III CSK 10/12

Sygn. akt III CSK 10/12

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 11 października 2012 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)

SSN Maria Szulc

w sprawie z powództwa K. S.

przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta K. i Wojewodzie Ś.

o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 11 października 2012 r.,

skargi kasacyjnej powoda

od wyroku Sądu Apelacyjnego

z dnia 15 lipca 2011 r.,

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi

Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia

o kosztach postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2

K. S. domagał się zasądzenia solidarnie od Gminy K. oraz od Skarbu Państwa

reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. i Wojewodę Ś. 1 422 600 zł z

odsetkami ustawowymi tytułem odszkodowania za szkodę spowodowaną

wydaniem z rażącym naruszeniem prawa przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia

19 sierpnia 1980 r. o oddaniu w użytkowanie Międzywojewódzkiej Usługowej

Spółdzielni Inwalidów (MUSI) nieruchomości stanowiącej działkę nr 1391/1 przy ul.

B. w K.

Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. zasądził 1 230 157

zł z odsetkami od dnia 22 kwietnia 2009 r. i kosztami procesu w kwocie 13 236,11 zł

w stosunku do Gminy K. i oddalił je w całości w stosunku do Skarbu Państwa –

Prezydenta Miasta K. i Wojewody Ś. Ustalił, że S. S., którego powód jest jedynym

spadkobiercą, dnia 29 maja 1968 r. sprzedał Skarbowi Państwa, na podstawie

art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania

nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), m.in. rzeczoną

nieruchomość z przeznaczeniem pod budownictwo. Skarb Państwa przekazał K.

Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste pozostałe grunty kupione od

poprzednika powoda, poza działką, której dotyczy spór. Spółdzielnia przeznaczyła

tę działkę na parking, którego wykonanie powierzyła MUSI umową z dnia 13

grudnia 1979 r. Decyzją z dnia 19 sierpnia 1980 r. Prezydent Miasta K. przekazał

działkę nr 1391/1 odpłatnie w użytkowanie na rzecz MUSI. Później nieruchomość

ta została skomunalizowana. Następnie – umową z dnia 28 grudnia 1995 r. –

Gmina K., na podstawie art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie

ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz.

464 ze zm.), oddała ją w wieczyste użytkowanie MUSI oraz przeniosła na jej

rzecz nieodpłatnie własność znajdujących się na nieruchomości zabudowań. Na

działce jest urządzony parking z utwardzoną nawierzchnią, ogrodzony i

oświetlony. W dniu 13 czerwca 1996 r. pełnomocnik powoda wystąpił do Urzędu

Rejonowego w K. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w tym działki nr 1391/1.

Odzyskał dwie działki, natomiast co do działki nr 1391/1 postępowanie zostało

zawieszone do czasu zakończenia wszczętej przez powoda sprawy o rozwiązanie

umowy użytkowania wieczystego, zawartej przez Gminę K. z MUSI. Zarząd Miasta

3

K. odmówił przedterminowego rozwiązania umowy, a Samorządowe Kolegium

Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy. Powód wystąpił dnia 30 grudnia 1996 r.

o ustalenie nieważności lub bezskuteczności umowy użytkowania wieczystego z

dnia 28 grudnia 1995 r. Zgłosił także roszczenie ewentualne o zasądzenie na

jego rzecz odszkodowania w wysokości 175 301 zł. Obydwa powództwa zostały

prawomocnie oddalone wyrokiem częściowym z dnia 28 listopada 1997 r. i

wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. Wojewoda K. decyzją z dnia 9 grudnia 1998 r.

umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr 1391/1, powołując się na art. 229

ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115,

poz. 74 ze zm.; dalej „u.g.n.”). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

utrzymał tę decyzję w mocy. Powód wystąpił również do Samorządowego Kolegium

Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 1980 r.

