja administracyjna z dnia 29 lipca 1950 r. została wydana z naruszeniem

prawa w części dotyczącej sprzedanych lokali nr 2, 3, 3a, 4, 5, 8, 8a, 9, 9a, 10,10a

i 12 oraz udziałów w częściach wspólnych budynku i gruntu oddanego

w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali, zaś w pozostałej części jest nieważna.

Na wniosek powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało

w dniach 13 lutego 2008 r., 13 czerwca 2008 r., 23 lipca 2008 r., 5 września 2008 r.

i 1 października 2008 r. decyzje stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa

decyzji administracyjnych z lat 1974-1989 o sprzedaży lokali. Nie stwierdzono

3

nieważności tych decyzji wobec wywołania przez nie nieodwracalnych skutków

prawnych.

Decyzją z dnia 25 września 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy po

rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 września 1947 r. o przyznanie własności czasowej,

ustanowił na rzecz powodów prawo użytkowania wieczystego do określonych

ułamkowych części gruntu w zakresie, w jakim grunt ten nie został przekazany

w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali oraz odmówił ustanowienia na rzecz

powodów użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu oddanego

w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali.

Sąd pierwszej instancji uznał, że istnieje związek przyczynowy między

szkodą powodów wynikającą z odmowy przyznania im prawa użytkowania

wieczystego do powyższej części gruntu, a wadliwymi decyzjami administracyjnymi

o sprzedaży tych lokali, bowiem gdyby decyzje te nie zapadły, nie doszłoby

do sprzedaży lokali najemcom i zostałyby one objęte decyzją ustanawiającą

na rzecz powodów użytkowanie wieczyste wraz z prawami związanymi.

Szkodę powodów Sąd określił przy pomocy opinii biegłego na łączną kwotę

7 240 500 zł, stanowiącą równowartość sprzedanych lokali mieszkalnych wraz

z udziałami we współużytkowaniu wieczystym gruntu i częściach wspólnych

budynku, z uwzględnieniem obciążeń lokali przymusowym prawem najmu.

Sąd Okręgowy oddalił powództwo o zasądzenie odszkodowania z tytułu

utraconych korzyści wskazując, że art. 160 § 1 k.p.a., stanowiący podstawę prawną

rozstrzygnięcia, wyklucza zasądzenie na rzecz powodów takiego odszkodowania.

Od powyższego wyroku apelacje złożyły obie strony.

Wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. Sąd Apelacyjny uwzględniając apelację

strony pozwanej zmienił zaskarżony wyrok i oddalił powództwo oraz oddalił

apelację powodów.

Sąd drugiej instancji uznał, że nie istnieje normalny związek przyczynowy

między szkodą powodów polegającą na nieuzyskaniu prawa użytkowania

wieczystego części nieruchomości, która została przekazana w użytkowanie

wieczyste nabywcom wyodrębnionych w budynku lokali mieszkalnych

a wadliwymi decyzjami administracyjnymi o wyodrębnieniu i sprzedaży tych lokali.

Stwierdził, że decyzje te nie są samoistnym źródłem tak określonej szkody

4

powodów, lecz tylko kolejnymi zdarzeniami w łańcuchu przyczynowo- skutkowym

zapoczątkowanym decyzją z dnia 29 lipca 1950 r. o odmowie przyznania

poprzednikowi prawnemu powodów własności czasowej nieruchomości, której

nielegalność stwierdzono w 2001 r., gdyż to ta decyzja spowodowała utratę

własności budynku i nieuzyskanie prawa własności czasowej gruntu.

Zanim stwierdzono jej nieważność i niezgodność z prawem decyzja ta pozostawała

w obrocie prawnym i wywołała wynikające z niej skutki prawne w postaci przejścia

budynku na własność gminy a później Skarbu Państwa, a zatem wydając w latach

1974-1989 decyzje o sprzedaży lokali organ administracyjny decydował

o sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Sąd Apelacyjny stwierdził też, że wprawdzie decyzje o sprzedaży lokali były

w obowiązującym wówczas stanie prawnym niezbędne do dokonania

rozporządzenia lokalami, jednak skutek rozporządzający wywołały dopiero kolejne

w tym łańcuchu przyczynowo- skutkowym zdarzenia prawne, którymi były umowy

cywilnoprawne o ustanowieniu odrębnej własności i sprzedaży lokali. Jednakże,

zdaniem Sądu Apelacyjnego, ani decyzje o sprzedaży ani umowy cywilnoprawne

nie stanowiły przyczyny niemożności uzyskania przez powodów użytkowania

wieczystego do rozdysponowanej części gruntu, lecz działanie rękojmi wiary

publicznej ksiąg wieczystych, które sprawiło, że w tym zakresie organ

administracyjny nie mógł stwierdzić nieważności decyzji, gdyż wywołały one trwałe

skutki prawne.