Decyzją z dnia 5 marca 2002 r. SKO stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta K.

z dnia 19 sierpnia 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie

spełniała wymagań przewidzianych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o

gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Kolegium nie stwierdziło natomiast

nieważności tej decyzji z uwagi na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki

prawne w postaci oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste MUSI w K. W

lutym 2005 r. powód wystąpił do SKO w K. o przyznanie odszkodowania za szkodę

powstałą wskutek wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 1980 r. SKO w K. odmówiło,

powołując się na brak związku przyczynowego między powstaniem szkody

polegającej na utracie uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej

nieruchomości a wydaniem z naruszeniem prawa wskazanej decyzji. W tej

sytuacji powód wystąpił z powództwem w niniejszej sprawie.

Sąd Okręgowy rozpoznał roszczenie powoda wobec Skarbu Państwa na

podstawie art. 160 k.p.a., z uwagi na treść art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca

2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ocenił,

podobnie jak wcześniej SKO, że wydana z rażącym naruszeniem prawa decyzja

Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 1980 r. nie pozostaje w normalnym

związku przyczynowym ze szkodą, którą powód utożsamia z utratą roszczenia

o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wniosek taki uzasadnił rezultatem

porównania skutków wadliwej decyzji i tych, jakie by wystąpiły, gdyby decyzja była

4

prawidłowa. Podkreślił, że jedyną przyczyną stwierdzenia, iż decyzja została

wydana z rażącym naruszeniem prawa, było pominięcie określenia czasu, na jaki

użytkowanie zostało ustanowione oraz warunków użytkowania. Te wady nie

zamknęły jednak powodowi drogi do odzyskania nieruchomości. Skutek ten

spowodowały dopiero czynności podjęte następnie przez pozwaną Gminę K., za

której działania Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności.

Sąd Okręgowy ocenił odpowiedzialność pozwanej Gminy na podstawie art.

4201

§ 1 k.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r. Zwrócił

uwagę, że art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze

zm.; dalej „u.g.g.”) nakazywał zwrócić wywłaszczoną nieruchomość lub jej część

na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek,

jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu

i przyznawał byłemu właścicielowi prawo podmiotowe w tym zakresie.

Powodowi przysługiwało takie prawo w stosunku do spornej działki, która nie

została wykorzystana na cel, na jaki ją wywłaszczono. Na Gminie natomiast

ciążył obowiązek jej zwrotu powodowi. Ustanowienie umową z dnia 28 grudnia

1995 r. użytkowania wieczystego na rzecz MUSI z 28 grudnia 1995 r.

uniemożliwiło wykonanie tego obowiązku. Sąd Okręgowy stwierdził, że zawarcie

tej umowy było rezultatem niedbalstwa, ponieważ art. 2c ustawy o zmianie

u.g.g. przyznawał spółdzielniom ograniczone czasowo roszczenie o

ustanowienie użytkowania wieczystego, ale w wypadku spornej nieruchomości

roszczenie to pozostawało w kolizji z wcześniej powstałym roszczeniem powoda

wynikającym z art. 69 ust. 1 u.g.g., które nie zostało zaspokojone. Realizację tego

roszczenia uniemożliwia obecnie obowiązujący od dnia 1 stycznia 1998 r. art.

229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie

przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została

sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz

osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis art. 47 ust.

4 u.g.g. nakładał na Gminę obowiązek powiadomienia powoda o możliwości

zwrotu nieruchomości, a jego niewykonanie Sąd uznał za działanie bezprawne,

będące samoistnym źródłem szkody powoda, polegającej na utracie uprawnienia

5

do żądania zwrotu nieruchomości. Wielkość tej szkody Sąd określił według

aktualnej wartości nieruchomości (1 422 600 zł) pomniejszonej o kwotę, jaką

powód byłby zobowiązany oddać w przypadku, gdyby zwrot nieruchomości

nastąpił (11 137 zł) oraz o wartość nakładów poczynionych na nieruchomość po

dniu 29 maja 1968 r. (181 306 zł). Tak obliczone odszkodowanie Sąd zasądził z

odsetkami od daty wydania wyroku.

Wyrok Sądu Okręgowego został zaskarżony apelacjami przez pozwaną

Gminę (w części uwzględniającej powództwo w stosunku do niej) oraz przez

powoda (w części oddalającej powództwo skierowane przeciwko Skarbowi

Państwa).

Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. uchylił zaskarżony

wyrok w części uwzględniającej powództwo i odrzucił pozew co do roszczenia o

zasądzenie odszkodowania zgłoszonego przeciwko Gminie i dotyczącego umowy

ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia 28 grudnia 1995 r. oraz oddalił

apelację i orzekł o kosztach postępowania. Sąd ten uzupełnił podstawę faktyczną

sporu, wskazując na fakt, że proces w sprawie I C … obejmował zarówno żądanie

ustalenia, iż umowa z dnia 28 grudnia 1995 r. o oddaniu działki nr 1391/1 w

użytkowanie wieczyste MUSI jest nieważna, jak też żądanie ewentualne

zasądzenia na rzecz powoda odszkodowania równego wartości nieruchomości,

której nie może odzyskać w związku z zawarciem tej umowy. Stroną pozwaną w

tym procesie były Gmina i MUSI. O pierwszym roszczeniu Sąd Okręgowy orzekł

niekorzystnie dla powoda wyrokiem częściowym z dnia 28 listopada 1997 r.

Powództwo w zakresie żądania ewentualnego (o zapłatę odszkodowania) zostało

oddalone wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. Sąd Okręgowy wykluczył

odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanych, skoro wyrok częściowy przesądził,

że umowa z dnia 28 grudnia 1995 r. nie została zawarta bezprawnie. Sąd ten uznał,

że podstawa faktyczna powództwa nie została zmieniona. Pełnomocnik powoda

podniósł wprawdzie, że decyzja z 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem

prawa, ale dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przed sądem wymagało

przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wobec czego Sąd Okręgowy

uznał za przedwczesne roszczenie odszkodowawcze wywodzone z faktu wydania

przez Prezydenta Miasta decyzji z 19 sierpnia 1980 r. Uzupełniające ustalenia

6

doprowadziły Sąd Apelacyjny do stwierdzenia, że roszczenie powoda

o naprawienie szkody, której źródłem miałaby być umowa z 28 grudnia 1995 r.,

zostało osądzone. W tym więc zakresie zaskarżony wyrok został uchylony,

a pozew odrzucony na podstawie art. 199 § 1 pkt 2 k.p.c.

Sąd Apelacyjny uznał, że pozwany Skarb Państwa jest legitymowany biernie

w sprawie o odszkodowanie za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji z dnia

19 sierpnia 1980 r., jednak między szkodą, której naprawienia domaga się powód,

a wydaniem decyzji z 19 sierpnia 1980 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie

MUSI nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. Do stwierdzenia

nieważności decyzji doszło z powodu nieoznaczenia w niej okresu oraz warunków

oddania gruntu w użytkowanie. Wydanie tej decyzji spowodowało powstanie na

rzecz MUSI prawa, które w związku z wejściem w życie art. 2c ustawy o zmianie

u.g.g. tworzyło po stronie tego podmiotu roszczenie o ustanowienie użytkowania

wieczystego, nie powodowało jednak utraty możliwości realizacji roszczenia

powoda o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powód mógł odzyskać sporny

grunt do daty jego oddania w użytkowanie wieczyste, a nawet do daty wejścia w

życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powód zaskarżył skargą kasacyjną wyrok Sądu Apelacyjnego w części

dotyczącej punktów 1, 2 i 4, zarzucając naruszenie przepisów postępowania,

mianowicie art. 199 § 1 pkt 2 w związku z art. 366 k.p.c. oraz art. 328 § 2

w związku z art. 391 § 1 k.p.c., a także naruszenie prawa materialnego,

mianowicie art. 361 § 1 k.c., art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę

o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art.

160 § 1 k.p.a. oraz art. 4201

§ 1 k.c.

Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., III CSK 136/10 oddalił

skargę kasacyjną w części skierowanej przeciwko orzeczeniu dotyczącemu

roszczeń powoda wobec Gminy i zasądził od powoda na rzecz tej Gminy kwotę

3 600 zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego oraz uchylił zaskarżony wyrok

w pozostałym zakresie i sprawę w tej części przekazał Sądowi Apelacyjnemu do

ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

Podkreślił, że w sprawie nie występują zarzucane przez skarżącego uchybienia

7

procesowe. Przyjął natomiast, że odpowiedzialność pozwanego Skarbu Państwa

za rzeczywistą szkodę spowodowaną wydaniem z rażącym naruszeniem prawa

decyzji o oddaniu spornej działki w użytkowanie MUSI nie budziła wątpliwości Sądu

Apelacyjnego i w świetle uregulowań zawartych w art. 160 § 1 k.p.a. jest oczywista.

Uznał przy tym, że dokonana przez Sąd Apelacyjny wykładnia art. 361 k.c. jest

nieprawidłowa, opiera się bowiem na założeniu, iż w normalnym związku

przyczynowym z określonym działaniem pozostają jedynie te skutki, które

bezprawna decyzja pociągała za sobą niejako bezpośrednio, automatycznie, bez

powiązania z innymi czynnikami, choćby nawet stwarzała możliwość ich

wystąpienia, a to z kolei rzutowało na dalsze skutki prawne. Tymczasem normalny

związek przyczynowy trzeba odnieść do „normalnych” następstw zdarzenia

szkodzącego, zbadanych w drodze przeprowadzenia testu conditio sine qua non.

Test ten polega na przypisaniu roli przyczyny temu zdarzeniu (zdarzeniom), bez

których szkodliwy skutek by nie wystąpił. Tak wyselekcjonowane przyczyny są

poddawane kolejnemu badaniu pod kątem odpowiedniego stopnia ich wpływu na

wystąpienie skutku. Wpływ ten, według art. 361 § 1 k.c., ma być „normalny” i jest

rozumiany jako odpowiedni stopień prawdopodobieństwa wystąpienia danego

skutku w razie powstania ocenianej przyczyny. Związek przyczynowy może mieć

charakter bezpośredni lub pośredni, wieloczłonowy, a jego badanie przebiega przy

wykorzystaniu zasad doświadczenia życiowego oraz – jeżeli to potrzebne –

wyników badań naukowych. W wypadku związku złożonego konieczne jest

ustalenie, czy między poszczególnymi ogniwami łańcucha zdarzeń zachodzi

powiązanie, które można potraktować jako normalne. Pozytywna odpowiedź na to

pytanie uprawnia do uznania, że normalny jest związek między przyczyną

wyjściową a jej skutkiem w postaci naruszenia dóbr poszkodowanego. Nie jest przy

tym konieczne, aby dany skutek mieścił się w granicach przewidywania sprawcy w

chwili zajścia zdarzenia stanowiącego przyczynę, gdyż chodzi o powiązanie natury

obiektywnej, a nie subiektywnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada

2002 r., I CKN 1215/00, niepubl.). Rozpatrując z tego punktu widzenia okoliczności