Sąd drugiej instancji odwołał się także do stanowiska doktryny i orzecznictwa

wskazując, że wyrażono w nim pogląd, iż źródłem szkody polegającej

na niemożności uzyskania prawa do części nieruchomości, która w związku

z decyzjami o sprzedaży została sprzedana osobom trzecim, jest odmowa

przyznania prawa własności czasowej, gdyż to na skutek tej decyzji właściciele

tracili własność budynku i nie uzyskiwali użytkowania wieczystego gruntu.

Decyzja o sprzedaży nie powoduje zaś żadnego nowego uszczerbku, a jedynie

precyzuje uszczerbek już wcześniej powstały, zawężając zakres uprzednio

spowodowanej szkody w postaci utraty własności budynku i braku użytkowania

wieczystego gruntu do części tych utraconych praw. W ocenie Sądu Apelacyjnego

decyzje o sprzedaży lokali oraz umowy mają jedynie charakter wtórny i następczy

5

i tylko łącznie z decyzją o odmowie przyznania własności czasowej tworzą

wieloczłonowy łańcuch przyczynowo-skutkowy, ale jedno z tych ogniw, wybrane

w procesie przez powodów, nie może być traktowane jako samoistne źródło szkody

ani jako zbieg przyczyn. Powodowie nie domagali się odszkodowania za szkodę

wynikającą z bezprawnej decyzji dekretowej, prawdopodobnie dlatego,

że roszczenie to byłoby przedawnione na podstawie art. 160 § 6 k.p.a.,

lecz uchybienie terminowi do wytoczenia powództwa na tej podstawie, nie

usprawiedliwia odmiennego pojmowania źródła szkody. W konsekwencji Sąd

Apelacyjny oddalił powództwo wobec braku związku przyczynowego między

bezprawnymi decyzjami o sprzedaży lokali a szkodą powodów.

Niezależnie od tego Sąd drugiej instancji stwierdził, że nawet gdyby przyjąć

istnienie normalnego związku przyczynowego między powyższymi zdarzeniami,

powództwo i tak podlegało oddaleniu z powodu przedawnienia roszczeń.

Powodowie bowiem nie byli stroną postępowań administracyjnych, w których

zapadły decyzje o sprzedaży lokali, a zatem do ich roszczenia odszkodowawczego

nie może mieć zastosowania art. 160 k.p.a., lecz ma zastosowanie art. 418 albo

417 k.c. w pierwotnym brzmieniu, a w konsekwencji także art. 442 k.c., w oparciu

o który strona pozwana zgłosiła skuteczny zarzut przedawnienia roszczeń, co także

prowadziło do oddalenia powództwa.

W skardze kasacyjnej opartej na pierwszej podstawie i obejmującej zmianę

wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie powództwa, powodowie zarzucili

naruszenie art. 361 §1 k.c. przez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie braku

normalnego związku przyczynowego między wydanymi z naruszeniem prawa

decyzjami administracyjnymi o sprzedaży lokali a szkodą powodów oraz art. 160

§ 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną

wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że powodowie nie posiadają statusu strony

w postępowaniu administracyjnym i nie są też stroną w rozumieniu art. 160 § 1

k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia tych zarzutów zarzucili dodatkowo

naruszenie art. 4171

§ 2 k.c. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz.

1692) przez niezastosowanie, art. 417 § 1 k.c. w dawnym brzmieniu i art. 418 k.c.

przez ich błędne zastosowanie, art. 417 § 1 k.c. w dawnym brzmieniu przez błędną

6

wykładnię, art. 441 § 1 k.c. w dawnym brzmieniu przez błędną wykładnię, art. 123

§1 pkt 2 k.c. przez jego niezastosowanie, art. 5 k.c. w zw. z art. 442 § 1 k.c. przez

niezastosowanie art. 5 k.c. do oceny zarzutu przedawnienia roszczeń, a z najdalej

posuniętej ostrożności procesowej- naruszenie także art. 405 i art. 406 k.c. oraz

art. 1 Protokołu Nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw

Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) przez ich

niezastosowanie.

Wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zmieniającej wyrok Sądu

pierwszej instancji i oddalenie apelacji strony pozwanej oraz zasądzenie kosztów

procesu, ewentualnie uchylenie wyroku Sądu Apelacyjnego w zaskarżonej części

i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi Apelacyjnemu do ponownego

rozpoznania i rozstrzygnięcia także o kosztach postępowania kasacyjnego, których

zasądzenia żądali.

Strona pozwana wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów

postępowania kasacyjnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, jako najdalej idący, zarzut

naruszenia art. 361 § 1 k.c., zaś w następnej zarzut naruszenia art. 160 § 1 w zw.

z art. 28 k.p.a., gdyż stwierdzenie ich skuteczności pozbawi znaczenia pozostałe

zarzuty skargi kasacyjnej, zgłoszone jako ewentualne.

Zgodnie z art. 361 § 1 k.c., każda osoba zobowiązana do odszkodowania

ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania,

z którego szkoda wynikła. Oznacza to, że na gruncie cywilnej odpowiedzialności

odszkodowawczej konieczne jest po pierwsze wskazanie zdarzenia (działania lub

zaniechania), z którym osoba dochodząca odszkodowania wiąże powstanie

szkody, po wtóre określenie szkody i po trzecie ustalenie, czy wskazane

zdarzenie jest przyczyną tej szkody, a więc czy było ono koniecznym warunkiem

wystąpienia szkody, przy czym normalny związek przyczynowy zachodzi tylko

wtedy, gdy w zestawie wszystkich przyczyn i skutków określone przyczyny

wywołują normalnie, w zwykłej kolejności rzeczy albo z wysokim stopniem

prawdopodobieństwa lub zazwyczaj, tego rodzaju skutki. Ocena, czy skutek jest

normalny powinna być zobiektywizowana i oparta na całokształcie okoliczności

7

sprawy oraz opierać się na doświadczeniu życiowym. Na gruncie art. 361 § 1 k.c.

obojętne jest, czy ma miejsce związek przyczynowy bezpośredni, czy pośredni

oraz, czy jest to związek przyczynowy złożony, wieloczłonowy, z tym,

że odpowiedzialność cywilną uzasadnia jedynie taki związek przyczynowy

wieloczłonowy, w którym między poszczególnymi ogniwami zachodzi normalna

zależność przyczynowa, a więc każde ogniwo tego związku podlega ocenie

z punktu widzenia przyczynowości adekwatnej. Związek przyczynowy może więc

występować jako normalny również wtedy, gdy pewne zdarzenie stworzyło warunki

powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie stało się bezpośrednią

przyczyną szkody.

W rozpoznawanej sprawie powodowie jako zdarzenie wyrządzające szkodę

wskazali decyzje administracyjne o sprzedaży lokali wydane w latach 1974-1989,

których niezgodność z prawem stwierdzono decyzjami z 2008 r., a jako szkodę

niemożność uzyskania prawa własności sprzedanych lokali oraz użytkowania

wieczystego części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych

lokali, co stwierdzone zostało w decyzji z dnia 25 września 2008 r.

Jak słusznie stwierdził Sąd Apelacyjny, Sądy były związane takim określeniem

szkody i zdarzenia ją wywołującego, a zatem istniała konieczność oceny, czy

między tymi dwoma zdarzeniami zachodzi normalny związek przyczynowy, we

wskazanym wyżej rozumieniu. Sąd Apelacyjny, uznając, że taki związek

nie zachodzi, skupił się przede wszystkim na wykazaniu, że tak określona szkoda

była skutkiem innych zdarzeń, co jednak, jak wskazano wyżej, nie wyklucza

możliwości istnienia takiego związku także między zdarzeniem wskazanym przez

powodów a szkodą. Ocena takiego związku wymaga jednak wzięcia pod uwagę

także okoliczności, które Sąd Apelacyjny potraktował pobieżnie lub pominął

w swoich rozważaniach w tym przedmiocie.