ustalone w toku postępowania, trudno zgodzić się z poglądem, że wydana z

rażącym naruszeniem prawa decyzja o ustanowieniu użytkowania na rzecz MUSI,

której dalszym (choć nie do przewidzenia w 1980 r.) skutkiem było powstanie

8

roszczenia MUSI o ustanowienie na jej rzecz użytkowania wieczystego, a następnie

uzyskanie tego prawa, które w wyniku kolejnych zmian przepisów ostatecznie

pozbawiło powoda możliwości odzyskania spornej działki, nie pozostawała w

związku przyczynowym ze skutkiem w postaci bezpowrotnej utraty przez powoda

prawa majątkowego. Do utraty tej nie doszłoby, gdyby wadliwa decyzja nie

funkcjonowała w obiegu. Skutkiem jej respektowania było uznanie istnienia

roszczenia MUSI i jego realizacja, a każdy z tych skutków decyzji stwarzał stan,

który był źródłem kolejnego zdarzenia, a ostatecznie uniemożliwił powodowi

odzyskanie działki. Inne przyczyny, które wskazuje Sąd Apelacyjny, to znaczy

zawarcie umowy użytkowania wieczystego oraz wprowadzenie regulacji

przewidzianej w art. 229 u.g.n., nie były działaniami bezprawnymi (co do umowy

wynika to z orzeczenia zapadłego w sprawie I C …). Nie można im zatem przypisać

roli przyczyny sprawczej szkody. Natomiast należy je uwzględnić w ciągu zdarzeń

jako powiązane skutkowo z wydaniem wadliwej decyzji elementy prowadzące do

normalnego skutku w postaci utraty roszczenia o zwrot działki, które bez tej

przyczyny by nie nastąpiło, gdyż nie byłoby podstaw do zawarcia umowy

użytkowania wieczystego z MUSI, ani też nie byłaby spełniona przesłanka

określona w art. 229 u.g.n.

Sąd Apelacyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 15 lipca

2011 r. oddalił apelację powoda oraz odstąpił od obciążania powoda kosztami

postępowania apelacyjnego i kasacyjnego. Uznał, że apelacja powoda nie może

odnieść skutku, gdyż zaskarżony wyrok jest prawidłowy z przyczyn, które jak dotąd

nie były przedmiotem zainteresowania Sądów w tej sprawie. Przyjął, że na

obecnym etapie postępowania w niniejszej sprawie rzeczą Sądu jest orzeczenie

o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K.

oraz Wojewody Ś. za wydanie decyzji z 1980 r. z rażącym naruszeniem prawa,

przy przesądzeniu przez Sąd Najwyższy, iż między tą decyzją a szkodą powoda

istnieje związek przyczynowy. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowym

konsekwentnie zwraca się uwagę na to, że osoba, która nie była stroną

w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję z naruszeniem

prawa, nie może ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Jest

zaś poza sporem, że ani powód, ani jego poprzednik prawny, nie byli uczestnikami

9

postępowania administracyjnego, w którym doszło do ustanowienia na rzecz MUSI

odpłatnego użytkowania decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Takiej

oceny nie zmienia okoliczność, że w niniejszej sprawie to powód złożył do SKO

wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 1980 r. Wniesienie

takiego wniosku nie oznacza, że powód stał się stroną postępowania

administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, zajęcie

przezeń takiego stanowiska nie prowadzi do naruszenia art. 39820

k.p.c. Sąd

Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. odwoływał się

co prawda do przepisu art. 160 k.p.a., jednakże nie sposób przyjąć, iż podstawa

prawna odpowiedzialności Skarbu Państwa była objęta zakresem wykładni prawa,

którą związany jest Sąd Apelacyjny. Nie była ona w ogóle przedmiotem oceny Sądu

Najwyższego, który rozważał jedynie zagadnienie związku przyczynowego

w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. będące podstawą skargi kasacyjnej powoda.

Sąd Apelacyjny rozważył ponadto, czy zachodzą podstawy do przyjęcia

odpowiedzialności Skarbu Państwa na zasadach ogólnych określonych

w przepisach kodeksu cywilnego, tj. na podstawie art. 417 § 1 k.c. w pierwotnym

brzmieniu. Uznał jednak, że przy przyjęciu, iż zdarzeniem szkodzącym była wydana

z rażącym naruszeniem prawa decyzja z dnia 19 sierpnia 1980 r., roszczenie

odszkodowawcze powoda przedawniło się najpóźniej w dniu 19 sierpnia 1990 r.,

zgodnie z art. 442 § 1 k.c. w pierwotnym brzmieniu. Pozew w niniejszej sprawie

wpłynął w dniu 26 sierpnia 2005 r., a Skarb Państwa został wezwany do udziału

w sprawie dopiero postanowieniem z dnia 21 listopada 2008 r. Również wniosek

o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji został złożony już po upływie terminu

przedawnienia roszczeń powoda, to jest w dniu 15 lutego 2000 r. Sąd Apelacyjny

podkreślił, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło

do zawieszenia biegu przedawnienia na zasadach określonych w art. 121 pkt 4 k.c.

Brak jest też jakichkolwiek podstaw, by podniesienie przez stronę pozwaną zarzutu

przedawnienia roszczenia powoda uznać jako nadużycie prawa podmiotowego.

Takiej ocenie sprzeciwia się już sam okres opóźnienia w dochodzeniu roszczenia.

Powód wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok Sądu

Apelacyjnego w części oddalającej apelację powoda od wyroku Sądu Okręgowego

z dnia 22 kwietnia 2009 r., zarzucając naruszenie przepisu postępowania,

10

mianowicie art. 39820

k.p.c. przez wadliwe przyjęcie, że do roszczeń powoda nie

ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego,

mianowicie art. 160 § 1 i 6 k.p.a., art. 442 § 1 k.c. w brzmieniu w brzmieniu

obowiązującym przed dniem 10 sierpnia 2007 r., a także, ewentualnie, art. 442 § 1

k.c., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 10 sierpnia 2007 r., w związku z art.

120 § 1 i art. 123 § 1 pkt 1 k.c., oraz, „z daleko posuniętej ostrożności procesowej”,

art. 5 w związku z art. 442 § 1 k.c.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Trafny jest przede wszystkim podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut

naruszenia art. 39820

k.p.c. przez wadliwe przyjęcie, że do roszczeń powoda nie

ma zastosowania art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 39820

zdanie pierwsze k.p.c.,

sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną

w tej sprawie przez Sąd Najwyższy. Tymczasem Sąd Najwyższy przyjął w wyroku

z dnia 17 lutego 2011 r., III CSK 136/10, że odpowiedzialność pozwanego Skarbu

Państwa za rzeczywistą szkodę spowodowaną wydaniem z rażącym naruszeniem

prawa decyzji o oddaniu spornej działki w użytkowanie MUSI w świetle uregulowań

zawartych w art. 160 § 1 k.p.a. jest oczywista. Sąd Apelacyjny, uznając, że powód

nie może ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., naruszył

zatem art. 39820

k.p.c. i to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Apelacyjny

przyjął, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż ani

powód, ani jego poprzednik prawny, nie byli uczestnikami postępowania

administracyjnego, w którym doszło do ustanowienia na rzecz MUSI odpłatnego

użytkowania decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, takiej zaś oceny nie

zmienia okoliczność, iż w niniejszej sprawie to powód złożył do SKO wniosek

o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 sierpnia 1980 r. Rozważenia wymaga

w związku z tym zagadnienie, czy okoliczność, że powód (jego poprzednik prawny)

nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną

z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a., pozbawia go uprawnienia

do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Zagadnienie to

było dotychczas rozbieżnie oceniane w orzecznictwie Sądu Najwyższego. I tak Sąd

Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 581/99 (OSNC 2002, nr 10,

11

poz. 128) stanął na stanowisku, że skoro powód dochodzący roszczenia

odszkodowawczego nie był stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym

wydano decyzję z naruszeniem prawa, to nie znajduje do niego zastosowania art.

160 § 1 k.p.a., a zgłoszone przez niego roszczenie odszkodowawcze podlega

ocenie na podstawie art. 417 k.c. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy

w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., I CK 588/04 (niepubl.) i w wyroku z dnia

13 października 2010 r., I CSK 25/10 (niepubl.). Natomiast w wyroku z dnia 11 maja

2011 r., I CSK 164/10 (niepubl.) Sąd Najwyższy przyjął, że brak formalnego statusu

strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa,

nie wyklucza później dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie

art. 160 k.p.a. Pogląd ten został potwierdzony w wyroku z dnia 11 maja 2011 r.,

I CSK 289/10 (niepubl.) i w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11

(niepubl.).