Sąd ten w szczególności uznał, że w istocie przyczyną szkody powodów były

zawarte z najemcami umowy cywilnoprawne sprzedaży lokali oraz rękojmia wiary

publicznej ksiąg wieczystych, wynikająca z art. 5 ustawy o księgach wieczystych

i hipotece, co jest oceną zarówno pozbawioną podstaw jak i bezprzedmiotową.

Nie są to bowiem zdarzenia bezprawne, w rozumieniu przepisów o czynach

8

niedozwolonych ani w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a., a więc nie mogą być uznane

za źródło szkody powodów dochodzonej w rozpoznawanej sprawie.

Podobnie, dla oceny istnienia normalnego związku przyczynowego, nie ma

znaczenia wskazana przez Sąd Apelacyjny bezsporna okoliczność, że wydając

w latach 1974-1989 decyzje o sprzedaży lokali organ administracji państwowej

działał w dobrej wierze, podobnie jak nabywcy lokali. Są to okoliczności

niewątpliwie istotne, a nawet decydujące dla stwierdzenia, że decyzje te wywołały

trwałe skutki prawne, a więc nawet jeżeli w okresie późniejszym stwierdzono

wydanie ich z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością, to organ nadzorczy

nie może stwierdzić ich nieważności, a może jedynie orzec o wydaniu ich

z naruszeniem prawa. Te okoliczności mogą mieć ewentualnie znaczenie także

dla określenia zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej za wydanie tego

rodzaju wadliwych decyzji, nie mają jednak znaczenia przy ocenie istnienia związku

przyczynowego, który jest kategorią obiektywną, a zatem niezależną od dobrej

wiary czy winy.

Sąd Apelacyjny wskazał także, jako zdarzenie wywołujące szkodę powodów,

decyzje z 1950 r. o odmowie przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości

własności czasowej (użytkowania wieczystego) gruntu, której częściową

nieważność i częściowe wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono w 1999 r.

Okoliczność, że związek taki istnieje, jak stwierdził Sąd Apelacyjny, powołując się

na stanowisko doktryny i orzecznictwa, nie wyklucza jednak możliwości istnienia

także normalnego związku przyczynowego między szkodą dochodzoną w sprawie,

a decyzjami administracyjnymi o sprzedaży lokali. Powołany przez Sąd drugiej

instancji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2002r. I CKN 1215/00 (OSP

2004/1/3) zapadł w sprawie, w której nie zostały podważone decyzje

administracyjne o sprzedaży lokali, a powód, jako źródło szkody, takiej samej jak

w niniejszej sprawie, wskazał decyzję administracyjną z 1969r o odmowie

ustanowienia prawa własności czasowej, której niezgodność z prawem stwierdzono

w 1994r. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił

powództwo uznając, odmiennie niż ten sam Sąd w obecnej sprawie,

że bezpośrednią przyczyną szkody powoda były niepodważone decyzje

administracyjne o sprzedaży lokali, nie zaś uznana za niezgodną z prawem decyzja

9

o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej. Natomiast Sąd Najwyższy

wskazując na pośrednie i bezpośrednie skutki decyzji administracyjnej wywierane

w sferze stosunków cywilnoprawnych uznał, że między decyzją odmawiającą

przyznania dotychczasowemu właścicielowi zabudowanej nieruchomości prawa

własności czasowej do gruntu, wydaną na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego

a sprzedażą przez Skarb Państwa najemcom zajmowanych przez nich w budynku

lokali, zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c.

Jak wskazano wyżej nie wyklucza to istnienia także normalnego związku

przyczynowego między szkodą wynikającą z odmowy przyznania własności

sprzedanych lokali i użytkowania wieczystego związanej z nimi części gruntu,

a niezgodnymi z prawem decyzjami administracyjnymi o sprzedaży tych lokali.