Rozważane zagadnienie prawne zostało rozstrzygnięte przez Sąd

Najwyższy w uchwale z dnia 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12 (niepubl.), według

której osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji

z naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 k.p.a. są również uprawnione

do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy

przychylił się do argumentów powołanych w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., I CSK

402/11, które wyczerpują w pełni wchodzącą w rachubę analizę prawnoprocesową i

prawnomaterialną. Podkreślił, że z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia

roszczenia odszkodowawczego niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej, która

ujawnia bezprawność organu władzy publicznej wyrządzającego szkodę, w ramach

postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej

ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do decyzji administracyjnej,

zwykle ostatecznej, wydanej w sprawie administracyjnej, a zatem konkretyzującej

treść stosunku administracyjnoprawnego w relacjach pomiędzy orzekającym

organem administracji a osobą mającą status strony postępowania w rozumieniu

art. 28 k.p.a. Status ten określają – co do zasady – normy prawa materialnego

(administracyjnego lub też cywilnego), bo one decydują o istnieniu interesu

prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu

12

rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu,

albo też na wniosek strony (art. 157 § 1 k.p.a.). Uprawnienie do wszczęcia tego

postępowania przysługuje także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony

w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją, a która

bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału. Pozbawienie takiej osoby

możliwości działania w postępowaniu administracyjnym stanowi wadę

postępowania uzasadniającą jego wznowienie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale –

w zgodzie z poglądem utrwalonym w doktrynie i w orzecznictwie – postępowanie

o stwierdzenie nieważności decyzji stosowane jest z wyprzedzeniem postępowania

o wznowienie postępowania, gdyż dotyczy tak istotnych wad materialnoprawnych

decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego,

bez podejmowania właściwych dla wznowienia postępowania czynności

zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik sprawy,

i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu uchybienia.

Ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi

od legitymowanego podmiotu, należy w tym przypadku (ale i w każdym innym)

do organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia tego

nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Dostrzegając brak legitymacji

do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot

niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ

powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

na jego wniosek - art. 157 § 3 k.p.a. (aktualnie powinien zastosować art. 61a k.p.a.

i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia). Równocześnie jednak, jeżeli

istnieje podejrzenie występowania w decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156

§ 1 k.p.a., organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie

nieważności decyzji, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

Pojęcia „strona”, użyte w art. 160 § 1 k.p.a., należy oceniać przez pryzmat

posiadania interesu prawnego do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym

wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej będącej przedmiotem postępowania

nadzorczego. Stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym nieważności decyzji bądź

wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. powoduje, że tracą na znaczeniu

13

m.in. ustalenia organu administracji dotyczące stron postępowania zakończonego

jej wydaniem. Zatem sąd w postępowaniu o odszkodowanie na podstawie art. 160

k.p.a. przy ocenie, czy powodowi, jego poprzednikowi prawnemu, przysługiwał

status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, w którym zapadła

taka decyzja, nie jest w tym zakresie związany ustaleniami wadliwej decyzji.

Przy tej ocenie jest uprawniony do brania pod uwagę okoliczności, które były

podstawą wydania decyzji nadzorczej. To oznacza, że osoby niebiorące udziału

w postępowaniu zakończonym wydaniem wadliwej decyzji są również uprawnione

do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy

w niniejszym składzie w pełni podziela to stanowisko.

Powód w skardze kasacyjnej zgłosił też zarzut naruszenia art. 160 § 6 k.p.a.,

stosownie do którego roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem

trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność

decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ

stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Zarzut ten jest jednak bezprzedmiotowy,

zważywszy, że Sąd Apelacyjny wykluczył art. 160 k.p.a. jako podstawę

dochodzonego roszczenia, konsekwentnie więc nie odniósł się do kwestii jego

przedawnienia na podstawie art. 160 § 6 k.p.a. Bezprzedmiotowe, choć

niepozbawione racji są również zarzuty naruszenia art. 442 § 1 k.c. w brzmieniu

obowiązującym przed dniem 10 sierpnia 2007 r., a także ewentualnie zgłoszone

zarzuty naruszenia tego przepisu w związku z art. 120 § 1 k.c. i art. 123 § 1 pkt 1

k.c. oraz art. 5 w związku z art. 442 § 1 k.c.

Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815

§ 1

k.p.c. orzekł, jak w sentencji.

jw