Koncepcja adekwatnego związku przyczynowego zakłada, że określona szkoda

może być skutkiem wielu zdarzeń oraz, że normalne następstwa badanej przyczyny

mogą być zarówno bezpośrednie jak i pośrednie i pozostawać w relacjach

wieloczłonowych, a w takiej sytuacji ocenie z punktu widzenia kryterium

normalności podlega zależność wielu czynników kauzalnych w ich wzajemnych

powiązaniach, zaś ustalenie, że zachodzi normalny związek przyczynowy wymaga

zbadania, czy gdyby dane zdarzenie nie wystąpiło, powstałby określony skutek

(warunek conditio sine qua non) oraz, czy pojawienie się przyczyny badanego

rodzaju zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia rozpatrywanego skutku,

poprzez jej współistnienie i współdziałanie z innymi czynnikami. Jeżeli odpowiedź

na te pytania okaże się twierdząca, będzie to równoznaczne z wystąpieniem

normalnego związku przyczynowego. Dla oceny istnienia związku przyczynowego,

jako kategorii obiektywnej, nie ma przy tym znaczenia, jak zdaje się przyjmować

Sąd Apelacyjny, z jakich powodów osoba poszkodowana wskazała jako przyczynę

szkody określone zdarzenie, a nie zdarzenie inne, które pozostawało w ciągu

przyczyn lub stanowiło współprzyczynę szkody. Okoliczności te mogą być

ewentualnie rozważane przy ocenie roszczenia odszkodowawczego na podstawie

zasad ogólnych, natomiast przy ustalaniu związku przyczynowego jako jednej

z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej decydujące znaczenie ma to,

czy i jaką szkodę spowodowało bezprawne zdarzenie wskazane przez powoda jako

podstawa faktyczna tego roszczenia.

10

W uchwale z dnia 21 marca 2003 r. III CZP 6/03 (OSNC 2004/1/4),

dotyczącej między innymi kwestii związku przyczynowego pomiędzy szkodą

wynikłą z niezaspokojenia uprawnienia do przyznania prawa wieczystej

dzierżawy gruntu objętego działaniem dekretu warszawskiego, a wydaniem

rażąco naruszającej prawo decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego

na podstawie art. 7 dekretu - Sąd Najwyższy stwierdził, że o istnieniu takiego

związku rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających znaczenie

w świetle uregulowania zawartego w art. 361 § 1 k.c. Wskazał, że zgodnie z art. 7

dekretu warszawskiego na Państwie ciążył obowiązek przyznania byłym

właścicielom nieruchomości, na ich wniosek, własności czasowej (użytkowania

wieczystego) gruntu, jeżeli nie zachodziły przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu.

Niewykonanie tego obowiązku przez Państwo było niewykonaniem zobowiązania

powodującym szkodę w majątku wierzyciela- byłego właściciela nieruchomości,

w postaci nie wejścia do jego majątku prawa użytkowania wieczystego. Późniejsze

stwierdzenie nieważności takiej decyzji eliminowało ją z obrotu ex tunc, co otwierało

drogę do ponownego rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania

wieczystego i mogło doprowadzić do ustanowienia takiego prawa, a tym samym do

wykonania zobowiązania przez Państwo i zlikwidowania wskazanej wyżej szkody.

Jeżeli natomiast decyzja o odmowie przyznania własności czasowej

nie została w okresie późniejszym wyeliminowana z obrotu, gdyż wywołała trwałe

skutki prawne z powodu np. skutecznej sprzedaży lokali w budynku na tej

nieruchomości osobom trzecim i w wyniku tego, zgodnie z art. 156 § 2 w zw. z art.

158 § 2 k.p.a., organ administracyjny działając w trybie nadzoru mógł jedynie

poprzestać na stwierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa –

nie otwierała się już możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego

nieruchomości, która została zbyta wraz z lokalami mieszkalnymi. W konsekwencji

Państwo definitywnie już nie wykonało swojego zobowiązania powodując stratę

w postaci nieuzyskania prawa własności sprzedanych lokali i prawa użytkowania

wieczystego związanego z nimi gruntu. Jeżeli uprawniony dochodził wyrównania tej

szkody, to o tym, czy i ewentualnie w jakim zakresie jego powództwo było

uzasadnione decyduje istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy tym

uszczerbkiem, a niezgodną z prawem decyzją administracyjną, przy czym

11

konieczne jest także istnienie takiego związku między ogniwami pośrednimi,

również tymi, które zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji jako podstawa

ustalenia, że wadliwa decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki.

A o tym, czy taki związek zachodzi rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności

rozpoznawanej sprawy.

Należy zatem stwierdzić, że badając, czy istnieje związek przyczynowy

pomiędzy wskazanymi przez powodów, jako źródło szkody, decyzjami

administracyjnymi o sprzedaży lokali a szkodą polegającą na nie wejściu do

majątku powodów prawa własności tych lokali i prawa użytkowania wieczystego

części gruntu zbytej wraz z lokalami osobom trzecim, Sąd powinien zbadać

wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę istnienia normalnego

związku przyczynowego, w tym także wskazane w uzasadnieniu decyzji nadzorczej

okoliczności, które sprawiły, że niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności

zaskarżonych decyzji o sprzedaży lokali oraz w całości decyzji o odmowie

przyznania własności czasowej. Choć bowiem Sąd zasadniczo jest związany

jedynie stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej albo stwierdzeniem

wydania jej z naruszeniem prawa, to jednak wskazane w uzasadnieniu decyzji

nadzorczej okoliczności powodujące, że wadliwa decyzja wywołała trwałe skutki

prawne, w wyniku czego organ administracyjny mógł stwierdzić jedynie jej

niezgodność z prawem – mogą mieć istotne znaczenie dla oceny istnienia związku

przyczynowego. Punktem wyjścia przy badaniu normalnego związku

przyczynowego przy szkodach wynikłych z wadliwych decyzji administracyjnych

jest bowiem ustalenie, czy wskazana szkoda nastąpiłaby także gdyby decyzja ta

nie zapadła albo gdyby zapadła decyzja zgodna z prawem jak również, czy

pojawienie się tej decyzji administracyjnej zwiększyło prawdopodobieństwo

wystąpienia szkody. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie pierwotna wadliwa

decyzja administracyjna z 1950 r. o odmowie przyznania własności czasowej była

przyczyną późniejszej, także wadliwej decyzji o sprzedaży lokali. Nie doszło jednak

do wyeliminowania z obrotu w całości żadnej z tych decyzji, gdyż, jak stwierdził

organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji nadzorczej dotyczącej decyzji

o sprzedaży lokali, decyzja ta wywołała trwałe skutki prawne, bowiem doprowadziła

do skutecznego zbycia osobom trzecim części lokali wraz z częścią użytkowania

12

wieczystego gruntu. To zaś z kolei stało się przyczyną odmowy przyznania

powodom prawa własności do sprzedanych już skutecznie lokali oraz prawa

użytkowania wieczystego do związanej z nimi części gruntu, co stwierdzone zostało

w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 września 2008 r. o ustanowieniu na rzecz

powodów użytkowania wieczystego tylko części gruntu i prawa własności jedynie

części lokali oraz odmowie przyznania tych praw w pozostały zakresie. Skoro

zatem organ administracyjny odmówił przyznania powodom własności części lokali

oraz użytkowania wieczystego związanej z nimi części gruntu wskazując, iż stało

się tak dlatego, że lokale te zostały skutecznie sprzedane osobom trzecim, na rzecz

których ustanowiono też w odpowiedniej części użytkowanie wieczyste gruntu –

to okoliczność ta powinna zostać oceniona przez Sąd badający istnienie

normalnego związku przyczynowego pomiędzy bezprawną decyzją o sprzedaży

lokali a szkodą powodów polegającą na odmowie przyznania im prawa własności

do sprzedanych już lokali oraz prawa użytkowania wieczystego do związanej z nimi

części gruntu (porównaj też między innymi wyroki Sądu Najwyższego z dnia

26 sierpnia 2009 r. I CSK 26/09 i z dnia 13 kwietnia 2012 r. I CSK 402/11, niepubl.).

Pominięcie przez Sąd Apelacyjny tych okoliczności, jak również nie

przeprowadzenie badania, czy gdyby wadliwa decyzja o sprzedaży lokali nie

została wydana, szkoda powodów także by nastąpiła lub czy pojawienie się tej

decyzji zwiększyło prawdopodobieństwo wystąpienia szkody, nie pozwala odeprzeć

kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 361 § 1 k.c.

Skuteczny jest także zarzut naruszenia art. 160 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.

Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zajętym w uchwale pełnego

składu Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10 (OSNC 2011/7-8/75),

do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją

administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub

wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma

zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., co między innymi oznacza, że roszczenia

te, zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. przedawniają się z upływem trzech lat od dnia,

w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność lub niezgodność

z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, a nie na zasadach określonych

w art. 442 k.c. (obecnie art. 4421

k.c.).

13

Przed podjęciem powyższej uchwały, w orzecznictwie Sądu Najwyższego

wyrażono pogląd, że jeżeli powód, dochodzący roszczenia odszkodowawczego za

szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej nie

był stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję

z naruszeniem praw, to nie ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a zgłoszone

roszczenie odszkodowawcze podlega ocenie na podstawie art. 417 k.c. (porównaj

wyroki z dnia 8 stycznia 2002 r. I CKN 581/99, OSNC 2002/10/28, z dnia

18 listopada 2004 r. I CK 588/04 i z dnia 13 października 2010 r. I CSK 25/10,

niepubl.).

Odmienne stanowisko wyrażone zostało w wyrokach z dnia 11 maja 2011 r.

I CSK 164/10 i I CSK 289/10 oraz z dnia 13 kwietnia 2012 r. I CSK 402/11

(niepubl.).

Ostatecznie przeważył drugi pogląd i Sąd Najwyższy w uchwale z dnia

21 czerwca 2012 r. III CZP 28/12 (jeszcze niepubl.) stwierdził, że osoby niebiorące

udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa

określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione do dochodzenia

odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.

Stanowisko to koreluje z poglądem wyrażonym w powołanej uchwale

pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r.

wskazującym, że choć zdarzeniem wywołującym szkodę jest wydanie wadliwej

decyzji administracyjnej, to z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia

roszczenia odszkodowawczego, niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej, która

ujawnia bezprawność decyzji wyrządzającej szkodę.

Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji

administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do ostatecznej

decyzji administracyjnej i kształtuje treść stosunku administracyjnoprawnego

w relacjach między orzekającym organem administracyjnym a osobą mająca status

strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają normy prawa

materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby

w określonej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach

i obowiązkach oraz kształtują treść rozstrzygnięcia. Okoliczność, że konkretna

osoba, mimo posiadania interesu prawnego, nie uczestniczyła, z różnych przyczyn,

14

w postępowaniu administracyjnym rozstrzygającym o jej prawach i obowiązkach,

nie pozbawia jej statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art.

28 k.p.a., o którym decyduje to, czy rzeczywiście stała się adresatem

rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji administracyjnej. Jeżeli tak, to jest

stroną postępowania administracyjnego i ma legitymację do wszczęcia

postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej

w postępowaniu, w którym nie brała udziału, mimo posiadania interesu prawnego.

W postępowaniu nadzorczym organ administracyjny decydując o uprawnieniu

konkretnej osoby do złożenia wniosku o jego wszczęcie, przesądza nie tylko o jej

statusie jako strony w tym postępowaniu, lecz także o tym, że miała ona taki status

również w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona w trybie nadzwyczajnym

decyzja administracyjna. Osoba taka jest też stroną w rozumieniu art. 160 § 1 k.p.a.

i służy jej roszczenie odszkodowawcze przewidziane w tym przepisie.

Skoro zatem na wniosek powodów wszczęto postępowania administracyjne

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i w wyniku

tych postępowań wydano decyzje nadzorcze stwierdzające niezgodność z prawem

zaskarżonych decyzji, to powodowie są stroną powyższych postępowań

administracyjnych i przysługuje im przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a. roszczenie

o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę wyrządzoną wydaniem przed

dniem 1 września 2004 r. wadliwych decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali,

których niezgodność z prawem została stwierdzona po tym dniu decyzjami

administracyjnymi wydanymi na wniosek powodów. Tym samym nie mają do tych

roszczeń zastosowania przepisy art. 418 lub 417 k.c. ani art. 442 k.c., jak przyjął

Sąd Apelacyjny, lecz przepisy art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.

Skuteczność powyższych zarzutów kasacyjnych prowadzi do uchylenia

wyroku Sądu drugiej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego (art. 39815

oraz art. 108 § 2

w zw. z art. 391 § 1 i art. 39820

k.p.c.), bez konieczności oceny pozostałych

zarzutów kasacyjnych, zgłoszonych jako ewentualne, gdyż wskazane w nich

przepisy prawa materialnego nie mają zastosowania w sprawie.

jw